一南一北，2013年的中国地方政治出现了两起具有标志性意义的事件。

首先是云南的假冒中央机关工作人员的事件。3月下旬，曾多次冒充国务院政策研究室司长等身份赴湖南、云南、辽宁、山东四省多地考察调研的赵锡永被抓获。事发后，被骗的地方政府纷纷说没有产生财务损失。

另一起则是发生在内蒙古的假“内参”事件。2012年10月，呼和浩特市建设委员会收到假冒“全国思想政治工作委员会（中央）构建和谐社会课题组”的一份“要情通报”。

这份假冒材料反映该市在建项目拖欠农民工巨额劳务费情况，并如此恐吓：“由于上述事宜涉及政策性强、社会影响面宽，且紧临十八大政治敏感期，课题组暂以《要情通报》形式，首发当地党委政府，且特别补发呼和浩特市建委，二十个工作日后，视情而定作为典型材料上报国家相关部门和领导参阅批示。”

无论地方官在基层民众中具有多么“一言九鼎”的地位，假“内参”还是让他们低下了头，并在半年间被折磨，直到2013年春天。

内参能“通天”

在中国，拖欠农民工工资，各种伤害普通民众的权力和利益的案件，可谓是“铺天盖地”。普通公民“有冤无处申”。由于社会不公中地方政府的不作为，甚至地方政府本身就是问题制造者，让各门户网站及其“微博”网站取代法院成为了民众的维权机制。

然而，一旦与“内参”联系起来，对地方官来说，民众的维权案件，就有了那种内心隐隐作痛的压力感。无论曾经多么趾高气扬，一旦想着即将面对国家部委以及更上头的中共中央和国务院，话题的“性质”对地方官员来说，就发生了重大的变化。因为在他们看来，到地方调研的那些“官员型学者”，形形色色的“内参”，就是这种能够“通天”的联系机制。

我们有必要认真梳理下中国特色的“内参政治”是一个什么样的政治现象。

“内参”是个古老的词语。《北齐书‧幼主纪》这样写道：“写筑内鄙诸城，使人衣黑衣为羌兵，鼓噪凌之，亲率内参临拒。”而在《资治通鉴‧陈宣帝太建三年》里，“太后怒，遣使就内省以弓弦绞杀子琮，使内参以库车载尸归其家。”这里的“内参”，用宋元之际一位史学家胡三省的注释来说，“内参，宦者也”。

这是古代的“内参”，与今天的“内参”关系不大，“原因的原因未必是真原因”。

著名作家高晓声在《极其简单的故事》一文这样叙述：“那信的屁股后头，居然有两个县委书记加了批示。一个认为‘意见很好，应该支持’；另一个则批道：‘建议在内参上发表。’”

发表于香港《凤凰周刊》2005年“内参揭秘”一文中，作者谌彦辉这样介绍这个国家的“内参”体系：“大陆官方新闻机构都有专为各级领导采写和编译国内外重要新闻的任务。这类新闻统称内部参考资料，简称内参，大都被定为国家秘密，有多种秘密等级，只供相应级别的官员阅读，为他们的决策提供参考。普通人没有机会阅读内参，一旦得到并透露给境外媒体或人士，就可能犯泄密罪而入狱。下级官员没有得到允许而获得或阅读了上级官员可以阅读的内参，也可能泄密。”

让内蒙古地方官寝食难安的就是后者，中国特色政治的一种，地方官员眼中能够“通天”的一种具有“保密”特点的新闻材料。

过度阐述和过度解释

“内参”让地方官员心惊胆战到什么地步，我可以以我的工作经历来举个例子：某地的地方性改革陷入困境，为了推动改革深入持续下去，好促进市场经济和经济的公平正义，我建议当地决策咨询委员会组织一个课题，在《改革内参》的“高层报告版”发表。当时完全没想到，当地官员经层层请示给我答复，怕中央领导看到“改革建议”后不满，还是不要发了吧。

其实，大凡在内参系统中工作过的媒体工作人员，例如新华社、人民日报和《改革内参》这三个国家最主流的内参工作人员，都清楚知道自己在的体制内决策咨询地位的实际影响力。用钱钟书《围城》的观点来说，里面的人觉得自己不过如此。正如《凤凰周刊》这篇文章所介绍的，“资深内参记者说，内参取舍新闻，依据一些模糊的政治尺度，没有一个硬性框架。政治尺度的设定取决于两方：一方是中央文件和中央领导的指示，另一方则是新闻媒体负责人的判断”，“曾经写过内参的前官方媒体一位资深记者介绍，国内内参主要报道重要时政动向、负面新闻、争议话题、突发事件、重要技术突破、基层民意等敏感内容。官方宣传部门一般认为这类内容不适合公开报道，但又必须让中央知道”。

类似的事情在中国真是不少。正如2013年1月6日《中国青年报》发表评论员曹林的《让“人民日报评论员”不再神秘》一文指出，“在很多人的心目中，‘人民日报评论员’不是一个评论员，写的也不是评论，而是代表着一种政治规格和政治风向，代表着中央的声音和高层的取向……过度阐释‘人民日报评论员’和过度解读‘人民日报评论员’已经成为一种习惯，这当然是不正常的……很多时候就是编辑部想对某个热点表明报社立场和态度，发出自己的声音而已，哪里有那么多的背景。”作为曾经的中央级媒体工作人员，我的经验告诉我，同样为中央级媒体工作人员的曹林这个说法是完全符合实际情况的。

诸多事件，充分了证明两个现象：第一个是当今的体制仍然奉行一种“内外有别”的“小圈子”文化。这里的“小圈子”，有别于社会层面的小圈子，而是说这个国家被迥然有别地区分为“体制内”和“体制外”。伴随着严重的分配不平等，是难以填补的“信息不对称”。

另外一个则是体制内部的上下级关系中体现出“金字塔”特点的“信息不对称”。有些“内参”是“绝密”的，连部委领导人都不容易看到；有些“内参”保密期为“半年”，只要“处级”就能看到。根据国家《保密法》，一般的省辖市并没有权力形成“秘密”文件。也正是这些地方机构，由于领导干部基于维稳等考虑的“一票否决制”，以及这个权力体制本身的封闭和家长制，对那些打着中央名义的“内参”充满恐惧，唯恐影响自己的乌纱帽。

内参政治的恶果

这当然是一个令人痛心的话题。其实，解决这些问题，从大道理和大方向来说，是比较简单的。首先是国家规则的法治化，然后是政府活动的公开化，最后是政治参与的民主化。

然而，任何理想主义的制度设计，要成为被体制认可并且大力推动的现实政治，中间有一个漫长的过程。

正如一些媒体在“解秘内参”这种体制内的封闭决策咨询体系时指出，“从内参上送到问题的最后解决，都为秘密操作。如果处理结果公开，则会形成同类问题的解决，甚至推动一项政策出台。如果处理结果不公开，则解决的只是单个问题，不会在社会上形成舆论压力。处理结果不公开，也可能是领导批示了也没解决问题，或根本就没有批示。事实上，后两种情况更多”。

这里是说，只要体制不致力于以“改革”来推动法治，从传统的付诸于官员人格的“事件正义”发展为普遍性的“制度正义”和“终极正义”，“内参政治”就有其土壤。甚至就权力本身来说，“内参政治”的这种独特后果之享受，可谓是官员身份及其权力的象征。

对遍布中国大街小道、与普通民众有别而又在体制内居于低等地位的那些基层官员而言，“内参政治”的这种特点，决定了“假内参行骗”这样的案件不可能彻底杜绝，也就意味着某些“小官员”必然终日生活在“恐惧”和“自大”的交替生活中。

而对媒体来说，“内参政治”也意味着这个国家新闻媒体的批评权、监督权和表达权没有得到切实的尊重。当他们试图为国家公平正义“鼓与呼”时，就不是西方媒体的“第四权”，而是政府权力的一种行政附庸。对他们来说，最大的风险莫过于，伴随着社会信息化程度的日益提高，对政府的作用日益降低，也意味着政府有可能放弃对他们的政策保障。

其实，从愿意为媒体写作稿子的学者来说，在“内参”频频发表文章，意味着他们和他们关心的话题失去被体制内外公开地、大规模地讨论的机会（我在《改革内参》工作的日子里，几乎很难见到读者认真写邮件对“内参”内容发表重大的看法）。

当然，被这种中国特色的“内参政治”伤害得最深的是依然体制外的那些底层民众。无论是公开的、还是封闭的媒体平台，都很难解决他们的具体问题，更别说是普遍的痛苦。

可以说，这是中国基层政治的生动写照，也预示着中国到了必须进行制度性变革的时候。

（《廉政瞭望》2013年第9期）