艾国:中国共产党在宪法观念上的演变和发展

选择字号:   本文共阅读 657 次 更新时间:2013-08-01 20:32:03

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艾国  

  

  摘要: 从根据地时期的民主施政,到1949年的民主建国;从“文化大革命”时期的法律虚无主义,到十二大提出党必须在宪法和法律范围内活动;从十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的目标,到十六大提出加强对权力的制约和监督,短短的几十年里,中国共产党的宪法观念发生了很大的变化。改革开放后党在宪法观念上的转变,预示了我国社会主义民主宪政的光明前景。

  关键词: 中国共产党 宪法观念 民主宪政

  

  宪法观念是指人们对于宪法的内容、形式、功能、价值等问题的看法和观点,通常指那些具有一定稳定性,对于人们的宪政实践具有根本性指导作用的思想意识。宪法观念按主体可分为公民个人的宪法观念、群体的宪法观念和社会的宪法观念三种。其中,群体的宪法观念具有比较重要的研究价值。这是因为,宪法观念由于受到主体政治地位、经济状况和文化程度的影响,在同一个群体内部经常表现出较大的共性,从而形成群体的宪法观念,而公民个人的宪法观念一般总要隶属于某个群体。群体的宪法观念可按阶级、阶层、政党、职业、年龄、学历、性别、地区等不同的标准进行划分。在我国,按照宪法观念主体在国家政治法律生活中所起作用的不同,可将群体的宪法观念分为中国共产党的宪法观念、学者的宪法观念和普通公民的宪法观念。中国共产党的宪法观念一般表现为党和国家主要领导人的宪法观念,他们的宪法观念对于国家的政治法律生活具有重要的影响,在一定程度上直接影响着我国民主宪政建设的进程。因此,对中国共产党的宪法观念发展演变的历史进行研究,对于我国当前的民主法制建设,对于建设社会主义政治文明,具有一定的意义。

  

  一、党在新民主主义革命时期的宪法观念

  

  在新民主主义革命过程中,中国共产党根据革命斗争的实际需要,领导制定了一些体现人民利益和意志的宪法性文件,这些文件初步反映出中国共产党人的宪法观念。1931年11月,中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《中华苏维埃宪法大纲》。这个大纲明确规定:“中华苏维埃共和国之最高政权,为全国工农兵苏维埃代表大会”。大纲还规定了公民的政治权利,人民有权“直接派代表参加各级工农兵苏维埃的大会,讨论和决定一切国家的地方的政治任务”。这个大纲主要体现了中国共产党人的人民民主的思想。日本帝国主义发动全面侵华战争后,中国共产党于1937年发布了《抗日救国十大纲领》,主张“召集真正代表人民的国民大会,通过真正的民主宪法,决定抗日救国方针,选举国防政府”。在这一精神指导下,各抗日根据地相继颁布了自己的施政纲领,其中比较著名的是《陕甘宁边区施政纲领》。《陕甘宁边区施政纲领》的一个重大特色是对公民权利作了比较细致的规定。该纲领第六条规定:“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。除司法系统及公安机关依法执行其职务外,任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审问或处罚,而人民则有用无论何种方式,控告任何公务人员非法行为之权利。”这个纲领反映出中国共产党人对于人民基本权利的重视。它的有些规定在今天看来也是很先进的。1946年4月23日,陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》,其突出特色是规定了“各级政府对各级代表负责,各级代表对选举人负责”的政权组织原则,和各级司法机关“独立行使职权,除服从法律外,不受任何干涉”的司法独立原则。这些规定表明中国共产党人的宪法观念又有了进步。

  到1949年前后,中国共产党开始提出民主建国思想,对未来将要建立的新民主主义国家政权及组织体制、原则等问题进行了探讨。在1948年9月西柏坡召开的中央政治局扩大会议上,毛泽东第一次明确提出了“建立无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”的构想。关于国家政权的组织形式,毛泽东指出:“人民民主专政的国家,是以人民代表会议产生的政府来代表她的。”“我们采用民主集中制,而不采用资产阶级议会制。议会制,袁世凯、曹锟都搞过,已臭了。在中国采取民主集中制是很合适的。我们提出开人民代表大会,不必搞资产阶级的国会制和三权鼎立等。”(注:《党的文献》编辑部编《共和国走过的路——建国以来重要文献专题选集(1949-1952)》,中央文献出版社,1991年,第13~14页。)在这里,毛泽东的宪法思想的基调已初步确定,后来便成为我国立宪的指导思想。1949年6月30日,毛泽东发表了《论人民民主专政》一文,对民主建国的思想作了系统的论述。其中谈到这样一个事实:“西方资产阶级的文明,资产阶级的民主主义,资产阶级的共和国方案,在中国人民的心目中,一齐破了产。资产阶级的民主主义让位给工人阶级领导的人民民主主义,资产阶级共和国让位给人民共和国。”(注:《毛泽东选集》第4卷,人民出版社,1991年,第1471页。)这个事实使中国共产党和中国人民得出这样的结论:在中国走资本主义道路行不通,只有社会主义才能够救中国。因此,中国共产党人出于意识形态的考虑,只能学习和引进苏联社会主义的宪法观念,对于西方资产阶级的民主宪政观念则不会盲目接受,只能在马克思主义的指导下,对其“精华”部分适当加以借鉴。此外,中国共产党人之所以对资产阶级的民主宪政不感兴趣,还有一个重要的原因,那就是中国自晚清以来所搞的一次次的民主宪政都没有能够成功,封建专制、军阀统治和军事独裁都打起了立宪的招牌,这些假冒伪劣的民主宪政严重地败坏了西方民主宪政的声誉。宪法观念没有在中国民众心中普遍形成,也与此恶劣影响有关。

  1949年9月28日,《中国人民政治协商会议共同纲领》正式通过。这是一个民主建国的纲领,在中国宪政史上占有极为重要的地位。《共同纲领》的制定,不仅反映出中国共产党人对人民民主的真诚信念,而且也反映出社会各界和全国人民对真正民主的热切期望。《共同纲领》充分体现了人民民主和多党合作的精神,是对新型民主形式的伟大探索。中华人民共和国成立后,即以《共同纲领》为施政方针。中央人民政府在人员组成上,也充分体现了中国共产党人建立人民民主统一战线和民主联合政府的主张。在第一届中央人民政府的6名副主席中,党外人士有3人;56名委员中,党外人士有27人;4名副总理中,党外人士有2人;15名政务委员中,党外人士有9人(注:殷啸虎:《新中国宪政之路》,上海交通大学出版社,2000年,第12页。)。这样的安排,充分体现了新政权在人员组成上的联合性与民主性,极大地调动了民主党派和党外民主人士同中国共产党合作、共同建设新中国的积极性。

  

  二、党在社会主义革命和建设时期的宪法观念

  

  党在过渡时期的总路线提出以后,国家的发展方向趋于明确,《共同纲领》已显得不能适应新的需要,制定一部过渡时期的宪法遂提上议事日程。五四宪法于1954年9月20日通过。这部宪法确立的基本原则主要有两个:民主原则和社会主义原则。毛泽东说:“我们的民主不是资产阶级的民主,而是人民民主,这就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民主的原则贯穿在我们整个宪法中。另一个是社会主义原则。我们现在就有社会主义。宪法中规定,一定要完成社会主义改造,实现国家的社会主义工业化。”(注:《毛泽东文集》第6卷,人民出版社,1999年,第326页。)他还说:“一个团体要有一个章程,一个国家也要有一个章程,宪法就是一个总章程,是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式,把人民民主和社会主义原则固定下来,使全国人民有一条清楚的轨道,使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走,就可以提高全国人民的积极性。”宪法通过后,“全国人民每一个人都要实行,特别是国家机关工作人员要带头实行,首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”(注:《毛泽东文集》第6卷,第328页。)这个讲话基本上反映了毛泽东当时的宪法思想和宪法观念:(1)宪法要确认民主,使民主制度化;(2)我国宪法是社会主义性质的宪法,社会主义民主不同于资产阶级民主;(3)宪法是国家的总章程,是根本大法;(4)宪法的目的是为了调动人民的积极性,完成社会主义革命和建设的任务;(5)宪法要人人实行。毛泽东的宪法观念基本上代表了中国共产党当时的宪法观念。这种观念有几个特点:第一,重视宪法的革命性、政治性和与资产阶级宪法的区别;第二,重视宪法的工具性、目的性及其与党的总路线的一致性;第三,对宪法权威性的重视来自对总路线和总任务的重视,而不是来自对于宪法是国家和政府合法法源的认识;第四,对宪法的法律性认识不够,没有设想宪法可以被司法机关适用;第五,对宪法的人权保障的功能和限制权力的功能缺乏明确的认识。

  其实,早在新民主主义革命时期,毛泽东就曾对宪政问题有过专门的论述。他说:“宪政是什么呢?就是民主的政治。”(注:《毛泽东选集》第2卷,人民出版社,1991年,第726页。)在《答路透社记者甘贝尔十二项问题》中,他说:“‘自由民主的中国’,将是这样一个国家,它的各级政府直至中央政府,都由普遍平等无记名的选举产生,并向选举他们的人民负责。它将实现孙中山先生的三民主义,林肯的民有、民治、民享的原则与罗斯福的四大自由。”(注:李步云:《宪政与中国》,载张文显、李步云主编《法理学论丛》第1卷,法律出版社,2000年,第588页。)可见,毛泽东对于宪政问题有过自己的认识。但是,自从1949年中国革命取得胜利以后,中国的党政领导人就不再提宪政这一概念,学者中也很少有人再探讨和阐述这一概念,这种状况一直持续到1992年左右(注:李步云:《宪政与中国》,载张文显、李步云主编《法理学论丛》第1卷,第589页。)。这样,我国对宪政理论的研究一直没能展开,而理论的薄弱又直接影响了新中国的宪政建设。

  以《共同纲领》为基础的1954年宪法,虽然在我国宪法发展史上占有极其重要的地位,但由于它的制定处在从新民主主义到社会主义转变的过程中,它不可避免地带有某种过渡的特点,又由于我国宪政理论研究的薄弱,因此,它还具有一定的理论局限性。首先,这部宪法被看做是实现国家过渡时期总任务的工具,其工具性和临时性影响了这部宪法的严肃性和稳定性。其次,这部宪法没有规定国家政权机关之间的相互制衡。第三,对宪法是社会主义国家法治的基础和人民政权的合法法源的根本性质缺乏必要的认识。(注:许清主编《宪法学》,中国政法大学出版社,1995年,第48页。)从某种意义上说,这部宪法没有为以权制权的宪政制度在中国的发展开个好头。

  1957年以后,我们党对我国社会主要矛盾的认识发生了变化。毛泽东在党的八届三中全会上指出:“无产阶级和资产阶级的矛盾,社会主义道路和资本主义道路的矛盾,毫无疑问,这是当前我国社会的主要矛盾。”随着毛泽东政治观点的变化,毛泽东对宪法和法律的认识也发生了变化。毛泽东在1957年指出:“要求抽象的自由、抽象的民主的人们认为民主是目的,而不承认民主是手段。民主这个东西,有时看起来似乎是目的,实际上,这是一种手段。”(注:《毛泽东文集》第7卷,人民出版社,1999年,第208~209页。)否认作为目的的民主,必然忽视对于民主的制度保障。更为严重的是,他把非制度化、非法律化的大鸣、大放、大字报、大辩论等形式作为“大民主”加以提倡,作为“大手段”加以利用。1958年8月,毛泽东在北戴河召开的中共中央政治局扩大会议上说:“法律这个东西,没有也不行,但我们有我们的一套……大跃进以来,都搞生产,大鸣大放大字报。就没有时间犯法了。对付盗窃犯不靠群众不行。不能靠法治治多数人,多数人要靠养成习惯……民法刑法那样多条谁记得了?宪法是我参加制定的,我也记不得……我们每个决议都是法,开个会也是法,治安条例也是靠养成了习惯才能遵守;成为社会舆论,都自觉了,就可以到共产主义了。我们各种规章制度,大多数,90%是司局搞的,我们基本上不靠那些,主要靠决议、开会,一年搞四次,不靠民法刑法来维持秩序,人民代表大会、国务院开会有它们一套,我们还是靠我们那一套。”(注:李锐:《大跃进亲历记》下卷,南方出版社,1999年,第113页。)刘少奇插话说:“到底是法治,还是人治?看来实际靠人,法律只能作办事的参考。南宁会议、八大二次会议、北戴河会议的决定,大家去办就是法。”(注:李锐:《大跃进亲历记》下卷,(点击此处阅读下一页)

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