王占阳:新改革是“政左经右”吗?——透视三中全会的权力安排与全面改革

选择字号:   本文共阅读 906 次 更新时间:2013-12-06 09:58:04

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王占阳 (进入专栏)  

  
十八届三中全会决定公布后,各方评论非常热络。在各种评论中,“集权”与“分权”无疑是一种主要视角。实际上,三中全会既有高度“集权”,又有大幅“分权”,而且“集权”是“分权”的保障,“分权”是“集权”的目的。在一定的意义上,它们都是新改革的主要组成部分。

   一、以高度“集权”强力推进新改革

   “两横三纵”的制度无疑是高度“集权”的,在实质上不是倒退,而将是历史进步的重要一环。否定这种工具性、手段性的中央“集权”是不正确的。

   十八届三中全会决定表明,如果说从十一届三中全会到九十年代前期是中国改革的第一个高峰期,那么,从十八届三中全会起,中国改革已在迎来它的第二个高峰期。但在这两个高峰期之间,中国改革确曾逐步陷入了低谷期,以至于出现了停滞和倒退。这其中的教训必须认真汲取,否则就有可能重蹈覆辙。

   这其中的一种主要教训就是:体制改革也必须有相应的体制支撑,以凝聚起足以突破各种严重利益障碍的强大的改革动力和可靠的改革保障。没有这种体制支撑就没有力量,没有力量就没有改革。

   在这方面,除以扩大制度性的公共参与凝聚和发挥人民中的改革动力外,最重要的一点就在于:必须以有效的制度安排高度集中改革的领导权和保障力量,进而以集中起来的强大力量,迅速有力地推进艰难的全面改革。否则,在大大小小的特殊利益集团已经形成和坐大的条件下,不适当的“分权”就会使特殊利益集团有机会、有能力阻挠改革决定的作出,以至于即使作出了决定也会形成“政令不出中南海”的困局。由此,全面改革也就必然会搁浅。所以,习近平在三中全会上强调:全党要以“更有力的措施和办法推进改革。”

   三中全会不辱使命,设计和决定了一套用于大力推进改革的“两横三纵”的高度“集权”的改革体制。

   “两横”:在中央建立两个重要机构

   所谓“两横”就是在中央建立两个重要机构,以在中央委员会的改革决定的基础上,适当集中中央级的改革领导权和保障力量。

   一是中央成立全面深化改革领导小组,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。

   可以预计,这将是一个权力很大的领导机构。因为,第一,“负责改革总体设计”本身就是一种高层领导权。第二,在六大方面的全面改革中,“负责改革统筹协调”无疑是一种全局性的领导权,它将使领导小组成为权力巨大的统筹协调机构。第三,“负责改革整体推进”,这意味着它是指挥全面深化改革的总司令部。第四,“负责督促落实”,这又意味着它是全面深化改革的总督战队。

   当然,这些都是根据决定赋予它的权限来说的。至于它的实际权限究竟有多大,则还取决于它的人员配备、机构设置、运行机制、外部衔接等等多种因素。

   二是中央设立国家安全委员会,完善国家安全体制和国家安全战略,确保国家安全。

   由于设立国家安全委员会是在三中全会在关于全面深化改革的决定中提出,而且是在“推进社会事业改革创新”一节中提出的,所以,虽然它也有对外维护国家主权、安全、发展利益任务,而且这也肯定会是它的一项主要任务,但它无疑是首先针对内政的,而且首先是为全面深化改革保驾护航的。又由于习近平已明确它是“一个强有力的平台”,所以,它所防范、处置的主要对象又不会是分散的、弱小的、很容易被克服的不稳定因素和力量,而只能是那些比较集中的、有组织、有实力、具有颇大破坏性的因素、力量和事件。只有对付这么大破坏性力量,才需要“一个强有力的平台”。

   “三纵”:三个自上而下的垂直系统

   所谓“三纵”就是建立三个自上而下的垂直系统,从而以中央的权力有力地推动和保障地方的全面改革。

   一是建立全面深化改革领导小组垂直系统。即与中央全面深化改革领导小组相配套,地方各级党委也将成立全面深化改革领导小组和相关机构,并尽快投入工作,为推动各项改革举措落到实处提供有力指导和保证。

   二是建立党的纪律检查委员会垂直系统。即强化上级纪委对下级纪委的领导,地方纪检领导体制从同级领导为主改为垂直领导为主。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。各级纪委加强对同级党委特别是常委会成员的监督。查办腐败案件以上级纪委领导为主。腐败案件线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。

   三是省以下司法垂直系统。即省以下地方法院、检察院人财物由省里统一管理,不再与省以下地方发生关系,以确保依法独立公正行使审判权检察权。虽然未在中央和省之间建立司法垂直系统,但因中央和省之间的距离很近,比较便于监督,所以虽然这是一个缺憾,但还不是致命的。

   以上三个自上而下的垂直系统的建立,无疑将大大地强化中央“集权”。但它强化的只是中央领导和保障全面改革的权力,而全面改革的过程又是广泛分权的过程,而且其中还包括引进联邦制合理因素的过程,所以,否定这种工具性、手段性的中央集权是不正确的。

   综上所述,这种“两横三纵”的制度无疑是高度“集权”的,但它是为有力推进和保障现阶段的全面改革而做出的制度安排,所以它在实质上不是倒退,而将是历史进步的重要一环。

   二、以大幅分权直接实现新改革

   《决定》里更有广泛的、大幅度的“分权”,这种“分权”又正是全面改革的大部分主要内容。将三中全会概括为“高度集权”、“政左经右”,显然是不正确的。

   改革开放前,从政治、经济、文化、社会、外交到人们的私生活,所有方面都受到了公权力的强力支配和严密控制。这就是全面的高度“集权”。改革开放后,邓小平提出要权力下放和“分权”,这才有了各个领域的广泛改革和社会活力的迸发。所以,十八届三中全会做出的高度“集权”的制度安排,不仅不可能是全面的高度“集权”(因为这就等于回到改革开放前),只能是有限的(有限方面、有限目标的)高度“集权”,而且它做出的全面深化改革的决定还必然会包含广泛的、大幅度的“分权”。但许多人只看到了决定的高度“集权”方面,而未看到了决定的大幅度“分权”方面。实际上,决定至少提出了以下六个方面的“分权”要求和制度安排——

   一是有力推进中共党内的“分权”制衡。主要是通过纪检系统垂直,使各地原来主要由各级地方党委掌握的纪检权成为主要由中央和上级党委掌握的纪检权,并反过来使其着重实施对于同级地方党委的监督,这就将在地方党内普遍实现这种内容的有力的“分权”制衡。

   二是有力推进国家政权系统内部的“分权”制衡。首先,依法强化人大权力。特别是提出“落实税收法定原则”,尤为重要。其次,以一系列有力的司法改革措施,确保依法独立公正行使审判权检察权,尤为全会决定的一大亮点。最后,重申完善政府内部的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。虽然这些改革的力度各有不同,但从总体上看,无疑是有力地推进了立法权、司法权、行政权的“分权”制衡。

   三是汲取联邦制的合理要素,推进中央与地方的适度“分权”。特别是区分中央事权、中央和地方共同事权、地方事权,进而形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制,尤有联邦“分权”的特征。

   四是提出解放和增强社会活力,大幅度地向社会放权。首先,提出使市场在资源配置中起决定性作用,将政府的主要经济职能限定在弥补市场失灵方面,大幅度地简政放权。这是经济体制改革的核心,也是政治体制改革的重要内容。其次,加快实施政社分开,适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担,激发社会组织活力。这在实质上就是开始积极培育公民社会。最后,事业单位去行政化,政事分开,建立法人治理结构。

   五是实行“阳光政策”,着力发展参与式民主。首先,提出了一系列重要的“阳光政策”,“让权力在阳光下运行”。特别是提出实行“公开透明的预算制度”,尤为重要。其次,提出健全民主监督、法律监督、舆论监督机制,运用和规范互联网监督,让人民监督权力。最后,全会决定把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容。

   六是有力推进党政分开。邓小平的“党政分开”实际是一个广义的概念,凡举审判独立、政经分开、政企分开、政社分开、政事分开等等,也都是它的内容。所以,前述有关内容也都具有“党政分开”的性质,而且力度相当大,尽管这还不等于全面实现了“党政分开”。

   由此可见,三中全会的决定中既有高度集权,更有广泛的、大幅度的分权,而这种分权又正是全面改革的大部分主要内容。所以,将三中全会概括为“高度集权”、“政左经右”,显然是不正确的。

   三、以高度“集权”推进大幅“分权”

   只有逐级推进的改革,才能确保中国现代化的逐步实现。

   那么,上述这种“分权”何以可能呢?一般说来,这种“分权”的实现,或者是依靠自下而上的民主力量,或者是依靠自上而下的威权力量。我们看到,三中全会依赖的是后者。

   民主的首要内容是民主选举,但这并不是三中全会政改方案之重点,所以这种政改仍是新权威主义性质的政改,也是这种政改之补课。

   由于新权威主义政改是民主改革赖以顺利实现的必由之路,民主化改革本身又是需要较长时间才能顺利实现的,所以依靠民主力量实现上述“分权”还是远水解不了近渴。这就意味着现阶段只有依靠威权力量才能迅速推进和实现这种“分权”——尽管最终实现比较完备的现代“分权”将来仍然要依靠民主的发展与成熟。

   那么,高度集中的威权又何以能够导致“分权”呢?道理很简单:以威权力量实现这种“分权”,实质上就是执政者的自我限权、主动放权和“分权”。由此,这种“分权”也就只能来源于执政者的理想主义诉求。但在缺乏制约的权力的长期腐蚀下,这又远不是大多数公职人员所能达到的思想道德境界;由此,官场上的揽权、扩权、集权、滥权现象也就广泛存在了。在这种情况下,唯有通过中央的高度“集权”才有可能强有力地促使各级官员放弃其本不应有的那部分权力,从而实现以“分权”为特征的大量改革。

   不仅如此,在邓小平曾经感慨的“你在这里放权,他在那里收权”的问题已经远比那时更加严重的情况下,以更加高度、有力的“集权”推动“分权”,尤已为当前的现实所必需。

   这种“以高度集权强力推动、实现和保障广泛分权”的方法的有效性,实际已在以往“四小龙”的实践中得到了充分证明。可以相信,它也将在中国大陆得到有力证明。

   但因中国是超大型国家,自上而下的力量必然会逐级下减到很弱的程度,所以这种方法的有效性也必然会受到颇大削减。这就不仅需要以加强新闻舆论监督、积极发展协商民主等方式予以快速弥补,尤其需要在不远的将来通过大力发展基层民主自下而上地遏制基层的腐败和专权。但这仍然不可能长期地控制腐败和专权,所以中国又必须在其现代化进程的半途中就从新权威主义的改革转向渐进性与阶段性相结合的民主化改革,而不是像“四小龙”那样等到实现经济现代化之后再转向民主改革。只有这种逐级推进的改革才能确保中国现代化的逐步实现。

   来源:《侨报》

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