蔡立东 侯德斌:论农村集体土地所有权的缺省主体

选择字号:   本文共阅读 309 次 更新时间:2013-12-01 19:45:05

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蔡立东   侯德斌  

    

   内容提要: 《物权法》明确了村内农民集体、村农民集体、乡(镇)农民集体的农村集体土地所有权主体地位。由于近半数农村集体土地没有进行权利登记,应当在土地登记簿推定规则之外,确认农村集体土地所有权的缺省主体,在无法证明农村集体土地归属场合,推定其为农村集体土地所有权主体。在可供选择的制度资源中,村农民集体最适宜被依法确认为农村集体土地所有权的缺省主体。

   关键词: 农村集体土地所有权,村农民集体,村内农民集体,乡镇农村集体

   围绕农村集体土地所有权主体的以下两方面争论并没有因《物权法》颁布而终结:其一,“集体”还是集体组织(表现为公司、合作社等法人形态)更适合作为农村集体土地所有权的主体[1];其二,哪一类“集体”更适合作为农村集体土地所有权的主体,并在法律未明确农村集体土地的权属时,应该被推定为农村集体土地所有权主体,即所谓的农村集体土地所有权缺省主体问题[2]。由于《物权法》已经做出了确定的选择,对“集体”还是集体组织更适合作为集体所有权主体的讨论对于相关的制度建设意义甚微,本文仅就此问题简单加以评论。农村集体土地所有权的缺省主体问题,关涉不同“集体”之间土地所有权界限的划定,将是本文讨论的重点。

   制度承载着法律的理想,制度安排不应束手于对生活事实的描摹,而是要按照对理想社会秩序图景的理解,提供由事实状态导向生活理想的机制。农村集体土地所有权主体的初始状态以及对农村事实状态的主观观察,都不是确认农村集体土地所有权缺省主体的决定因素。农村集体土地所有权缺省主体的确认应以满足法律对该制度的功能预期为指向,并受制于既有法律体系提供的制度平台。农村集体土地所有权的缺省主体既为民事主体,就要与民事主体的两个面向相契合。对外它要满足民事主体范畴的要求,具有决策机构,能够形成统一意志,并选任代表(执行)机构,参与市场交易,维护集体的利益;对内它要能依靠章程和法律规范为集体成员享有成员利益、行使成员权利提供保障。只有那些既能维护集体利益,又能作为集体利益归结为成员个体利益之手段的“实体”,才应当被确认为农村集体土地所有权的缺省主体。

   一、《物权法》留下的疑问

   成文法国家的立法机关在制度形成上享有优先权,《物权法》的立法选择可以视为对相关问题立法政策得失讨论的暂时终结,并且可以预期基本法确定的制度在相当长的一段时间内不会有根本性的变化。{1}(P142)任何关于“集体”还是集体组织更适合作为农村集体土地所有权主体的立法论层面的讨论对于制度建设都没有太多的现实意义。研究的重心应当转向更为实际的集体所有权主体制度的具体安排。

   在《物权法》的话语系统中,“集体”包括村内农民集体、村农民集体和乡(镇)农民集体,而三种“集体”所有权指向的客体近半数未进行有效的分割[3],所有权界限不清,导致实践中争议频发。立法显然应当在土地登记簿推定规则之外[4],提供一个有效的集体土地所有权确定标准,较为可行的办法是在无法证明土地归属的情况下,将其推定给某一民事主体所有,以缺省主体制度解决农村集体土地所有权主体不清的问题,以强化农村土地的集体所有制。

   对于农村集体土地所有权的缺省主体,形成了对立的两种认识:

   第一,认为村内农民集体(主要表现为自然村或村民小组)是农村集体土地所有权的缺省主体,将村农民集体(行政村)作为农村集体土地所有权主体是无视历史、悖逆常识。其一,从制度发生学的角度看,农村集体土地所有权制度最初建构时,农村集体土地所有权的主体是生产队。改革开放后生产队权利义务的继承者是村内农民集体,除法律另有规定外,村内农民集体当然是农村集体土地所有权的主体;{2} (P110)其二,自村内农民集体被确认为农村集体土地所有权主体以来,法律规定没有作出变更,司法解释也一再强调村内农民集体的缺省主体地位;{3} (P4)其三,事实证明村内农民集体才是农民习惯上认可的所有权主体[5],将村农民集体作为农村集体土地所有权缺省主体也无法解释这一现实。

   第二,认为村农民集体(与行政村同一范围)是农村集体土地所有权的缺省主体,农村及城市郊区的土地,除能够证明属于国家所有,乡(镇)农民集体所有或分别属于村内农民集体所有的以外,均属于村农民集体所有。首先,从未有制度明确认定村内农民集体是农村集体土地所有权的缺省主体,即使是在农村集体土地所有权制度创制初期,村内农民集体的前身—生产队也仅仅是农村集体土地的实际管理者和经营者,只是作为基本的核算单位存在,并非真正的农村集体土地所有权主体。村内农民集体自然不能作为农村集体土地所有权的主体出现;{4}其次,现行土地政策和相关法律对村农民集体是农村集体土地所有权缺省主体的认识具有连贯性。1986年颁布的《民法通则》第74条明确将村内农民集体排除在农村集体土地所有权主体之外,同年出台的《土地管理法》第10条,虽然赋予“村内农村集体经济组织的农民集体”以农村集体土地所有权主体的法律地位,但将村农民集体作为农村集体土地所有权缺省主体的立法意图仍然非常明显。2001年国土资源部发出的《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》第2条第3项更为明确地强调:“不能证明属于乡(镇)农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地,应依法确认给村农民集体所有”;再次,就事实以观,村内农民集体占有的土地利用情况差异较大,界限不清,土地面积交叉,将村内农民集体作为农村集体土地所有权的缺省主体必然会引发大量的纠纷。{5} (P37)村民小组目前逐渐萎缩,村内的集体经济组织都不是规范的组织,缺乏相应的组织法来规范,其内部组织松散且往往以血缘、宗族关系为纽带,也使村民小组很难胜任农村集体土地所有权的主体权利行使者的角色[6]。

   可见,对农村集体土地所有权缺省主体问题的研究,惯常的思路是制度发生学的方法,即以所有权主体的初始安排为起点,以制度沿革为参照,参照农村既存的土地制度得出结论。这样的研究可以解释制度的生成,但不能推动制度的变革。因此,只能迁就现实,而无助于实现理想,也就不能为建立符合中国社会特定发展阶段的农村集体土地所有权主体制度提供有效的智力支持。

   二、确定农村集体土地所有权缺省主体的判准

   作为制度的民法是建立在自由和个人主义基础之上的规则体系、民法制度的正当性基础在于有利于私人主体通过私法自治实现私人利益。{4} (P94)这也构成了法律对农村集体土地所有权主体制度的功能预期。农村集体土地所有权主体制度安排必须能够满足保障农民民生的政策需求,给作为集体成员的个体农民享有集体土地之利益提供管道,保证个体农民意志得到尊重、利益得以实现。基于此,农村集体土地所有权主体必须具备两个面向、即对外面向和对内面向。对外面向是指所有权主体凭借成员的公共意志,作为既区别于集体成员也区别于其他民事主体的实体参与市场交易,在与其他民事主体以及行政主体的博弈过程中,具备维护“集体”利益、从而维护成员利益的功能。集体土地所有权缺省主体的对外面向要求它必须符合民事主体范畴的内在要求,形成集体意志,选任执行该意志的机关,由执行机关代表集体行使权利,从而成为真正意义上的民事主体。对内面向是指集体虽然相对于其成员具有独立性,但集体意志必须是成员共同意志的体现,集体的行动应该以成员共同利益为指向,集体的利益应该以成员个人利益的最大化为圭臬。集体土地所有权主体的对内面向要求必须有足够的制度资源支持作为“集体”成员的农民个体向“集体”提出自身的利益请求,参与并监督集体的决策,能够按照既定的程序实现其合法利益。因此,本文认为确定集体所有权缺省主体需要考量如下因素:

   (一)民事主体范畴的内在要求

   农村集体土地所有权缺省主体属于一种民事主体,而民事主体是民法的一个重要范畴,有自己特定的内涵。自然人的主体地位已成不争之事实,民事主体范畴之内在要求乃着眼于组织的主体性问题立论。民事主体与权利、义务和责任之间存在着相互说明的关系。{7} (P248)民事主体的构成要素可以析解为“实体”,“可以享有或承担”以及“权利、义务、责任”的具体担当[7]。立基于民事主体范畴的内在要求,组织能否成为民事主体的判准为:

   第一,组织必须“实体”化。组织体成为民事主体的核心条件是形成统一的单一意志,只有具有了统一的单一意志,团体才能够作为法律上联合的整体进行活动,参与法律交往。{8}(P209)而要形成这种统一的单一意志则应当至少具备两个条件:其一,成员按照特定的和公布的规则集会,通过切实的商议而总能达成思想上的团结一致;其二,如果需要,自行补充(成员)或被补充。{9} (P251)组织必须有界定其成员资格的明确判准,必须有清晰的边界,区别于其成员或其他组织。

   第二,组织主体化必须与法律的政策选择相契合。组织“可以享有或者承担”意味着国家的价值偏好对其作为权利义务承担者的认同,什么样的社会存在才会成为法律上的人和怎样成为法律上的人,是民事主体制度的基本内涵。{10} (P16)民事主体制度本身就蕴含着公共选择的价值判断,单就农村集体土地所有权主体而言,土地资源的稀缺性使得土地制度比任何其他的财产制度更需要体现出公益和私益的结合。在中国以土地为生的人口一直以来占到了总人口的一半以上,这更加重了我国土地的公益负担,土地不可再生的资源禀赋以及在有限的土地上共同生存的需要要求法律对土地所有权人行使权利有所限制。这首先就表现在土地所有权配置过程中必须考虑依靠土地生活的劳动者的衣食着落问题。中国三农问题的核心是庞大的难以及时从农村转移到城市生活的农民,经济收入难有快速增长的空间,消费主义和市场化所导致的支出压力却在快速增加,社会文化地位在快速边缘化。中国农民相对收入降低了,主体性地位没有了,人生意义被打碎了,生活的风险却极大的增加了。在这种情况下,保证农民均分土地的可能,保持农村的稳定,平抑农民的不满情绪而非发展高效率的农业才是解决这一核心问题的关键。{11} (P45)现有的土地制度目标决定了我国农村集体土地所有权的配置方案必须做到:保证已经和潜在的以农村集体土地作为基本生活来源的自然人均能享有成员资格,成为集体的成员;同时,使集体成员能够平等的享有直接管理、使用土地的权利,解决他们基本的衣食来源和居住等社会保障问题[8]。

第三,具有行使权利、承担义务和责任的实际能力(ability)“权利、义务、责任”是民法分配利益和负担的基本制度资源,法律藉民事主体制度所欲达成之政策目标,端赖于权利的行使和义务的履行与责任的承担。作为民事权利、义务和责任归属者的组织,只有具有行使权利、承担义务和责任的实际能力(ability),才能使法律确认其为主体之政策目标得以实现。权利的赋予如果脱离权利的行使,其所体现的利益则没有任何实际意义。如果组织没有履行义务与承担责任的实际能力(ability),则其他主体或者选择不与其缔结法律关系,或者可能因与其缔结法律关系而遭受不虞之害,最终结果都将是该类组织无法广泛地参与法律关系,有民事主体之名,而无民事主体之实。作为法律推定的农村集体土地所有权缺省主体不仅是“可以成为”私法主体的实体,更应当是“能够成为”私法主体的实体。被法律赋予缺省民事主体地位的“实体”,必须是已经成立的,能够运行的“实体”。这一“实体”必须能够形成自身的意志,并依据自身的意志,而不需要借助其他民事主体的意志对外实施民事法律行为。组织体自身意志的形成表现在:组织体选择了表现其独立意志的名称,(点击此处阅读下一页)

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