袁南生:苏里南和香港政府怎样花钱

选择字号:   本文共阅读 970 次 更新时间:2013-05-08 11:14

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袁南生 (进入专栏)  

2012年11月26日,应中国外交部长杨洁篪的邀请,苏里南共和国外交部长拉金率团抵达北京,对中国进行正式访问。此前,苏外交部有关官员催促中国驻苏里南使馆尽早给他们书面正式邀请,以便办理申请出访经费手续,即请求苏副总统阿梅拉里对这次访问所需的包括机票、住宿等开支在内的费用预算予以批准。苏里南规定,政府高官出国访问要总统批准,费用预算必须在出访前10天提交内阁会议讨论批准。苏里南没有总理,由副总统主持内阁会议。堂堂外交部长,出国访问的费用自己无权批准,必须由副总统主持内阁会议讨论通过后才能批准。

总统也不能由着性子花纳税人的钱

在苏里南,不仅政府部长出国访问的费用不能自己审批,就是总统府花钱也不是自己说了算,就是鲍特瑟总统也不能由着性子花纳税人的钱。国会于2012年11月15日举行的一场大辩论就充分说明了这一点。15日这一天,国会审议2013年政府财政预算案时,发现总统府有一项 10450苏元(1苏元等于2美元)的追加支出预算,计划用于在苏里南首都召开的第30届加勒比国家和非洲、太平洋国家以及欧盟国家议员联合大会的会务开支,并为总统府添置手提电脑,总统府部分地方安置摄像头等安保设备,租电视某个时段、报刊某些版面播报政府信息(苏官方没有电视台和报纸)以及购买苏里南航空公司的餐饮服务等。总统办公厅主任出具文件向国会说明:这些追加支出是因为总统府新增了一些额外的职能,总统府直接管理的国家安全局采取了许多新的安全措施,如进入总统府要对来人进行安检,向总统送礼献花等,要对携带物进行安检,由此需增加安检设备;总统府新增了主管新闻和宣传的机构,也需要增加费用。

总统府申请追加支出,在议会引发了大辩论。来自于中立政党杜党的议员表示,不能同意总统府的追加支出案,反对党民族党与改革和发展党的议员直指总统府追加支出案不能不使人怀疑其中是否有诈骗,反对党议员、前总统费内西安指责说,把总统府追加支出与为在苏里南筹备召开第30届加勒比国家和非洲、太平洋国家以及欧盟国家议员联合大会申请费用捆绑在一起,以此向国会提出要追加支出,无异于“绑架国会”。来自于执政党的议员则为追加支出案辩护。在一片激辩声中,内政部长穆斯塔加到议会回答议员的质询。为什么把内政部长召到议会,而不是把财政部长召到议会呢?因为,总统府申请费用按制度必须通过内政部向国会提出来,而不是总统府直接找议会。议会最后表决时,通过了内政部的预算案,包括总统府的追加支出案。

这件事至少说明了这样几个问题:

——总统虽然是国家元首,但花纳税人的钱不能随心所欲;总统府怎样花钱是有人管的,必须事先提出计划,必须得到议会批准,在制度上决定了不可能先斩后奏。

——议会不是橡皮图章,议会对国家元首和行政机关怎样花纳税人的钱形成了强有力的制约。总统府花钱不能直接找财政部要,因为财政部长是总统任命的,如果在制度设计上允许总统府直接找财政部要钱,则总统府如何花钱势必难以制约。议员是民选的,议会对选民负责,而不是对总统负责,总统是议会选出来的,议会好比是董事会,总统是董事会指定的首席执行官。总统府虽然是权力核心,但在国家机器中,并非内阁组成单位,而只是为总统服务的机构,也就是说,总统府没有资格直接找议会要钱,而必须归口内政部,这样,对总统府怎样花钱,议会更有利于加以制约。

——总统府怎样花钱完全是阳光财政,因为讨论财政预算的议会会议是公开的,每个党的态度,每个议员的发言,媒体都可以公开发表。总统府追加支出案的细节,包括买电脑9000苏元,第30届加勒比国家和非洲、太平洋国家以及欧盟国家议员联合大会会务会用550万苏元,安装摄像头等安保设施1000万苏元,餐饮招待18.3万多苏元,等等,都登在报纸上。

——苏里南“三公”经费少得可怜。在追加支出案中,绝大部分用在安保和国际会议的会务上,没有为公车、公款出国访问申请追加任何支出,公款招待餐饮费约人民币36万多元,考虑到苏里南的物价水平是中国的3倍,对国家元首包括其办事机构人员来说,公款招待吃喝的费用总额确实不高。

——总统府花钱总体上是节制的。总统府追加预算案提出时,2012年快过去了,一年下来,总统府提出追加支出仅有一次,总额也仅约人民币2.1亿元,其中还包括一个来自100多个国家、400多个外国议员出席、会期达1周的国际会议的费用。笔者亲身参加了第30届加勒比国家和非洲、太平洋国家以及欧盟国家议员联合大会,会议组织得非常好,按笔者的观点来看,应该是花小钱办了大事。

香港“铁三角”守护纳税人的钱

管好纳税人的钱,用好纳税人的钱,少花钱,多办事,花小钱,办大事,是公务员,是为政者,特别是各级政府主官义不容辞的责任。在这方面,中国香港政府同苏里南政府一样,有同样的理念,同样的举措。笔者既在苏里南常驻,也多次到过香港,在这方面确有亲身感受。

2011年4月,香港审计署署长邓国斌在接受访问时,为了解释纳税人的钱如何使用,使用过程又如何监督,画了一个三角形,三个尖分别是立法会、政府和审计署。这位署长说:“立法会每年批准政府的预算,政府拿到预算之后执行,然后每个财政年度完了之后,审计署会审计政府的财政状况,再撰写报告,上交给立法会,这是一个铁三角。”审计报告公布后,立法会议员会挑刺,要求政府部门的首长公开解释,“一旦议员觉得解释不能接受,他们自然就会考虑要不要在新一份预算案中给你拨那么多钱”。也就是说,在上一个财政年度,政府将纳税人的钱应使则使,用得其所了,下一年度你要用钱了,才容易获得通过。被卡住了“钱”袋子,港府就不得不重视审计报告,花钱不仅要小心翼翼,更要让效益和效率达到最佳水平。而铁三角运作的所有环节都是公开的,包括港府的预算、立法会的讨论、审计报告,都要明明白白让全体市民知道,透明公开的环境,有助于铁三角的运作更为规范。当然,其最终目的是确保香港纳税人的钱不仅用得明明白白,更是用得其所,用在刀刃上。理论上,特首办公室、礼宾府亦属审计对象。不过香港特区政府审计署署长邓国斌却坦言,没必要,因为,“特首办已经有那么多人盯着,他们怎么敢干出位的事情?”审计署反而更关注那些“看上去没人盯的对象”,比如救护车。

由于香港铁三角运作的所有环节都是公开的,包括港府的预算、立法会的讨论、审计报告,都确实做到了让全体市民明明白白地知道,因此,透明公开的环境,保证了港府高官不乱花纳税人的钱,乱花纳税人的钱一定予以追究。例如:

——港府随时公开高官出访的花销明细。2012年11月27日,港府公布了以梁振英为特首的新一届政府自上任以来3司12局各政治委任官员进行的公务外访的详情。资料显示,上任4个月以来(截至10月31日,部分数据包括11月1日),在15位问责官员之中,财政司司长曾俊华以开支总额逾53万,名列花费排行榜榜首,其外访次数有5次记录,耗时21天,其中出访的3个目的地在国外, 1个在台北,另一个在内地,出访目的主要为经济会议。商务及经济发展局长苏锦梁则以约35.3万的开支总额,位于花费排行榜第二。从出访次数来看,商务及经济发展局长苏锦梁外访次数最多,达7次,出访时间共27天,离港纪录近一个月。上任5个月,已曾出访俄罗斯、乌鲁木齐、柬埔寨等地,大部分为经济会议和博览会,在出访目的地中,3个在国外,其余4个均在内地。政务司长林郑月娥出访5次,每次外访都属短途(即在内地或澳门),5次外访花费约6.7万。而保安局局长黎栋国以及公务员事务局局长邓国威自上任以来暂没有进行过外访活动。有6名局长,自2012年7月新政府成立以来仅曾出访过一次。其中,民政事务局局长曾德成由于伦敦残疾人奥运会期间赴英国为香港运动员打气及进行相关的外访参观,4天花费10.3万元,成为以出访次数计算平均花费最贵的官员。

——公家可以占高官便宜,但反过来不行。2008年,港府特首曾荫权因工作需要为香港某单位驻旧金山办事处担任主礼嘉宾,但公布的特首机票费用一栏显示为零。为什么呢?原因是当时恰好正值曾荫权私人前往美国休假期间,反正特首已经自己掏钱为休假买了机票,港府借此在机票一事上揩特首私人的油,即请特首正好顺路办点公事,于是,“公家”就这么占了回特首的便宜。在大陆,遇到这种情况,借公差报销机票,然后借机顺便休假,绝对不违反财务制度,但在香港不行。香港廉政公署一专员在一次公务出访前,没有订商务舱,而是用自己的飞行里程积分换了张经济舱客位,公家绝不会,也不能因此补偿这位专员的机票费。

——定期公布公宴开支。2011年5月18日,香港民政事务局局长曾德成公布了港府过去3年公款吃喝的账单明细,港府重大节庆宴会开支(农历新年、新春、回归周年及国庆酒会):2008年花费190.1万港元,2009年202.3万港元,2010年217.1万港元。在所有上述公宴中,不许有鱼翅、鲍鱼。菜品原则上最多6道,吃不完还要打包带走;午餐、晚宴人均上限分别为350与450港元,在金贵的香港中环,这只够几个人点份勉强说得过去的西式套餐,或在嘈杂的中餐馆大厅里,来桌最寻常的五菜一汤。这就是香港官员公务接待的标准。

——香港特首每年的社交款待费和外访费用清单不保密。例如,特首曾荫权2010年赴海南出席博鳌亚洲论坛,除去往返机票5572港元,其余支出511港元;2008年赴广州拜会广东省相关领导,支出420港元,包括往返交通。而特首每年的社交款待费为32.5万港元。

香港同苏里南管理的相同之处

香港同苏里南一样,行政机关,包括特首,如何花纳税人的钱,受到严格的制约,在三个方面有相同之处:

一是立法机关的制约。例如,港府面对立法会议员的书面质询要求,在立法会上必须提交书面答复。香港立法会的质询会议定期在每周三上午11点开始,是议员问责、监督政府的重要途径。按规定,被质询的部门官员必须到会议现场做书面或口头答复,接受议员发问。并且,言之必须有物。议员何秀兰说,上述每周质询数量固定为20个。火药味最浓的质询集中在每年3月。届时,被近4000条质询问题、27小时的讨论、19场会议反复拷问的对象是一年一度财政预算案。从公务员聘用开支到特首曾荫权花了几千块钱出席社交活动,都要向立法会交代。

二是媒体的制约。立法会会议全程会在香港电视台中直播,若回答不慎,将直接影响到被质询官员的公众形象。曾荫权的公务开支清单,就由香港一家传媒直接给特首办公室发邮件索要,仅半天时间,清单即回复到记者邮箱。不过这份看起来很规矩的清单公布后,因为已是惯例,在香港照例没有引起太多关注。

三是民意的制约。例如,有官员回答关于高铁建设的质询时被认为打了“官腔”,结果引发市民抗议。普通公众如果想获得更多的政府公开信息与账本,可登陆香港审计署网站下载审计报告。审计报告中对港府各部门的“三公”开支及其他一切涉公资料,都有明晰披露。每份审计报告都长达近百页,审计对象事无巨细:官员平均办公面积、公车使用记录、公务出访入住的酒店、邀请艺人出席活动的酬金、活动上购买的蒸馏水费用……这些公务支出一律被审计署视为“敏感开支”严加监督,因为它关乎政府信誉。

在廉政建设方面香港比苏里南管得更好

在笔者看来,在管好、用好纳税人的钱方面,在廉政建设方面,香港与苏里南既有不少相同之处,也有一些不同之处。或者说,香港在这方面比苏里南管得更好。例如:

首先,自掏腰包办公事。不少香港官员情愿、乐于自掏腰包办公事,为什么呢?因为在密织的监督网之下,对香港官员来说,自己掏腰包是更加安全的选择。作为香港活跃的时评人士蔡子强,平均一周会出席一次官员或议员约邀的饭局。而此类宴请多是官员自己掏腰包埋单。饭局一般定在中午,此时刚好是香港政府机构下午1至2点的午休时间,谈话时常会拖延到两点一刻,但最晚都得在两点半以前结束,否则,要是被媒体拍到官员在办公期间仍在餐桌边上,又要引来刻薄的批评。不少到香港的内地官员发现,在港访问考察期间,被香港官员以私人名义宴请的机会比公务宴请要多得多。深圳一批法官到香港立法会交流,时任主席范徐丽泰就自己掏的腰包,请他们喝了下午茶。据报载,全国人大常委会一位访问过香港的官员亦称,在长达一年的访问期中,他和政府部门、立法机关、司法机关打过多次交道,没有吃过一顿公家饭,全部都是有关官员私人请客。原因是,在香港,官员的普遍心态是怕麻烦:公款吃喝除了申请复杂外,即使核准通过,日后审计署将审计结果公之于众,万一有不妥之处被媒体或公众发现,得不偿失。

其次,开私车办公事。例如,网上报道说,前香港廉政专员、全国人大代表罗范椒芬在任香港教育局局长期间,周末及加班期间都坚持不用司机,自己开车。她说,这是香港局长们的普遍习惯。也因如此,每次到内地访问,罗范椒芬多少有些惴惴不安,“十天就十天全程陪同,七天就七天全程陪同”,如此劳驾内地官员及众多工作人员的非工作时间,她不清楚是因为接待方出于安全的考虑,还是太好客的缘故。

再次,接待客人能省就省。香港的所有公务接待都必须提前申请报备,表格内容包括宴请人数、宾客名单、宴请缘由、陪同人员、预计费用、人均支出以及按照香港环境保护署保护鲸的要求所签署的一个“未点鱼翅”的声明。眼下的公务接待人均消费上限是2008年开始执行的,这是调查餐馆用餐定价的鉴定结果。无论部门领导,还是刚入职的低级别公务员,一律都是这个标准。香港特首的公务接待有特别安排,即特首有自己的厨师,可直接在其居住的礼宾府招待客人,开销来自他每月的相关津贴。特首曾荫权每年会宴请一次立法会议员及各政府机构副局长以上级别官员,在立法会议员何秀兰印象中,特首的家宴寻常得让她回忆不起吃过什么:鸡、炒饭、水果。至于最贵的,思索之后,她终于想起,“是一条大鱼”。相比内地而言,在来访客人面前,香港政府接待相当不阔绰。罗范椒芬说,一般必须是很高规格的客人,比如国家领导人来,才会从下飞机开始,就有车接送,全程接待。除此以外,绝大部分来港考察交流的,都是客人自己安排住宿、用车,只是在约定的时间到他们约定的地方访问,没有全程陪同,没有全程安排车队。作为立法会议员,何秀兰每月有14000港元津贴,以支付平时交通及酬酢费用。在准备质询前,议员们都习惯邀请一些学者共进午餐或下午茶,请他们提供知识支持。即便对方是知名的学者,一杯咖啡加块三明治的款待,也颇正常。对香港人来说,“公家”饭,就该这么简单。

最后,对浪费纳税人钱的行为及时予以纠正。例如,2009年,香港审计署为两名前专员举行饯别宴,人均开支分别达650港元与750港元,两餐花掉纳税人逾4.7万港元。一时掀起轩然大波。在舆论抨击之下,最终以两位前专员自费退回宴会全部开销告结。在公务宴请当中,如开支超标,港府习惯上只会报销人均上限内的金额,超支部分,由公宴当事人自理。

香港政府的“廉洁指数”位居亚洲第二,仅次于新加坡。在“透明国际”组织2011年调查结果中,香港“廉洁指数”于全球183个国家及地区中排12,得8.4分,在全球廉洁指数中则上升一级。香港廉政公署由此受到鼓舞,表示将继续努力反贪。相比之下,苏里南排名则要落后得多。尽管如此,在如何管好、用好纳税人的钱方面,在廉政建设方面,苏里南不少做法和经验仍值得我们思考、借鉴和学习。

原载:《清风》杂志

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