吴萍:党内民主责任的制度取向及路径选择

选择字号:   本文共阅读 643 次 更新时间:2013-10-24 21:16

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吴萍  

 

十八大报告指出,形势的发展、事业的开拓、人民的期待,都要求我们以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程,全面提高党的建设科学化水平。不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力,是党巩固执政地位、实现执政使命必须解决好的重大课题。其中,党内民主建设是执政党的生命、活力和优势所在。近年来,党内民主建设无论在理论上,还是在实践上,都在不断深化,党内民主发展已经成为全党及公众的价值期许和现实追求。然而,党内民主要实现进一步发展,还有一些问题需要解决和改进。如,使党内民主内化为党内责任,并用制度来确保责任的落实与回馈就是一个重要的突破口。“任何政府都需要建立一套责任机制……对于任何主张民主的社会而言,责任机制都是最基本因素。成为民主社会,需要建立一套适宜的制度基础”[1]。同样,作为执政党的中国共产党,伴随党员队伍的壮大,党员层次与结构、利益诉求与资源禀赋的异质化,若缺乏民主责任机制的植入与渗透,将导致混乱与弊病。在诸多保障民主的约束路径中,制度也许不是最好但也不是最坏的选择。因而,厘清党内民主责任制度性保障的法理基础,在道德与制度双重约束机制中比较优劣,实现协同效能不失为理论研究的一个重要触点。

 

一、制度规则的重要性

在党组织内部,如果都能负责任地保障民主的贯彻与执行,外在的约束便失去了存在的必要;同样,若组织内成员都不愿为民主负责,建立保障这种民主的制度规范也将不可能实现。因而,保障党内民主责任的逻辑基础便是强调制度规则的重要性。既然民主的行动选择是制度约束的函数,那么,通过设定或改变某些制度要件,是获得党内民主行动的不二选择。受制于制度,在制度设定的刺激和机会中做出行动选择,是保障党内民主的法理逻辑。所以,不论是从马克思主义党建理论角度看,还是从当代西方主流政治学理论角度看,制度规范建设的意义与价值都是得到普遍认可和推崇的。

 

二、党内民主责任的双向维度

党内民主作为必要的规范机制,对于如何确保党内民主的贯彻实施,历来有两种不同的争论:一种认为,党员不同于普通公众,他们经过严格的程序和选拔进入党员队伍或者成为权力的执行者,因而他们可以通过自身素质与涵养的提升来自觉维护党内民主,这是典型的道德论,也是摒弃制度的良好托词。另一种观点则认为,依靠自觉行为来使掌握权力者远离权力带来的福利与诱惑显然是不完善的,在权力的逻辑世界,公益与私利之间的界限会因掌权者的信息优势而变得模糊,必须要有明确的规范和约束机制,让公众明了公益和私利的边界,以便能够依据规范来纠偏,这便是制度逻辑。

道德论抛弃了制度的工具性价值,从人性本善的逻辑推演,依靠道德良心的激发与个体自省、品德修养与道德境界的提升来为党内民主履行内生性责任,显然,与制度规则的预期与实践相比,道德屈服于权柄甚至沦为自我辩护的工具并不鲜见。在此,道德论抽离了党员作为社会人的属性,认为党员(官员)是天生的道德高尚者或具有超越常人的道德更新与修复能力。事实表明,这只是一种良好的期待。制度论的“低要求、高效率”比道德论的“高期待、低效率”有效得多。依靠制度来维护党内民主,不能称之为最好,但却是最不坏的选择。制度在其作用领域,具有以下明显的优势:一是制度具有稳固性,为党内民主正确行动和合理预期提供了参照和范本,制度规范具有操作指南和规范依据的双重功效。二是制度可以有效抑制道德风险。合理健全的制度设计,为维护最低限度的表现开辟了空间,抑制了道德自由裁量的底线,为制度化的行为肃清了道德屏蔽的灰色地带。三是制度可以规范统一组织和个人的行为。人性恶假设的制度逻辑,打破了信任和依赖的基础,为人情、关系和恣意行为戴上了制度枷锁,从而使游离在制度之外的组织和个人难以逃离制度统一性规范的制裁。

 

三、党内民主责任的路径选择

现阶段谈论党内民主,必须上升到民主责任的高度,找寻合理的责任实现路径,把党内民主内化为党内自觉的行为。构建行之有效的制度网络,把党内民主约束在制度框架之内,把党内权力监督制度、权责一致的制度、党内民主责任的具体化制度、全方位的信息公开制度和行政道德伦理制度有效结合起来,构筑制度网络,确保党内民主责任的实现。

(一)深化党内权力监督机制

在权力的利益和能动性诱导下,绝对的权力将导致绝对的腐败和非民主状态,“把绝对权力放在责任的集中营里”[2],让权力约束在责任的制度框架下,实现权力制约和监督的良好制度规范。在全党大力推进民主化建设进程中,对党内权力的监督是促使民主的必要手段,“使党内的权力处在严密规则的限定之下,任何人都不能为了一己之私改变或取消这些规则。”[3]在保证监督权力的同时,有效的制度安排必须赋予监督者必要的防范措施和救济机制,否则监督本身将流于形式,民主的张力就无法触及核心和要领。一个政党,“民主的成分越多,就意味着对权威的监督越多,信任越少”。[4]因而对权力执行者的不信任是监督的首要逻辑,唯有如此,才可能有效约束权力,构建起对立、相互竞争的制度结构,使相互之间都有抵制对方随意侵犯与干预的手段,避免权力的过度集中和专断,进而达到每个人在自由追寻自身利益的同时,个人利益的张力范围最终会服务于公共利益。监督固然重要,而如何确保监督有效性,离不开监督权的独立和对监督能力的保障,没有独立就会被权力掣肘,没有能力就会陷入监督的附庸。换言之,党内权力的监督机制,在促使民主化的目标之下应满足以下几个要件:(1)确保监督者有足够的监督动力。确保党内民主就需要广大党员和人民群众具有监督党内权力运行的足够动力,能够认识到党内民主是促进政治民主的重要保障,公众在行使监督权力的同时,也是实现自己合法权益的过程,对该条件下权益的有效保护是监督动力的主要来源。(2)确保监督者有足够的监督能力。党内民主的监督机制,需要广大党员干部和人民群众监督的合力效能,把单个人或部门的监督上升到监督网络的范畴,改变监督者的弱势地位,用合力来保证重重监督的内在威慑性,形成有效的监督能力。(3)监督者要掌握行之有效的监督技术和方法。党内民主监督的制度范畴,必不可少的就是监督的途径和方式,其核心和要义就是监督者能够深入到监督对象之中,掌握被监督者的切实信息。因此,要确保党务的透明度和公开性,扫除监督信息的盲区,为监督者找到合适的监督切入口。(4)被监督者需要为非理性行为付出必要的“代价”。监督不在监督本身,而在监督的效果,在保证以上要件的同时,必须使被监督者受到积极或消极的“代价”,否则监督只是找到问题而难以解决问题。

(二)建立权责一致的制度规范

党内民主的实现必须建立权力与责任相一致的制度规范。因为权力的自然与社会属性加之个人私欲的膨胀,个人或组织难免会把权力作为谋求私利、满足欲望的工具。“责任是权力的孪生物,是权力的当然结果和必要补充。凡是有权力的地方,就有责任”[5]。权力与责任匹配,是抑制权力膨胀和保障党内民主的必要手段。没有党内权力与责任的相互掣肘,制约就没有实质的民主。权力与责任脱节,是对民主的践踏与伤害。党内权力与责任的分离,带来权力滥用和专断独行,在一定程度上影响党的形象和公信力。权力评定与架构的滞后性,使得权力只有在行使过程中或结果之后,才能实施评价和监督,责任的承担和追究往往滞后,阻滞了党员干部责任意识的建立。因而需要把党内民主的责任意识上升到权责匹配的制度逻辑之下,使党员干部在行使权力之前能够预见到权力行使产生的后果,用积极或消极的方式来约束权力行使的边界。权力与责任的匹配意味着要根据党内人员掌握权力的性质、种类和大小的不同,来担负其权力行使过程和结果的切实责任,这是民主的应有之意。权力与责任的辩证统一,具体化到党内民主的目标路径中,权力应让位于责任。为实现公共目标和人民群众利益的执政党,在建立起来的目标和实现手段之间应该建立起责任链条,党内民主的手段和目标应该服务于公共利益和意志,用人民群众的满意程度来检验权力行使的正当性和合法性。

(三)生成党内民主责任的具体化制度

实现党内民主,发挥制度规则的作用,离不开民主责任的明晰化、具体化,亦即要为非民主行为下的消极后果承担具体的责任,把责任落实到具体的承担者,才能产生威慑性。“那些由法院和司法人员所实施的刑法或惩罚,显然只能应用于个人”[6]。只有如此,制度对个人的行动才能发挥实际的规范约束作用。民主本身很容易被泛化,在“集体极化”的影响下,个人行为的后果由集体承担的分散效应,会将民主责任推演为“人人有责,人人不担责”的境地。人人应该为民主负责是理想状态,问题是当民主因子缺失的时候,其关键是能够纠察到谁应该为它负责,“如果不能确认个人责任,责任就会被无情的摧毁”[7]。因而党内民主责任的真正归属和载体是个人,民主责任的制度设计其逻辑是:“一人单独负责,自然会产生更切实的责任感,和对自己声誉的关切,他将更强烈地感到自己有义务、以更大之关注细心考查职务要求的各项条件,更易排除私情,遴选具有最佳条件的人任职。”[6]民主责任的具体化制度,会时刻提醒人们注意和追问“谁来负责”、“谁负有责任”、“谁的责任有多大”,在这样的内在和外在的心理压力和自问中,民主本身就有了必须进行下去的威慑力,加之个人对自身在民主中担任责任有明确的认知,任何逾越党内民主的不当之举,都能够受到及时的制约与纠偏,民主才会内化为自觉的行动。

(四)健全全方位信息公开制度

民主源自信息的公开与沟通的顺畅,任何监督与责任的追究都离不开信息的获取。信息的缺乏和失真,对组织和个人的绩效评价将缺乏经验性的材料和事实,没有确切的行动信息,就难有客观公正的评价,对党内民主的程度和效度就无法做出理性的评估。“如果一个政府真正是民有、民治和民享政治的话,人民必须能够详细地知道政府的活动,没有任何东西比秘密更能损害民主。”[8]因而,党内民主要义之一便是信息的公开和透明,确保人民群众知情权,在透明、确实的信息面前,方能消除质疑,让政党政治的运行处在阳光之下。为此,可以从以下三个方面着手:一是加强党的信息自由立法,促进民主的实现。在《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》基础上,通过加强党务公开立法,保护公众的知情权。作为执行政党意志的政府机关,是党内民主的重要载体,“政府机关应该积极主动的告知公民他们根据信息自由法和隐私法所拥有的权力,这一点可以作为检验政府是否确实真心真意为提高行政公开、透明度和问责而努力的证明”[9],更是作为党内民主校验的外在考量指标。通过立法,建立起复议的权利和强制性做法,把信息公开的绩效和党内民主挂钩,进而强化民主政治、防止政党腐败,促进党风廉政建设和政府效能建设,确保党内民主意志得到有效贯彻执行。二是加强对党内民主信息的公开进行监督。民主在一定程度上是每位公民的责任,公民都应该参与其中,而不仅仅是政党自身的行为。现代党内民主责任制度的跟进,把这一职能过渡给大众媒体,独立而自由的新闻媒体,是评价政党是否开放、自由和先进的重要尺度。新闻媒体的介入,降低了信息不对称程度,增加了信息的社会效应,同时将政党及其行为放在阳光之下接受公众的检阅与审视,为社会问题的公开讨论提供了不可或缺的平台,有效提升了执政党的民主性和回应力,从而拓宽了党内民主的范畴和张力。三是增进公众参与。党内民主不是自导自演的闹剧,也不仅仅是党组织的事情,“公民的参与,不仅可以增强官员的回应性,而且可以提升政府公共服务的绩效”[10]。公民参与其中,才能发出满足和追求的信号,形成对民主追求的内在压力,增进政党的透明度,强化党的民主责任。

(五)强化行政伦理的自我约束制度

如上所述,如何确保党内民主责任的问题,制度确保的是民主客观责任的实现,是解决民主责任的常规办法。制度规范作为人类的产物,不可能穷尽所有而完美无缺,在制度无法触及的领域和空间,道德伦理的自我约束可以抑制可能被法律制度接受但不被道德准则和伦理准允的行为。道德伦理为制度的良性执行奠定了基础和条件。因为“不仅制度的结构包含有重要的人格决定,而且即使是最好的制度……也很大程度上依赖于相关的人”[11]。鉴于此,一方面要提高党员和组织的责任伦理。在制度刚性之外,构筑起内心责任意识,为自己的行为过程和结果承担起义无反顾的自觉责任,把责任意识内化为职业道德和人格特质的一部分,而不是法律制度威慑下的不得已或无奈。另一方面要增强党员和组织的信念伦理。党员和组织应把党内民主的价值诉求作为追求的理想和信念,把全心全意为人民服务的宗旨贯穿于行为的始终,一切从人民群众的根本利益出发,增强在新形势下的拒腐防变能力,加强理论的学习和思想信念的培育,提升党的建设科学化水平。

制度论和道德论并非水火不容的,对二者的讨论也并非为了做出非此即彼的选择,而是要约束党内民主责任的两种手段各自的局限性,比较优劣,选择最佳的作用场域,形成正确指导。道德与制度应该是合理协同,彼此共同服务于党内民主这个共同的价值目标和实践要求,确保责任在党内民主中的张力与效能。

 

参考文献:

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[3][美]拉齐恩,萨利,等.哈耶克与古典自由主义[M].秋风,译.贵阳:贵州人民出版社,2003.

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[5][法]H.法约尔.工业管理与一般管理[M].周安华,等,译.北京:中国社会科学出版社,1982.

[6][美]汉密尔顿,等.联邦党人文集[M].程逢如,等,译.北京:商务印书馆,1980.

[7][法]古斯诺夫.乌合之众—大众心理研究[M].勒庞,冯克利,译.北京:中央编译出版社,2003.

[8]王民扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995.

[9][新西兰]杰瑞米·波普.制约腐败——构建国家廉政体系[M].清华大学公共管理学院廉政研究室,译.北京:中国方正出版社,2003.

[10][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛,等,译.北京:中国人民大学出版社,2005.

[11][英]卡尔·波普.开放的社会及其敌人[M].郑一明,等,译.北京:中国社会科学出版社,1999.

来源:《探索》


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