郑秉文:中国社会保障制度改革的瓶颈与出路

选择字号:   本文共阅读 1232 次 更新时间:2013-06-19 16:51:59

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郑秉文 (进入专栏)  

  

  中国社保制度的问题有些是制度上缺陷,有的是设计方面的缺陷,有些是执行上的。在过去的十年里,我们的问题是重当期支付,轻长期制度建设。

  

  重制度建设符合长期的社会利益

  

  郑秉文:谢谢中国经济50人论坛对我的邀请,有这么一个机会到长安交谈和大家交流学习。首先说句抱歉晚了五六分钟,路给走错了,再次抱歉。把我的学习体会给大家汇报一下。中国社会保障制度改革的瓶颈与出路,全世界的社会保障制度都在改革,没有不改革的社会保障制度。为什么?从什么时候开始改革的,我先基本把这个情况讲一讲。前十天左右知道撒切尔夫人去世了,英国的,和里根,美国的,分别二位在1979年1981年上台,两个保守主义政治家掀起了资本主义的改革。这个改革波及到很多领域,波及到社会主义领域,对社会主义制度进行了广泛的严厉的改革,因为他们俩都是极端的保守。对他们俩的评价不太一样,尤其是对撒切尔的评价,有褒有贬。引领了全球资本主义制度的改革,包括中国社会保障制度改革。来自于财政的现实,大家知道1973年第一次世界金融危机以来,资本主义财政出现危机。黄金时期建立的制度,六十年代末七十年代初成了负担。这是第二个原因。第三个原因来自于人人皆知的老龄化,战后的1946年一直到1950年,是一个婴儿潮,在2010年的时候进入到退休的年龄,在资本主义国家,八十年代九十年代的时候,意识了到这个问题。也就是说赡养率变了。工作的一代人口养活老年退休一代人口,以前的比例再也没有了,以前是五六个养活一个,2010年三个养活一个,2035年大概三个养活一个,2060年的时候大约就是两个养活一个了。这个制度面对老龄化是不可持续的。这个制度是什么制度,是现收现付的制度。第四个原因也是最后一个原因,制度创新。刚才用了一个词汇叫做现收现付,在八十年代初,全球的制度只有这样一个现收现付,社保制度已经诞生一百年了,又出现了一个新的模式,1981年终于在治理现收现付相对立的一个是积累制,现收现付是什么,工作的一代,你们年轻人工作剿匪养活退休的一代。1981年建立积累制,自己养活自己。简单这种融资方式就叫做积累制。诞生在1981年的智利,随后风靡于拉美国家,在拉美国家33个经济体里面,有十个很小很小,二十来个比较大的经济体,有一多半都采取这种模式,这种模式风靡全球。好多新兴经济体大家知道九十年代一开始前苏联东欧转型,叫新兴经济体。在新兴经济体几乎所有的国家都或多或少进入了个人帐户。个人帐户是治理模式的灵魂。2010年诞生的香港模式就是智利模式的相仿。亚洲来看香港模式是比较成功的,引领了促进了社会主义改革。又使这个改革向前推动了一步,改革的目标又明晰了。现在我有方向我有工具有手段了,这个手段是变现收现付变完全积累制引入个人帐户。因为个人帐户是一个载体,这是改革的四个原因。这四个背景非常重要。里根经济学和撒切尔主义是它的思想基础。老龄化是人口结构的外部的一个重要的压力,而治理模式指的是改革目标。

  我来自拉美所稍微提高一点,为了让你们非常愉快的听我的讲解。全世界有两个911,一个911是发生在美国,导致世界格局发生了变化,还有一个911,是1973年他上台 ,他用独裁强硬的手段建立了一整套现代的自由市场制度。都是芝加哥大学的,弗里德曼不远万里出了很多主意,学生也去了很多。到现在来看智利的改革是成功的。七十年代的改革是成功的。新自由主义在很多国家是失败的,但是在智利我们不得不认为它是成功的。这个成功包含着一个新的,崭新的社会主义制度的创新,这个创新在这个时代完成的。它的意义是非凡的,影响是深远的,从此以后养老金经济学里面出现了一整套崭新的概念,术语,规范和研究方法,形成了一种对立,可比较了。有很多很多类似的制度,这些中间的制度像频谱仪一样,在中间有好多混合型的,介于二者之间。中国就是介于二者之间的制度。中国是一个混合型的制度,中国是部分积累制。部分积累制有好多种中国是一种,叫做统战结合,全球也是独一份。2010年小布什改革创造了一个概念,跟中国完全一样,如果实施的话,它是抄袭中国的,可惜没有抄袭成,被反对了,学术界的左翼给否掉了。于是中国到现在还是独一份。

  这个制度是个制度创新,是建立于完全积累制的端点和现收现付之间的,还有两种一种是NBC,还有德国模式的积分制,再就是中国统战结合制。前两种NBC有七个国家,有好的有坏的,最好的是瑞典,最不好的就不点名了。积分制是德国,前两个混合制的部分积累制七八个国家实施。中国目前只有一家,这个伟大的制度创新,当时的初衷是良好的,目前来看困难也是非常巨大的,改革前途目前来看没有什么比较明晰的一个改革路径,遇到很大困难,但是我们这么多年来出来的文件等等,还是没有很明晰的一个改革路径,和有效的手段。甚至我们没有时间表。2000年国务院第42号文,到现在是23年了,不理想也得试,于是没有时间表典型的一个表现。什么时候试完,资金从哪里来,需要多少资金。于是我们处在这样一个阶段,面对崭新的制度,前所未有,没有前人后无来者的情况下,我们摸着石头一步一步往前走。走到了一个河水急流的中央,往后走不太可能,往前走摸不着路。在这个地方怎么办,没有时间表,没有彼岸的灯光指引,也没有灯塔,只能思索。我们今天就是思索,今天和大家汇报的完全是思索,是我个人的东西,我讲的是个现状。这是必要的一个背景,大约用了半小时。这个背景可以使我们把中国这样一个国家在世界的背景下看中国是什么样的,模式处于什么状态,达到这样一个目的。

  今天分四个方面来讲,过去十年的成就。第二个讲过去十年存在的基本问题,第三个讲我们改革的瓶颈。第四讲讲改革的出路,是我个人的一些想法。

  下面讲第一个部分,取得的伟大的成就。这个清单,成绩的清单可以无限的列举下去。实际上社会保障最根本的数据有两个就可以,一个问覆盖率怎么样,到了非洲覆盖率是30%,到美国覆盖率几乎100%,先进国家都是100%。尤其在金融危机面前,在过去的十年里我们的覆盖率的这种扩大是毋庸置疑的,这是我们中国举国体制的一个优势。现在看看十年以前,基本养老保险在8200万人,2011年底的是2.8亿人,农村新农保,在2002年5500万人,到2011年3.2亿人,城镇医疗不到一个亿,现在是4.7亿。事业保险400多万,现在是1.4亿人。工商保险4400万人,现在是1.8亿人,人数十年之前是3亿多现在是15亿多。这个成就看这个数字是非常可观的。在国际会议上你看他的介绍经验很愤怒,我们也可以讲讲经验。这就是我们国家的优势,在这个方面取得了惊人的成绩,不可否认的。

  第二组数据带有代表性,第一覆盖面,第二是基金可持续性,即使这个方法不是很科学,为什么不科学我就不说了,未必说你的积累越多越好。两个邻居,一个人家玩命攒钱,另外一个不攒钱,也许消费业余置业不攒钱,你愿意攒钱是你的看法,现在我毕竟用这个指标衡量一下。十年之前占GDP的比例2.2现在已经超过了6。你愿意攒钱尽管钱放在银行里的利息很低,但是毕竟你有钱了,想当年十年之前我们全国的社保十几万人,为投资而忙碌着。那时候有下岗,有再就业中心的再就业问题,有失业金的问题,有养老金的问题,当时的困难是非常大的,我们跟当时比,跟十年之前比放炮了,就是3亿的基金。跟十年之前比还是不一样。从这个角度来说成绩。这两条是伟大的。是可量化的,是不可比喻的。任何学者我们谈到这两条,大家都会比较惊讶。尽管你认为你的钱多未必是好事。这就是我们过去伟大的成就。回顾我们过去的十年、十五年,中国的社保制度从无到有,从小到大,从弱到强,从窄到宽,我们取得这个成就是毋庸置疑的。这是我们今天需要正视的,媒体需要报道的。如果有媒体在这这方面应该多报道。

  作为学者,你们都是清华的学子,我们今天是来研究问题的,不可能看着3万亿天天笑,看着贬值,都不对。为什么出现了贬值,是有问题的。

  今天我要讲的PPT就是这一张。我们的问题在过去的十年出现在六个方面,这六个方面的问题我可以归类,好多制度缺陷。有些是制度上缺陷,有的是设计方面的缺陷,有些是执行上的。第一个方面我们在过去的十年里,我们的问题是重当期支付,轻长期制度建设。这是过去十年出现的问题。重支付轻建设,我作为一个研究社保的学者,我可以非常坦率的说,好多制度都是这样的,都存在这样的问题。因为我们过去的十年我们的形式发生了巨大的变化。这个变化有的恐怕是逆转,我昨天在北大一个会议上,我用了这样一个词,我说在过去的这十年里,你只要看一下文件就知道了,看一下1998年的文件和现在出台的文件,就会看到我们的思维方式发生了巨大的变化。你会看到在那个时代,十五年之前,上到决策者,下到普通的干部,忧患意识、进取意识,奋斗意识,充斥在文件里面。现在不是了,完全是两回事,每次看完以后感觉反差非常大。我稍微做这么一个回忆,一看到这心就很沉,但是好多话没法说。你说十五年以前的话吗,你不笑话吗。突然想到了国歌,1949年确立国歌的时候,歌词基本上没变,冒着敌人的炮火前进前进。突然想到有道理,现在我们改革的歌词全部变了,调没有变。所以改革我觉得到了紧迫的关头,我们需要回忆,需要回忆唤醒以前的改革意识,唤醒忧患意识,使你能够居安思危。现在反倒不是这样了。讲第一个问题重支付轻建设这是我真心想说的话。你为什么轻建设重支付了呢?种种原因吧。这个现象我刚刚用国歌做了比较,这个例子再恰当不过了。

  

  社保制度重补贴轻投资的模式需更正

  

  作为社保制度与所有的制度是一样的,在制度建设上我们极大的忽视了,看的就是当期的运行。尽管这个人他可能有问题,像百米冲刺,可能冲过去就垮掉了,因为某个疾病没有治疗。有的人可能慢一点但是没有垮掉了,所以你要是哪一个。举一些例子,我们的代替率当初制度设计者给我们是58.5%,养老金水平在退休前一年的工资收入的百分比。可是我们制度设计是这样,我们制度运行从来没有实现过58.5%,最开始是将近90%,现在是45%左右。我用45%左右的概念,因为这个也是有争议的,我还是坚持我这个看法,我觉得还是这样来看。所以我还用这个数据,大约45%。你的45%是在什么时候获取的,你获取的条件是在连续九年上调待遇水平的情况下获取的,没有连续九年上调,现在的替代率还不是现在这个样子。为什么你不能建设一个机制呢。一方面中国共产党领导的这样一个体制,关心群众生活,是这样一个情况,毫无疑问。另外一个情况要问你,为什么连续九年,九年上调,没有建立一个机制吗。建立养老金正常的上调机制所有文件都提到就是没有建立起来。当前能够有支付就可以了,建立制度建立机制恐怕不是那么急迫的,于是我们就这样支付下去,今年是第九年了。这个制度没有建立起来,后来学者也是在说,以前很高调,以前每年12月27、28号,国务院常务会议作为重要的内容,后来恐怕是由于一些批评的声音低调处理。国务院常务会议不那么报了,每年1月左右各省接到文件。不管怎么样,你还是在人工的上调,这个制度建设我觉得是必须的,可是我们现在没有这样做。制度建设包括很多方面,最重要一方面是关于参数的问题。虽然是统帐结合,基本上把这个制度看成现收现付,涉及的参数主要有三个,一个是缴费率,一个是赡养率,一个是替代率。美国制度里边是四个人,三个人养一个,37%都给退休的人,相当于退休的时候37%,替代率是37%。可是我们这个数很难碰得上,这个参数的差距比较大。比如说我们个人缴费8%,单位缴费20%,合计28%。制度里面也是三个人给一个人花,获得比例水平是80%-90%之间比较合理,我们基本上低于一半。如果那一半把钱收起来存款了,那也算碰上了,参数碰上了。可是没有碰上,一看剩那些钱,可是剩那些钱都是来自于财政转移支付。正常的制度收入三个人养一个人的钱,替代率退休的那个人没有拿到这么钱。说明很多小的环节都是存在问题的。非常严峻,导致数额对不上。执行的实际费率是很低的,这也是一个重要的原因。一些发达省份,公开发文,广东珠三角那几个城市,都很低,因为收多了以后,就会带来极大的保障政治压力,为了吸引企业,提高企业的竞争力,人为的没有收那么高,大约一半左右,即使这样财力是最好的,20%的流动人口都集中在那,只在那缴费贡献,退休都回家了,(点击此处阅读下一页)

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