周琪:美国智库的组织结构及运作——以布鲁金斯学会为例

选择字号:   本文共阅读 2198 次 更新时间:2014-01-07 22:38:10

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周琪  

    

   智库一般是指那些非营利性的、非党派的、独立于政府的、从事国内或外交政策问题研究的组织。当今智库在公共政策制定方面发挥了不可忽视的、有时是不可或缺的作用。文章将以布鲁金斯学会为例,来剖析美国智库的组织结构、管理、运作方式、研究项目的设定及资金来源,并从中管窥美国智库的一些一般特征。

    

   智库的定义及美国的主要智库

   今天我们称之为“智库”(think tank)的组织最早诞生于美国,以后才逐渐在世界各地普及开来。美国历史最悠久的智库已经存在了100年左右,产生于20世纪20年代前后,例如卡内基国际和平基金会成立于1910年,政府研究所成立于1916年,胡佛研究所成立于1919年,外交关系委员会则诞生于1921年。

   世界上的智库千差万别,学者们对之亦有不同的定义。然而近年来,人们提到智库时一般是指那些非营利性的、非党派的(但并不一定是非意识形态的)、独立于政府的、从事国内或外交政策问题研究的组织。①智库在组织规模、资金来源、研究专长方面有很大差异,除了上述共同点之外,它们在另一点上也是相同的,即都试图影响公众舆论和公共政策。

   根据《2010年全球智库排名》(Global Go-To Think Tank Rankings)的统计,世界上存在着6300多个智库,它们分散在169个国家,其中1815个是美国的智库,而设在首都华盛顿的智库有393个。②根据对智库成员、学者和记者的调查做出的智库排名,在世界最著名的25个智库中,美国的布鲁金斯学会名列前茅。以下列出了美国排名前10位的智库名单:

   第一,布鲁金斯学会(Brookings Institution)。这是一个注重科研和教育的组织,从事公共政策的研究,与其他主要智库相比,带有更多的学术特征,多年来一直名列美国最有影响的智库之首;第二,对外关系委员会(Council on Foreign Relations)。该组织的研究专项是美国外交政策,它在华盛顿和纽约市都设有办公室;第三,卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment for International Peace)。它致力于推进国家之间的合作,并积极促进美国参与国际事务。该组织的总部设在华盛顿,同时在莫斯科、北京、贝鲁特和布鲁塞尔都设有办公室,表明了其对俄罗斯、中国、中东、北约和欧盟研究的重视;第四,战略与国际研究中心(Center for Strategic and International Studies)。这是一个公共政策研究机构,与军方关系较密切,它致力于对政府、国际组织、私人部门和市民社会方面的分析及对它们的影响;第五,兰德公司(RAND Corporation)。这是一个全球性组织,关注于范围广泛的问题,包括医疗、教育、国家安全、国际事务、法律、商业以及环境。兰德公司的总部设在加利福尼亚州的桑塔莫妮卡市,其办公室遍及世界各地。它在华盛顿周边的办公室设在弗吉尼亚州的阿灵顿市;第六,传统基金会(Heritage Foundation)。该基金会从事各种问题的研究,包括国内和经济问题、外交和安全问题、法律和司法问题等;第七,美国企业研究所(American Enterprise Institute)。该研究所致力于加强企业自由,从事对政府、政策、经济和社会福利问题的研究;第八,卡托研究所(Cato Institute)。该研究所就范围广泛的政策问题从事独立研究;第九,皮尔森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)。该研究所致力于国际经济政策的研究;第十,美国进步中心(Center for American Progress)。该机构的研究集中在公共政策上,诸如能源、国家安全、经济增长和经济机会、移民、教育和医疗照顾等。③

    

   美国智库影响公共政策的途径和方法

   美国的智库,无论是保守派的还是自由派的,影响美国公共政策的途径和方法都是相似的。综合起来,它们主要采取以下方法直接或间接地影响政府在公共政策上的决策。

   通过研究和发表研究成果来影响政府决策。智库通过出版著作、期刊、研究报告和简报等方式来阐述观点和提出政策建议。通过这些出版物,智库有时可以影响美国决策者的外交政策理念,有时则可以影响政府在具体政策上的选择。对政府实际政策影响比较大的是研究报告,这里可以举两个较近的例子。

   一个例子是,2006年美国战略与国际问题研究中心成立了一个跨党派的“巧权力委员会”,由前副国务卿理查德·阿米蒂奇(Richard L. Armitage)和软权力概念的提出者约瑟夫·奈领衔。委员会于2007年11月发表了一份报告,要求美国政府制定更为全面的大战略,将硬权力和软权力结合起来形成巧权力,即在用武力打击美国敌人的同时,通过威慑、劝说和吸引来减少敌人的数量,以此来应对全球恐怖主义的威胁。④这一观念被奥巴马总统所采纳,他在竞选中和竞选获胜之后,都表示他的政府将摈弃小布什时代的单边主义,更加重视多边合作,并主张在美国领导世界时,不仅要运用硬权力,而且还应更加重视运用软权力。

   另一个例子是,在奥巴马当选为总统之后,在美国国内外的外交政策圈中出现了一批要求新政府重新思考美国在亚太地位的政策分析报告,其中特别值得一提的是,“美国新安全中心”的合伙创始人、后来担任亚太事务助理国务卿的柯特·坎贝尔(Kurt Campbell)等人在2008年6月发表了题为《平衡权力:美国在亚洲》的报告。该报告指出,在小布什政府时期,“虽然美国也在亚洲取得了一些战术上的成就,加强了美国与日本和韩国的同盟关系,与中国和印度进行了更多的建设性交往,但是这些战术性的成果并没有集合成为一个成功的全面战略。美国的战略由于偏重于伊拉克和阿富汗而削弱了其向亚太地区进行重大权力转移的能力,这对美国传统上在这一地区平衡权力的作用构成了很大的挑战。”⑤正是在这种背景下,新的奥巴马政府开始认真地重新思考美国的亚太战略,奥巴马政府在2010年做出亚太政策的调整和“战略再平衡”与这些智库的分析报告有密切关系。

   在国会听证会上作证。在国会委员会审查立法的听证会上,除政府官员、利益集团的代表外,智库学者也常常被邀请在听证会上作证,这不仅为他们获得了影响国会立法的机会,还可以通过国会记录受到媒体和学术界的广泛关注,从而扩大他们的影响。

   举行各种会议。所有的智库都会经常就国内外的热点和重点问题举行对公众开放的论坛、研讨会、新书发布会、纪念会等,以此来同政府官员、同行、媒体和公众进行交流和互动。例如2011年秋冬在威尔逊中心举行了一场智库人士之间关于美国对台湾政策的辩论,辩论的主题是“美国是否应抛弃台湾”。这场辩论是由一篇发表在《外交》杂志上的文章引发的,该文章建议停止对台湾出售武器,理由是,台湾问题是可能在中美之间引起战争的唯一原因。此外,台湾问题阻碍了中美关系的改善,造成了中美之间的相互猜疑。而同中国建立起互信,有助于解决美国同中国在海洋安全、核安全、网络安全和太空安全方面的分歧。同时,作者一再强调,停止对台售武并不意味着美国抛弃台湾。虽然这场争论最终并没能改变美国对台军售政策,但它在美国政策界引起了广泛的关注和思考。

   对政府官员进行培训。许多重要智库都设有对政府官员进行培训的项目,例如兰德公司、对外关系委员会、美国企业研究所、卡内基国际和平基金会等都有对国务院官员的培训项目,大西洋理事会则设有对国防部高级军官的培训项目。

   与媒体的互动。媒体是智库学者传播自己观点、影响公众讨论,从而间接影响公共政策决策的重要途径。因此智库学者非常重视同记者建立联系,通过媒体发出自己的声音。

    

   布鲁金斯学会—案例研究

   鉴于布鲁金斯学会是美国历史最悠久的学会之一,而且其影响力位于全球和美国之首。下面就以它为例,来说明美国智库的组织结构、管理、运作方式以及资金来源。虽然诚如前文所说,不同智库在各个方面存在很大差异,但我们还是可以从对布鲁金斯学会的剖析中窥见美国智库的一些一般特征。

   布鲁金斯学会的成立和发展。布鲁金斯学会主要从事社会科学方面的研究和教育。它的前身是1916年创建的政府研究所(The Institute for Government Research),其使命是成为“第一个致力于在全国层面上分析公共政策问题的组织”。该组织的创建者慈善家罗伯特·S·布鲁金斯(Robert S. Brookings)(1850~1932)还曾资助成立了其他两个组织—经济研究所和圣路易斯市的罗伯特·布鲁金斯研究生院。这三个机构于1927年12月8日合并成为布鲁金斯学会。

   其第一任总裁为哈罗德·莫尔顿(Harold Moulton)。在大萧条期间,布鲁金斯学会的经济学家发起了大规模的研究来解释大萧条的基本原因。哈罗德·莫尔顿和其他经济学家在罗斯福新政时期领导了反对新政政策的努力,因为他们认为新政措施阻碍了经济复苏。1941年当美国介入第二次世界大战时,布鲁金斯学会的学者转向支持政府。1948年,布鲁金斯学会被政府要求起草一份有关如何管理欧洲复兴计划(即马歇尔计划)的建议。从1952年其第二任总裁罗伯特·卡尔金斯(Robert Calkins)继任起,布鲁金斯学会开始从事政策研究。卡尔金斯从洛克菲勒基金会和福特基金会获得了对布鲁金斯学会有保障的资助,并围绕着经济研究、政府研究和外交政策项目重组了学会。1957年该学会迁址于其现在华盛顿的所在地。

   历史上,布鲁金斯学会为美国制定马歇尔计划和建立国会预算办公室做出了贡献,并对解除规章、税收改革、福利改革和对外援助政策产生了重要影响。

   布鲁金斯学会的构成和管理。布鲁金斯学会是一个非营利组织,作为非营利组织,它必须严格遵守美国税法501(C)(3)条款的有关规定。布鲁金斯学会的最高决策层是董事会。当前的董事会共有83名成员,⑥他们都是著名的企业家、银行家和学者。

   布鲁金斯学会的日常运行遵循企业管理的方法,由总裁负责。总裁是制定政策和执行政策的首席执行官,负责推荐研究项目,批准出版,挑选研究员。有三个机构支持他的工作,它们是行政办公室、总顾问办公室、总经理办公室。

   在总裁之下,学会的构成分为行政管理和学术研究两大部分,行政管理部分由5个部门组成,即财务部、运营部、联络部、发展部和出版社,它们分别对资金、后勤服务、媒体服务、人事与培训以及出版社进行管理。每一个部门由一名副总裁掌管,他兼任该部门的总监或主任,并直接对总裁负责。

   研究部分根据研究领域划分为五个部门,分别是:外交政策、全球经济与发展、经济政策、城市政策、治理研究。每一个部门也由一名副总裁主管,并下设若干个研究中心。具体而言:

   一、外交研究部下设:塞班中东政策研究中心(包括设在多哈中心的)、约翰·桑顿中国研究中心(包括设在北京的中心)、美国和欧洲研究中心、东北亚政策研究中心、外国境内流离失所者项目、拉美倡议、21世纪安全与情报中心。外交政策部是布鲁金斯学会中获得预算最多的研究部;

二、全球经济与发展部下设:发展援助与治理倡议、拉美经济与社会政策倡议、非洲增长计划、统一教育中心; (点击此处阅读下一页)

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