我国事业单位养老保险制度改革研究

选择字号:   本文共阅读 2380 次 更新时间:2013-04-14 12:10

进入专题: 养老保险制度  

财政部财政所课题组  

【内容提要】事业单位养老保险制度是中国社会保障制度的重要组成部分。长期以来事业单位实行退休金制度,这对于保障退休人员生活、维护社会稳定发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济的发展,也存在一些问题亟待解决。尤其是《事业单位养老保险制度改革方案》出台之后,近几年五个试点省市进展一直非常缓慢。如何解决改革中所遇到的难点,切实推进事业单位养老保险制度改革发展,是当前需要深入研究的重大现实问题。鉴于此,本文从理论与实践的结合上,论述了事业单位养老保险制度改革的重要意义,分析了事业单位退休养老金制度沿革和改革现状,重点研究了推进事业单位养老保险改革面临的难点问题,并在借鉴国外政府雇员养老保险制度改革做法和经验的基础上,提出进一步推进我国事业单位养老保险制度改革的基本思路。本文的主要政策建议:一是事业单位养老保险制度应与行政机关养老保险制度统一并同步改革;二是按照“基本养老保险加职业年金”方式完善现行试点的事业单位养老保险制度;三是事业单位养老保险制度改革成功的关键就是切实做好“中人”基本养老金和职业年金债务弥补方案;四是对事业单位养老保险制度改革带来的财政负担要有清醒认识。

【关 键 词】事业单位/养老保险/改革

一、充分认识事业单位养老保险制度改革的重要意义

(一)事业单位养老保险制度改革是建立健全社会保障体系的重要内容。

我国社会保障制度改革基本上与经济体制改革同步,最早是作为国有企业改革的配套措施提出的,也是从国有企业职工基本养老保险制度、失业保险制度改革开始的。经过20多年改革,社会保障制度改革从国有企业扩展到所有企业,从企业的基本养老保险和失业保险制度扩展到基本医疗保险、工伤和生育保险以及城乡居民低保、社会救助等内容齐全、体系更加完整的社会保障制度体系。但是,行政事业单位的社会保险制度改革一直滞后,其养老、医疗仍然沿用传统的财政供给制,由此导致企业与行政事业单位之间社会保险缴费与待遇不平等,社会保障制度缺乏统一性和规范性。这就客观上要求加快行政事业单位社会保险制度改革,为统一规范社会保障体系的形成创造条件。

(二)事业单位养老保险制度改革是健全公平竞争市场环境的客观要求。

建立公平市场竞争环境是市场经济体制的基本要求,而建立社会保障制度的目的就是为了规避因为生老病残死等风险和自然灾害带来的收入分配不公所引发的风险,是对收入分配不公的一种社会调节和建立公平竞争市场环境的客观要求。公平市场竞争环境包括竞争起点公平、过程公平和法律公平,保护每个市场竞争者的合法利益,而建立公平市场环境是政府的责任,同时对市场竞争引发的收入分配不公需要通过税收和社会保障加以调节,维护收入分配的相对公平。从实际看,我国现在只对企业建立了养老保险制度,而行政事业单位养老保险制度改革滞后,导致企业与行政事业单位之间收入分配差距的扩大和难以进行正常的人员流动,客观上不利于构建公平竞争的市场环境。因此,加快事业单位养老保险制度改革,对于促进公平市场竞争环境形成和人才合理流动具有非常重要的作用。

(三)事业单位养老保险制度改革有利于推进事业单位改革的进一步深化。

我国事业单位分布领域广,单位数量多,人员队伍庞大,具有三千多万职工,在我国社会经济发展中具有重要作用。但经过多年运行,事业单位客观上也存在诸多弊端,如职能界定不清,供养人口太多,财政负担沉重,需要进一步深化改革。特别是各类事业单位由于取得经费的渠道不一样,职工收入和养老待遇差别较大,引发企业和事业单位之间的相互攀比等矛盾。按照国务院事业单位改革的精神,事业单位改革将按行政职能型、公益服务型、经营型三类划分,保留公益服务型事业单位,其他改为机关和企业。这不仅可以大幅削减事业单位规模和职工人数,减轻各级财政负担,而且可以提高公益服务类事业单位的效率,为公益类事业单位体制机制创新创造条件。当前中国的事业单位改革难在哪里?难在如何破解长期以来事业单位依赖财政供给的惯性,其中一个重要方面是事业单位养老保险改革滞后,养老待遇仍然由财政资金保障。下一步通过建立事业单位之间统一规范的社会养老保险制度,促进事业单位之间人才的合理流动和收入分配及养老待遇的大体均衡,这不仅有利于建立全社会统一、规范的养老保险制度,而且为深化整个事业单位改革创造至关重要的条件。

二、我国事业单位养老保险改革的现状分析

(一)事业单位职工退休金制度的沿革。

事业单位现行的养老保险制度始建于20世纪50年代,成型于1978年。当时国务院下发《关于安置老弱病残干部的暂行办法》,基本确立了干部退休制度,其内容包括退休条件、退休待遇和抚恤善后等。1986年,国务院下发《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》,规定国家机关、事业单位和社会团体的退休养老实行社会保险制度。1992年,原人事部印发《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》,重申机关事业单位养老保险制度改革,逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法。1993年,国务院印发《事业单位工作人员工资制度改革实施办法》。1994年,原人事部印发《关于机关、事业单位工资制度改革实施中若干问题的规定》,对退休金的计发基数、比例标准做了详细规定。1994年开始,云南、江苏、福建等地先后发布机关、事业单位养老保险改革的有关文件,并开展试点工作。据原人事部有关资料显示,截至1997年,全国28个省(区、市)的1700多个地市、县开展了试点,其中19个省(区、市)政府出台省级方案,全国参保人数超过1000万人,约占机关、事业单位人数的1/3,但是各地试点适用范围差别较大,实施细节也各不相同。

1999年,经国务院批准,原国家经贸委所属10个国家局管理的242个科研机构、中央所属的178家工程勘察设计单位以及原建设部等11个部门所属的134个科研机构改革了管理体制,实行属地化、企业化管理,这些转制的科研机构实行城镇企业职工养老保险制度。2000年,国务院《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》规定,公务员和全部由财政供款的事业单位维持现行养老保险制度,部分财政供款事业单位的养老保险办法在调查研究和试点基础上分别制定,要求已进行改革试点的地区继续完善和规范。2001年,原劳动和社会保障部发布《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》,其中对职工在机关、事业单位和企业之间流动时转移各项社会保险关系作了规定。

2006年,原人事部、财政部印发《关于印发〈关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法〉的通知》明确,事业单位工作人员退休后的退休费按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的70%~90%计发(退职人员按50%~70%计发)。

2009年,为推动事业发展,发挥绩效工资的激励约束功能,经国务院批准,事业单位分三步走实施绩效工资制度。在职职工领取绩效工资,对离退休人员发放生活补贴。生活补贴标准由县级以上人民政府人事、财政部门确定,绩效工资不作为计发离退休费的基数。因此,目前事业单位退休人员待遇分为两个部分:一是按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发的基本退休费;二是属地化的生活补贴,即替代绩效工资的部分。

(二)事业单位养老保险制度改革方案出台背景及主要内容。

事业单位退休制度建立以来,对保障退休人员生活、维护社会稳定发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济的发展,也出现了一些问题亟待解决,如一定程度上影响了企事业单位之间的人员流动,事业单位养老保险畸轻畸重,以及企事业单位退休人员待遇差距过大等问题。为此,2008年初,国务院原则通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东和重庆5省市先期开展试点工作,未进行试点的地区仍执行现行事业单位退休制度。2009年1月,人力资源和社会保障部正式公布了《事业单位养老保险制度改革方案》,改革的主要内容包括:

1.实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担,单位缴纳基本养老保险费(以下简称单位缴费)的比例,一般不超过单位工资总额的20%,具体比例由试点省(市)人民政府确定,因退休人员较多、养老保险负担过重,确需超过工资总额20%的,应报劳动保障部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费(以下简称个人缴费)的比例为本人缴费工资的8%,由单位代扣。个人工资超过当地在岗职工平均工资300%以上的部分,不计入个人缴费工资基数;低于当地在岗职工平均工资60%的,按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。

2.基本养老金的计发办法。方案实施后参加工作、个人缴费年限(含视同缴费年限,下同)累计满15年的人员,退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成,退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数,计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

方案实施前参加工作、实施后退休且个人缴费年限累计满15年的人员,按照合理衔接、平稳过渡的原则,在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上,再发给过渡性养老金。具体标准由各试点省(市)人民政府确定,并报劳动保障部、财政部备案。

方案实施后达到退休年龄但个人缴费年限累计不满15年的人员,不发给基础养老金;个人账户储存额一次性支付给本人,终止基本养老保险关系。

方案实施前已经退休的人员,继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金,参加国家统一的基本养老金调整。

3.建立基本养老金正常调整机制。为使事业单位退休人员享受经济社会发展成果,保障其退休后的基本生活,根据职工工资增长和物价变动等情况,国务院统筹考虑事业单位退休人员的基本养老金调整。

4.建立职业年金制度。为建立多层次的养老保险体系,提高事业单位工作人员退休后的生活水平,增强事业单位的人才竞争能力,在参加基本养老保险的基础上,事业单位建立工作人员职业年金制度。具体办法由劳动保障部会同财政部、人事部制定。

5.逐步实行省级统筹。进一步明确省、市、县各级人民政府的责任,建立健全省级基金调剂制度。具备条件的试点省(市)可从改革开始即实行省级统筹;暂不具备条件的,可实行与企业职工基本养老保险相同的统筹层次。

(三)试点省市的基本状况。

自2009年1月28日,人力资源和社会保障部正式下发《事业单位养老保险制度改革方案》后,山西、上海、浙江、广东和重庆5省市均按照国务院有关要求起草了实施方案,并开展了测算工作。但受多因素限制,各试点省市进展缓慢。

一是改革范围的确定有难度。按照规定,作为事业单位分类改革的配套措施,事业单位养老保险改革只适用于分类改革后的公益类事业单位工作人员。但目前事业单位分类改革工作尚未完成,纳入基本养老保险制度改革的公益性事业单位也就无法完全确定。

二是具体改革方案难以出台。由于事业单位养老保险改革方案出台时,尚未出台绩效工资制度。随着绩效工资制度改革的逐步到位,现行事业单位人员退休费计发办法将随之发生较大调整,必须考虑与事业单位绩效工资制度的衔接问题。因此,在各地事业单位绩效工资制度实施到位之前,试点地区出台基本养老制度改革具体方案的难度较大。

三、推进事业单位养老保险改革需要研究解决的几个重大问题

(一)关于如何做好与企业职工养老保险制度和机关退休养老制度衔接问题。

20世纪90年代初期,我国开始了对企业养老保险制度的改革,实行企业与个人共同承担的“统账结合”模式。而机关和事业单位职工的退休养老通常由国家财政负担,个人不承担相应的责任。2009年1月,国家人力资源和社会保障部正式下发关于《事业单位养老保险制度改革方案》,并首先在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市试点。改革的主要内容包括:事业单位人员也要和城镇企业职工一样缴纳养老保险,退休待遇与缴费相联系;养老金发放采用“老人老办法,新人新制度”;基金逐步实行省级统筹;建立职业年金制度;建立基本养老金正常调整机制等。此次试点改革进展缓慢,并遇到了很大阻力,其中很大一部分原因是改革整合了企业和事业单位两个“碎片”,却又造成公务员养老制度这一新的“碎片”,形成了新的不公平。

目前我国城镇主要的基本退休制度包括三部分内容。从大的方面讲,城镇企业基本养老保险是第一个部分。截至2008年年底全国参保职工为2.19亿人,其中离退休人员大约5000万人,月人均退休金1080元;事业单位是第二个部分,全国3000多万职工,月均养老金是企业退休职工的1.8倍,全国离退休费支出1400亿元,其中大约一半是财政拨款,一半是自筹;第三个部分是机关公务员退休人员,养老金水平是企业的2.1倍,全国1000多万职工,每年大约700亿元全额拨款。

从上述城镇退休人员养老金三部分内容和事业单位的分类可看出,五省市改革试点遇阻事出有因,不可忽视,主要存在两个问题:

第一个问题涉及公平问题。事业单位养老金处于第二个部分,比上不足,比下有余:与公务员相比,事业单位养老金要稍低一些,但此次改革试点却明显没有将公务员包括进来,并且公务员改革没有预期,这自然成为事业单位攀比的参照系,也是民众质疑最为严厉的一个焦点,这是事业单位感到不公平的原因之一;与企业相比,企业可以搞活,工资上不封顶,工效挂钩,尤其垄断性行业和企业的退休金要远远高于事业单位,而事业单位退休金只是一个能“过得去”的平均数,退休前不能向高收入企业看齐,退休后却要向低收入企业看齐,这是事业单位感到不公平的原因之二。

第二个问题是改革方案的技术问题。既然事业单位改革方案无论在缴费设计还是在待遇计发方式等方面,其绝大部分内容与企业养老保险几乎别无二致,那么,养老金水平下降就是不可避免的,这就是此次事业单位人员改革的预期:在替代率上讲要从80%~90%下降到50%。改革方案中没有明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺,只笼统地提到要建立职业年金,但没有任何具体细节和弥补措施,任凭改革试点单位和不参加改革的事业单位凭空想象和任意猜测,试点省市参加改革单位的人人自危,人心恐慌,非试点省份事业单位人员预期暗淡,消极回应。这样的结果和局面是此种改革方案的必然趋势,如发生在其他国家,其效果和后果也必然如此。任何改革,如果没有良好的预期,如果感到福利水平是“绝对”地下降,那么,这项改革势必流产,或造成社会震动。如此“碎片化的试点改革”和“前景暗淡的改革预期”,必然导致相互攀比,人为制造恐慌,其结果必将是难以推动,这显然等于增加了改革的政治成本,人为“拉长”了改革的历史进程。

因此,事业单位养老制度改革成功与否,关键在于明确“一个为主”和“三个联动”。所谓“一个为主”,即坚持社会保障以公平为主的原则,统筹考虑机关、事业和企业退休人员的基本养老金调整,使不同单位同类人员退休后的待遇水平保持比较合理的比例关系,逐步缩小待遇差距。所谓“三个联动”,一是事业单位与公务员改革一起行动,以避免互相攀比,相互掣肘,左顾右盼。作为公共部门,不要在养老保险制度上再人为分出三六九等;二是事业单位的三个类别一起改革,在养老保险上也不应再次分出三六九等;三是事业单位改革与建立职业年金一起进行,以弥补参加改革后降低的那部分,旨在给出预期,减少阻力,维持生活水平尽量不要降低,给所有人一个“定心丸”,实现平滑转型,这是减少社会震动的最好办法,也是保证改革的最优方案途径。

(二)关于如何掌握好改革推进力度和承受能力的协调性问题。

事业单位养老保险制度改革既包括范围、内容、时机选择,也包括改革成本及其支付、分担比例等问题。前者主要是推进的力度或改革的进程,后者是改革成本的筹集等。在实际改革中,必须把握好推进力度和承受能力的关系,使改革能够持续向前。

1.在改革的顺序上,首先面临的是机关和事业单位谁先改的问题。当前,事业单位养老保险制度处于改革的前沿。但按一般逻辑分析,从试点、探路的角度看,机关和事业单位均可列入试点,或者同时选择其中一部分“先行先试”。在机关和事业单位长期采用财政保障养老制度运行状态下,没有哪一类组织愿意首先改变。因而,如何尽力避免互相攀比,需要进一步考量和探索。同时,事业单位按照功能划分,包括行政支持类、公益类和经营开发服务类,除经营开发服务类事业单位多已依照企业养老保险办法缴纳养老保险金外,行政支持类和公益类执行参差不齐,但最终退休后的养老待遇均按在职工资(档案工资)的一定比例支取,与缴费多少无关。在这种情况下,是所有事业单位养老保险一起改,还是待分类后逐步改,从哪一类开始,都需要做深入研究。特别是在分类改革还未完成,而2008年提出的试点方案覆盖范围却定位分类后的公益类事业单位,致使改革无从着手。

2.要充分考虑改革承受能力问题,以利于形成持续变革的动力。事业单位养老保险制度改革是对民众社会公正诉求的一种回应,要逐步调整现有的退休养老制度,实行社会统筹和个人账户结合的基本养老保险制度,实现从“退休养老制度”到“社会养老保险制度”的转变。改革中,必然需要一定的“变轨”成本。事业单位养老保险制度改革成本主要包括诱导直接参与者接受的额外补偿及制度设计运行的成本等。改革成本的支付主要靠财政资金。从目前财政状况看,有一定的财力支持改革,可以促进消费,进而促进经济增长和发展。但如果将财政资金过多地用于支付改革成本,自然会压缩财政资金使用范围和力度,降低使用效率,不利于在宏观调控中运用政府财政手段。因此,改革中要充分考虑改革的效率和成本,防止单纯追求推进速度。

(三)关于如何解决好改革后基金收支缺口与地方财政负担问题。

基金收支情况是确定改革实施方案的基础,财政负担情况是制定财政补助政策的依据,测算的结果势必对试点地区未来较长时间的财政收支状况产生一定影响。对于当前我国基本养老基金是否存在缺口,反映不一。目前,我国养老金的缺口到底有多大,各方测算的口径也尚不统一。

根据人社部发布的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》(下称《公报》),截至2011年年末,我国企业职工养老金目前结余1.9万亿元,所以从全国层面看,不存在养老金缺口的问题,未来全国养老保险基金能够做到长期收支平衡。但如果从不同省市来看,我国部分省市养老金缺口较大,如2010年,企业部门基本养老保险基金当期征缴收不抵支的省份(含新疆建设兵团)共有15个,缺口高达679亿元。这是由我国各省份的发展差异所决定的,而对于那些养老金收不抵支的省份,国家每年会给予财政补贴。中国社科院编撰的《中国养老金发展报告2011》显示,从1997年各级财政开始对养老保险转移支付算起,补贴规模迅速扩大。2000年各级财政补贴金额为338亿元,2006年为971亿元,2010年1954亿元,2011年新增补贴高达2272亿元,财政累计补贴金额达1.2526万亿元。这意味着,近2/3的养老保险累计结余(1.9万亿元),来自于财政转移支付。

已经进行试点的省份对于实行事业单位养老保险制度改革前后基金收支情况和地方财政负担进行了测算,由于参保范围选取、财政补助比例设定、做实个人账户比例选取以及养老保险费征缴率设定的不同,测算结果也不尽一致。有的试点省份测算结果是增加了财政负担,有的认为没有增加,反而会减轻财政支出。认为增加财政负担的省份要求中央财政增加对地方的补助。中央财政是否对地方开展事业单位养老保险改革试点给予补助,取决于改革是否过多地增加了地方财政负担,并据此在制定财政配套政策时统筹确定。由于目前测算标准不一,测算结果难以反映真实情况,在地方财政负担不明晰的情况下,不宜简单确定中央财政的补助政策。再者,由于目前事业单位分类改革不到位,财政配套政策难以具体明确,因此,财政对事业单位养老保险改革的补助政策也难以先行明确。事实上,即使下一步中央财政对事业单位做实个人账户所需资金予以补助,也不能简单比照企业职工基本养老保险做实个人账户的补助政策,因为国家出台事业单位退休费调整政策时,已经安排了财力性补助,改革后这部分财力性补助依然会予以保留。

在此,需要说明的是,无论改革后地方财政负担是增加还是减小,财政补贴政策如何确定,负担如何划分,都应该把过渡性养老金水平作为事业单位养老保险制度改革的核心问题来研究,只有确定了合理的过渡性养老金水平,特别是“中人”和“新人”的待遇,才能保证改革试点工作的顺利开展。

(四)关于如何统筹好试点地区与非试点地区人员待遇调整问题。

目前,事业单位养老保险改革是根据2009年1月,国家人力资源和社会保障部下发的《事业单位养老保险制度改革方案》,首先在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市试点。由于我国各省市经济发展水平不同,财政状况差异,绩效工资改革进度不同,事业单位养老保险模式目前也不尽相同。未来的改革势必要向全国推开,因此,应统筹考虑试点地区和非试点地区事业单位人员待遇的调整问题。一是统筹考虑养老待遇调整的频率问题。既要研究试点地区事业单位退休人员基本养老金时间或频率,也要考虑非试点地区的调整频率问题。如对试点地区与非试点地区是一样随统一的事业单位退休费调整一并进行,还是定期根据经济发展和物价变动情况进行调整,需要研究明确。二是统筹考虑养老待遇调整幅度(标准)问题。研究明确试点地区事业单位退休人员基本养老金的调整幅度,是大体与非试点地区退休费调整水平相当,还是与企业退休人员基本养老金调整水平一致,也需要综合考虑。

(五)关于如何发挥好相关制度改革综合配套的协同性问题。

分类推进,是事业单位改革的基本方向,涉及的内容包括管理体制、治理方式、机构编制、人事制度、收入分配、养老保险、财政体制等。养老保险制度改革是事业单位改革极为关键的一项。如果不能很好地解决事业单位改革前后的养老保险待遇问题,特别是不能给改革后的事业单位工作人员一个良好预期,改革将极难推进。但是,养老保险制度改革更要与事业单位改革的各“部件”密切配合,综合配套,分类展开。

事业单位的现有管理体制和运行机制,包括机构编制、人事制度、收入分配制度和财政政策等都需要与养老保险制度同时改革,互为桥梁。要着力消除制约事业单位和公益事业发展的体制性障碍,建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出,要改革管理体制、建立健全法人治理结构、深化人事制度改革、深化收入分配制度改革、推进社会保险制度改革、加强对事业单位的监督等。但在管理体制方面,依然存在政事不分和管办不分等情况,事业单位还存在依据级别享受养老保险的问题。在运行机制上,没有形成独立的法人治理结构,多根据行政机关模式运转。在机构编制和人事制度方面,欠缺动态管理意识,未能很好地根据现实条件变化做出调整,不能完全适应形势发展需要。在财政体制上,还存在“吃大锅饭”、“金饭碗”等情况,不能很好地体现事业单位的工作绩效。在收入分配中,还存在“平均主义”等问题。由此,延伸出人事制度和收入分配制度上的诸多问题,很难形成有效的激励约束机制,降低了收入和养老激励效果。为此,需要进一步思考事业单位包括养老保险制度在内的各项制度综合配套改革,协同改革,避免彼此制约,为全面推进和实现改革目标奠定基础。

四、国外政府雇员养老保险制度改革的做法与经验借鉴

为了明晰我国事业单位养老保险改革思路,并加快其改革步伐,了解国外特别是市场化国家的相关情况和经验,是非常必要的,也是十分有意义的。由于管理体制不同,国外一般没有事业单位之称谓,但国外也具有相关的公共公益事务,如学校、医院等,其就业人员统一包含在政府雇员范围之内。因此,本部分选择若干国家,就其政府雇员养老保险制度作些介绍。

(一)美国政府雇员养老保险制度。

1.美国政府雇员的范围。美国的政府雇员从广义上说包括除军人之外的所有政府雇员,既包括选举和政治任命产生的高级政务官,也包括政府部门的文职人员,还包括公共事业单位和政府经营的企业单位人员(见表1)。

2.美国政府雇员养老保险体系。美国联邦政府为政府雇员提供的养老保险计划很多,其中最重要的两项就是于1920年为特定的联邦雇员建立的公务员退休金计划(Civil Service Retirement System, CSRS)以及其后建立的联邦雇员退休金计划(Federal Employees Retirement System,FERS)。退休金计划的参加者必须是1983年以前参加工作的联邦政府雇员,而联邦雇员退休金计划的参加者则主要是1984年之后参加工作的联邦政府雇员。

(1)联邦公务员退休金计划(CSRS)。

①筹资与退休年龄。联邦公务员退休金计划(CSRS)是一种待遇确定型(DB, defined benefit)的养老计划,联邦政府根据雇员的工作年限和工资水平发放给退休者应得的养老金。其资金来源于政府和雇员缴纳的工薪税(payroll tax),总税率为14%,由联邦政府和雇员分别承担7%,雇员缴费从工资中直接扣除,不足支付待遇的部分由联邦政府财政负担。联邦公务员退休金计划将参与该计划的政府雇员分为五类,分别支付不同的退休金。该制度并没有强制性的固定退休年龄规定,只要满足一定的年龄和工作年限即可获取养老金。更具体地说,公务员退休金全额发放的条件是年龄满55周岁并且工龄满30年;年龄满60周岁且工龄满20年;年龄满62周岁并且工龄至少满5年。另外,对于提前退休、伤残退休或者延迟退休的公务员,政府也有相应的退休规定(具体见表2)。

②待遇。基本的养老金收入主要基于工龄长度和“最高三年”的平均工资(“high-3”average

pay)。最高三年的平均工资是指在任意一个连续三年的服务期内,平均数最高的工资水平。这三年通常是服务期的最后三年。当然也可能是早些的年份。基本工资是指在所在职位的基本薪水。这包括退休金抵扣后的基本收入增加值,比如转换率(shift

rates),但是并不包括加班工资和奖金等。

一般而言,从联邦公务员退休金计划所获得的最高收入不得超过最高三年工资平均值的80%(即最大值原则“the maximum

principle”),但由于雇员在退休时将会因未使用法定的病假而获得奖励,所以退休的雇员事实上最终得到的养老金最高可能超过80%,这个限制一般只影响那些退休时工作年限超过41年的人。

在雇员退休之后,其养老金收入会定期的随着生活成本的调整而调整,退休待遇的调整主要是根据物价指数(CPI)同步进行,物价上涨多少比例,退休金上涨同样的比例。

如果雇员在工作期间因公致残,则其伤残养老金至少等于以下计算方法之一:按照致残前最高三年平均工资的40%计算;按照正常退休的办法计算,但是对其致残时到60岁的这段时间计算为工龄。

另外,如果雇员未到退休年龄死亡,只要其工龄满18个月,其配偶和子女可以享受一定的抚恤金。配偶在雇员死亡后每月可以领取退休金的55%或者按退休前最高三年平均工资的22%(见表5)。

③管理。联邦公务员退休计划的管理机构主要是联邦政府的人事管理局,联邦政府各机构各部门给予协助和支持。各联邦机构负责向其雇员发布养老金计划的有关信息,负责将雇主和雇员的缴费汇入公务员养老金账户,并代退休雇员提出养老金支出请求。联邦人事管理局负责确定养老金水平,并且每年根据消费水平指数对养老金进行调整。同时,由联邦人事管理局任命一个由三人组成的精算委员会,负责确定具体的精算方法,确定估算正常成本和隐性债务的必要确定条件。公务员养老金账户基金由联邦财政部负责管理,基金的投资由联邦证券负责,大部分基金投资于政府专门为退休金发放的特别债券,这种债券不能进行市场流通。

(2)联邦雇员退休金计划(FERS)。1983年,美国联邦政府将社会保障制度的范围进一步扩大到政府雇员。联邦政府雇员退休金计划建立于1987年,主要针对1984年以来参加工作的联邦政府雇员,而之前参加工作的公务员可以自由选择参加新制度或者旧制度。联邦政府雇员退休金计划由三部分组成:社会基本养老保险计划、联邦雇员基本养老保险计划、联邦节俭储蓄计划(TSP)。

①社会基本养老保险计划。

——筹资。联邦政府雇员养老金计划的社会基本养老保险部分以税收(工薪税payroll

tax)的形式筹集所需资金,联邦政府和雇员每年分别向该计划缴纳雇员工资的7.6%,不足的部分由政府财政负担。2008年雇员的最高缴费工资(基数)额度为102000美元,超过这一数额以上的部分不作为缴费基数。缴费比例是随着经济发展水平的提高而提高的,在2000年之前雇主和雇员分别缴纳6.2%。

——待遇。雇员在缴税满10年并且达到法定退休年龄,则可以领取相应数额的社会保险养老金。年满62岁不满65岁,可以提前退休,但需要相应减少养老金领取额,每提前一个月,养老金减少0.56%,在62岁退休则只能领取正常退休时养老金的80%,63岁时能领取正常退休时养老金的86%,64岁能领取正常退休时养老金的93%。在达到65岁以后,也可以推迟退休,养老金相应增加,每推迟一个月,养老金增加0.25%,最多可推迟5年。养老金待遇与收入水平挂钩,替代率实行累退原则,平均替代率为40%左右,低收入者平均为56%,高收入者平均为26%。而且,养老金待遇的支付需要一定的积分,1928年以后出生的人需要至少40分积分,而之前出生的人所需要积分随着时间的前移而相应减少(见表6)。

——管理。作为社会基本养老金计划的一部分,联邦政府雇员退休金计划的社会基本养老保险部分由联邦政府统一组织,具体管理部门为联邦政府的社会保障署,下设10个由社会保障署垂直领导的局及6个服务中心和1个鉴定中心。美国社会保障署在全国各地设置了1000多个分支机构,经办社会保障的有关事项,负责社会保障缴税记录,待遇领取资格的审查、养老金待遇的发放等事宜。

②联邦雇员基本养老保险计划。与社会基本养老保险计划不同,联邦雇员基本养老保险计划是为联邦政府雇员设立的专门的养老保险计划,是整个联邦政府雇员养老金计划的重要组成部分,与原来的联邦政府公务员养老金计划比较接近,比如同样是待遇确定型(DB)制度,但存在一些差别比如采取完全积累的形式。

——筹资。联邦雇员基本养老保险计划是一项待遇确定型的完全积累制的养老计划,资金来源由雇主和雇员的缴费组成,但主要由雇主缴纳,雇员只缴纳很少比例的费用。目前的总缴费率为联邦雇员工资总额的11.5%,其中雇员的缴费率为雇员工资额的0.8%,直接从其工资中扣除,雇主(联邦政府各机构)的缴费率为10.7%。

——待遇。联邦雇员基本养老保险计划的养老金待遇水平取决于其工资水平和服务年限。其具体的计算公式为:养老金=最高三年的平均工资×1%×缴费年限。

雇员领取退休金的条件为:5年工龄,满62岁;或者20年工龄,满60岁;或者30年工龄的达到最低退休年龄(55~57岁),根据出生年份确定。对工龄20年以上年满62岁的,除按工资1%外,还奖励10%的特别信用津贴。当雇员伤残退休时,除了按规定享受养老金待遇外,还加发伤残津贴,最低标准为连续最高三年平均工资的40%。雇员死亡时,其配偶和不满18岁的子女可以享受相应的遗属待遇,标准为雇员养老金的40%~50%。联邦政府雇员基本养老保险制度的待遇调整,不是完全根据物价指数,而是低于物价指数。

——管理。与联邦政府公务员养老金计划一样,联邦雇员基本养老金保险计划由联邦政府的人事管理局负责管理,联邦政府各部门、各机构给予协助支持。联邦人事管理局主要负责联邦退休制度的政策制定,建立雇员的养老金账户,审查雇员的待遇领取资格,确定雇员养老金的待遇水平和调整政策等。联邦雇员的基本养老保险制度的养老金账户基金由联邦财政部负责管理,投资于政府发行的特别债券,这种债券的特别之处是不能进入市场流通。

③联邦节俭储蓄计划(TSP)。联邦节俭储蓄计划是与私人企业的401(K)制度相似的专门为联邦政府雇员设立的一项养老保险制度,实行完全基金积累制,但与以上两个计划的不同之处在于,基金的主要来源是联邦政府雇员的个人缴费,政府给予少量补助。

——筹资。联邦节俭储蓄计划是一个由联邦政府发起和组织、联邦政府雇员自愿选择参加、实行完全基金积累的缴费确定型养老金计划。联邦政府雇员对个人账户进行缴费积累,政府规定的储蓄比例不得超过工资总额的10%,在这个限度内可自由选择储蓄比例;同时,为了鼓励雇员向节俭储蓄计划缴费积累,联邦政府按规定为雇员投入一定比例的储蓄,联邦政府雇员建立节俭储蓄账户时,政府自动缴费1%,这1%的缴费需要工作3年以后才能归个人所有;在雇员本人缴费1%时,政府匹配2%;在个人最高积累比例达到10%时,政府匹配5.5%。雇员退休后,可以提取节俭储蓄账户中积累的存款,用于提高退休后的养老金待遇水平,账户的提取免缴所得税。

—待遇。联邦节俭储蓄计划的个人账户中属于个人缴费积累部分,完全归个人所有;联邦政府按规定给予的匹配缴费积累部分,需要达到一定的条件才能归个人享有,即只有工龄在3年以上的业务类雇员才有资格享有。当雇员达到相应的退休条件并且实际退休时,可以将储蓄账户中的积累额一次性提取完毕,也可以分次提取,或按照年金的方式提取。雇员也可以将节俭储蓄账户转移到新的雇佣单位或金融机构,账户转移不需支付任何费用。对未达到退休年龄而要求提前支取存款者,缴纳10%的额外收入税作为惩罚。在职期间,如果雇员因购买住房、教育、医疗或者经济困难等原因,可以从储蓄账户中借用个人缴费积累的部分,但账户中由政府匹配的部分不能借用。

——管理。联邦节俭储蓄计划由联邦退休金节俭投资委员会(FRTIB)负责管理。联邦退休金节俭投资委员会由5名总统任命的兼职人员和1名专职的执行主管组成。联邦各部门协助处理有关事项,比如向雇员提供有关节俭储蓄计划的有关信息,将雇主和雇员的缴费汇入储蓄账户等。联邦节俭储蓄基金的投资方向主要是投资于保障投资公司、储蓄银行证券或其他个人保险,以及购买不同类型的股票。

(二)日本政府雇员养老保险制度。

1.日本政府雇员的范围。日本的政府雇员制度始建于1885年。在第二次世界大战后有了较大的发展。1947年正式颁布了《国家公务员法》,逐步形成较为完善的政府雇员制度。日本政府雇员分为国家政府雇员和地方政府雇员。国家政府雇员的定义:一是从事国家事务;二是由国家任命;三是由国家发工资。具体包括:(1)各省厅本部的工作人员,上至大臣、次官,下至电话员、司机、服务员、门卫。(2)各省厅派出机构的工作人员。(3)各省厅所属的医院、诊所、科研机构及学校等事业单位的工作人员。(4)各省厅及其所属单位的非常勤人员。地方政府雇员包括地方自治机构中的工作人员、教育工作者、警察、消防人员、地方公营企业人员、地方医院的医务人员、交通管理人员等。与政府雇员制度相适应,政府雇员养老保险体系也分为国家政府雇员养老保险制度与地方政府雇员养老保险制度。

2.日本政府雇员养老保险体系。与美国相似,日本政府雇员养老保险体系与其他从业人员不完全一致,也是在一个共同的制度基础上实行补充差异型的养老金制度。日本的国家政府雇员养老保险体系包括三部分:国民年金计划、政府雇员共济年金计划和政府雇员退休津贴计划。国民年金计划体现了不同职业群体之间的平等与国家养老保险制度在一定程度上的统一性,而后两个计划则体现了政府雇员职业人群的差异性。

(1)日本国民年金计划。

①筹资。国民年金计划是日本国家政府雇员与其他群体共同拥有的养老金计划。领取国民年金需要缴费25年以上。国民年金的缴费采用固定数额缴费的制度。第一类被保险者由本人直接向地方政府缴费,第二类被保险人及其配偶直接由厚生年金和共济年金的保险机构直接向国民年金的机构转账,个人不需要直接向国民年金的保险机构缴费。国民年金的资金来源2/3由第一号保险人与第二号保险人缴费,1/3由国家财政负担(原来的计划),目前国家财政负担部分已经提高到1/2。

②领取条件与待遇。国民年金的老年待遇领取资格主要包括:在年龄上,原则上需要满65岁,60岁以上可以领取,但需要相应降低养老金数额;加入国民年金计划的年限需要在25年以上,其中保险缴费的免除期间也计算在内。关于老年待遇的标准,以20~60岁之间缴费或视同缴费满40年计算,缴费时间在25年以上,少于40年的计算公式为:标准年金额×(保险费缴纳月数+半免保险费的月数×2/3+免除缴费月数×2/3)/(参保年数×12)。加入国民年金计划40年的人员退休后每月可以领取67000日元的最高金额养老金。遗属待遇的领取资格包括:需要是国民年金计划的成员,而加入国民年金的期间,需要达到2/3以上的缴费年限。遗属待遇的支付对象是死亡人员的妻子及子女,领取遗属待遇的子女需要在18岁以下或为身体残疾者。1995年遗属年金的数额为每月6.5458万日元,每年78.55万日元。如果还有符合条件的子女,另外加算遗属年金,每人每年22万日元。

(2)政府雇员共济年金计划。政府雇员共济年金计划是依据《国家政府雇员互助公会法》建立的,该法于1958年7月开始实行。互助公会负责政府雇员共济年金制度的资金筹集和待遇发放等业务工作。

①筹资。联邦政府雇员共济年金的缴费由雇员个人和政府缴费组成,总缴费率为15.2%,其中个人和政府各负担一半,即7.6%。地方政府雇员共济年金的法律依据是1962年起开始实施的《地方政府雇员互助公会法》,缴费责任基本上是个人和政府各承担总缴费率17.7%的一半,其中雇员个人缴费8.8%,地方政府负担8.9%。

②领取条件与待遇。政府雇员共济年金计划的待遇支付包括三类,老年待遇、残疾待遇和遗属待遇。

老年待遇包括一般待遇和特别待遇。一般待遇是指符合国民年金老年待遇给付条件的政府雇员在65岁时可以获得全部政府雇员共济年金的老年待遇。若未达到65岁则进行相应减扣,可领取特别待遇,也就是说,特别待遇是指符合国民年金老年待遇领取资格的政府雇员在满60岁但小于65岁时,可以获得的养老金。

残疾待遇包括残疾养老金和一次性残疾待遇。残疾养老金根据残疾程度按月支付。一次性残疾待遇是一次性支付,大约为老年一般待遇的2倍。

遗属待遇即支付给残疾养老金遗属的养老金,遗属待遇的支付顺序依次为配偶和孩子、父母、孙子和孙女、祖父母,大约为老年一般待遇的3/4。

(3)政府雇员退休津贴计划。

①筹资。政府雇员退休津贴计划是一种补偿性计划,为退休雇员提供的一次性的待遇支付,经费全部来源于一般税收。

②领取条件和待遇。主要依据1953年制定,1992年修改的《政府雇员退休津贴法》,由中央人事院负责实施。雇员退休津贴主要包括一般退休津贴和特殊退休津贴两类。一般退休津贴是指正常情况下的政府雇员退休津贴,包括三类:针对工龄未满25年的普通退休者津贴;针对工龄在25年以上正常退休人员的长期连续津贴;针对减员或因公伤残、死亡人员及家属的调整性退休津贴。特殊退休津贴支付给两类人群:非预期退休人员和失业人员。

(三)英国政府雇员养老保险制度。

早在19世纪初,英国就制订了关于政府雇员退休保障的法律,第二次世界大战后《国家保险法》等一系列法规的颁布使得英国成为拥有最完备的社会保障体系的西方国家,其中政府雇员被纳入到全体国民共同享有同一标准的养老金制度中。20世纪70年代以后,战后最严重的经济危机使得英国与美国、日本、德国等国的差距日益拉大,其社会保障制度也陷入困境。为了限制社会保障方面的开支,撒切尔政府从80年代中期开始对社会保障制度进行全面改革,对政府雇员养老保险制度的改革主要体现在:第一,资金筹集方面基本上体现了责任共担的原则,由政府财政承担改为国家、雇主和雇员个人三方共同负担;第二,建立了多层次的政府雇员养老保险制度,由单一的国家负责制度通过改革实行国家基本养老保险、补充养老保险(职业年金)、个人储蓄三个层次的养老保险制度;第三,降低养老金标准,1986年颁布的《社会保障法》把与收入相联系的养老金建立在养老金领取人整个一生的平均收入水平上,而不是20年最好收入的平均水平上,使得国家收入养老金的最高水平降低到平均收入的20%,而不是工党政府时期的25%。

1.英国政府雇员的范围。英国政府雇员的范围,最早见于1859年《老年退休法》。按照该法规定,凡由英王直接任命或持有文职人员事务委员会合格证书、准予参加政府机关工作的人员以及凡酬金全部由大英联合王国统一基金或由议会通过的款项支付的人员,均是政府雇员。1977年,英国又将政府雇员定义为内政与外交部门中的公职人员。目前,英国的政府雇员就是指政府部门中除去政务官以外的所有工作人员。这些人中不包括由选举或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员等政务官,也不包括自治地方工作人员,更不包括法官和军人。

2.英国政府雇员养老保险体系。与美国和日本相类似,英国政府雇员养老保险体系也与其他从业人员不完全统一,也是在一个共同的制度基础上实行补充差异型的养老金计划。英国政府雇员养老保险体系包括两大部分,一是社会基本养老保险计划,二是分行业的政府雇员职业年金计划。前者体现了不同职业群体之间的平等与国家养老保险制度的融合,而后者则体现了行业之间的差异。

(1)社会基本养老保险计划。目前,英国政府雇员全部参加覆盖全民的社会基本养老保险计划,即政府雇员与其他职业人员共同纳入国家统一的基本养老保险体系,履行与其他职业人员相同的缴费任务,并享受相似的待遇水平。

近十几年来,英国政府雇员参加社会基本养老保险计划的比例提高了10个百分点,绝大部分周薪在100镑以上的公务员都纳入了这一范畴,然而,私人部门职工参加该计划的比例却下降了一半(见表7)。

①政府雇员社会基本养老保险缴费率。英国各公共部门的缴费比例有所不同,总缴费由雇员缴费和部门缴费(雇主)两部分组成。缴费真实价值的估计,则与折现率的选择密切相关。目前各部门新退休职工的缴费比例,以及其按以金边债券指数化的折现率折现后的真实价值如表8所示。

②政府雇员社会基本养老保险收支缺口。英国包括政府雇员在内的所有部门的社会基本养老保险计划都是采取现收现付制度,因此政府每期必须向雇员和雇主征收足够的资金以支持其当期发生的养老金支出,其差额由财政弥补。2005年以前英国政府用来估算养老金支出额的利率固定在3.5%,2005年之后开始选择15年期以上的AA级企业债券利率。由于不同的部门使用的折现率不同,因此目前各方对英国政府雇员的社会基本养老金支出的估计存在着较大的差异(见表9)。

随着政府雇员社会基本养老金支出的快速增长,但是雇员和雇主缴费率则相对稳定,因此近年来英国政府雇员社会基本养老金缺口呈现出大幅增加的态势,每年约几十亿英镑,如果雇员和雇主缴费的增长不足以弥补支付额的增长,那么这一缺口还将继续扩大。

(2)分行业的政府雇员职业年金计划。英国政府雇员的职业年金计划一共覆盖1200万人(其中政府雇员450万人,其余为家属)。95%以上的政府雇员被涵盖在6个分行业的职业养老金计划之内,包括:市政人员养老金计划、地方政府养老金计划、国民健康服务系统养老金计划、教师养老金计划、军人养老金计划和警察养老金计划。另外消防员和法官也有对应的养老计划安排。

在1972年《政府雇员年金法》的基础上,职业年金制度不断改革和完善,到目前为止,主要有四类政府雇员职业年金计划。

①传统计划。这项计划对应2002年9月30日前加入的雇员,即为过去的政府雇员基本养老金计划(PCSPS)。传统计划的雇员个人领取养老金无需缴费,全部由雇主承担,配偶如果需要领取养老金则需要缴纳一定保险费用,缴费率为个人工资的1.5%,实行现收现付制。雇主的缴费水平不固定,根据支出情况每年进行调整。法定退休年龄均为60岁。

②优质计划。此项计划自2002年起实施,是一种现收现付制政府雇员职业养老金计划,2007年7月30日起不对新雇员开放。雇主和雇员共同承担保险费用,雇主依据养老金数额支付大部分费用,个人缴费率为工薪收入的3.5%。法定退休年龄均为60岁。

③伙伴养老金计划。这是一种完全由雇主缴费的职业年金计划,个人可以不用缴费,如果个人缴费,雇主将另外最高给予工薪收入3%的缴费匹配。这项计划的特点是雇员在55~75岁之间任何时候都可以领取养老金。领取养老金时,25%的部分可以一次性领取(而且可以免纳个人所得税),其余部分购买年金。

④2007年改革后的新计划。2007年7月30日后加入政府雇员队伍的人群,在开始工作时即自动加入该计划,个人也可以选择开设一个伙伴养老金账户代替该计划,之前参加其他养老金计划的也可以转入本计划。

缴费由雇主和个人共同承担,个人必须缴纳工薪收入的3.5%。与前几个计划不同是,该计划的正常退休年龄是65岁,如果在此之前提前退休,养老金会进行相应的扣减。最早可以领取养老金的年龄为55岁,需要至少2年的服务年限。65岁以后退休的待遇会相应提高,但最晚开始领取养老金的年龄不得超过75岁。

(3)政府雇员退休年龄。英国并没有实行统一的退休年龄,不同的部门有一定的差异,比如警察的退休年龄要求最低,市政服务、教师、医疗等部门的退休年龄要求则相对较高。近期的改革都要求延迟了5年,但仍然保留了改革前的部门差距。在不考虑退休后继续服务以及因病退休等特殊情况下,各部门的具体退休年龄如下。

(4)管理模式。英国政府雇员和其他社会群体的国家基本养老保险部分由国家就业与养老部统一管理,而政府雇员的职业年金由财政部的下设部门负责管理。总体而言,在养老金待遇的总体水平上,英国政府雇员与其他社会群体(私人部门)之间并没有显著的差距。

(四)德国政府雇员养老保险制度。

德国养老保险制度的主干是社会基本养老保险,覆盖了除政府雇员以外从业人员的90%以上。德国对政府雇员实行的是独立型养老保险制度。

1.德国政府雇员的范围。第二次世界大战以后的联邦德国根据《基本法》颁布了《联邦官员法》及相关法规。1990年两德统一后,在联邦德国《基本法》的基础上对民主德国实行政府雇员制度。联邦行政法院认为,凡是在联邦、州、乡以及受国家监督的团体、研究所和基金会从事公务活动的人员都是政府雇员,具体包括政府官员、医护人员、士兵、教师、法官、火车司机等。截至2008年6月底,德国联邦、州、地方政府和公共机构的政府雇员合计约160万人,占整个公共部门人员总数的不到1/3。

2.政府雇员养老保险制度的几大要素。

(1)筹资模式。德国联邦、州和地方政府雇员的养老金由《联邦官员供养法》规定(1976年8月24日),其他雇员的养老保险由《职员工人保险法》规定。按照制度规定,职员和工人的养老保险基金由雇主和雇员个人按规定比例逐月缴纳,而政府雇员养老保险计划所需资金全部由国家税收负担,列入年度财政预算,雇员本人无须缴费,筹资模式采取现收现付制。

(2)领取条件。政府雇员的退休规定包括三种情况:正常退休、提前退休和病残退休。雇员在达到退休年龄和规定的服务年限或丧失劳动能力时可以视为正常退休。正常退休年龄为65岁,至少工作满5年,因病或者其他健康原因而丧失工作能力也视为正常退休。65岁之前为提前退休,每提前退休一年,其养老金待遇将减少3.6%,最高削减10.8%,也就是说最多只能提前三年退休。伤残雇员的退休年龄是63岁。

(3)待遇标准。政府雇员养老保险金包括三个部分:

①政府雇员退休金。退休金主要取决于雇员的服务年限和可纳入计算养老金的工薪收入。服务年限包括在岗工作时间,在专业或非专业的军人岗位的工作时间,在公共部门其他岗位的工作时间,接受培训的时间。无报酬的假期(如育儿假)通常不计算在服务年限内。可纳入计算养老金的工薪收入主要包括基本工资和津贴,但不包括特殊岗位津贴或加班津贴。

②死亡抚恤金。雇员在职期间或者退休后死亡,其家属(配偶、亲生子女和抚养子女)可领取相应的赡养费,死亡抚恤金包括:死亡雇员的工资、丧葬费、抚恤金、补偿金、遗孤津贴。

③特殊群体的养老金。领取特殊群体养老金的人群主要是地方官员,尤其是市长和县行政首长,因此,他们的总退休金待遇要高于普通的政府雇员。

(4)管理模式。德国政府雇员的养老保险由政府统筹管理,退休金支出全部纳入国家财政预算,通过税收进行融资。政府雇员养老的有关事宜主要由联邦内政部和财政部具体负责,其职责权限分别为:联邦内政部负责制定政府雇员退休的方针政策,并负责执行;财政部负责公务员退休金的筹资与待遇支付。另外,政府雇员所在部门的上级单位负责指定受领人,计算给付年限和金额。

(五)典型国家政府雇员养老保险制度的模式及对我国的启示。

各国在社会经济、文化传统、政治体制等诸多方面的差异,形成了各国不同的社会保障制度,也形成了不同的政府雇员养老保险制度。通过以上关于美国、日本、英国、德国在内的四个典型国家的分析,我们对国外现行政府雇员养老保险制度作一简要的归纳,并提出对中国的借鉴与启示。

1.政府雇员养老保险制度的两种模式。理论上,一国的政府雇员养老保险制度可以有三种模式,即统一型、独立型和补充差异型。统一型是指国家在养老事务上,并不将政府雇员与其他从业人员加以区分,而是实行政府雇员养老保险制度与社会中其他群体的养老保险制度的完全融合,即统一法律、统一缴费、统一待遇以及统一管理。独立型是与统一型完全相反的一种模式,是指国家在养老事务上,将政府雇员与其他从业人员区分开来,对政府雇员实行与社会其他群体完全不同的养老保险制度,即独立法律、独立缴费、独立待遇以及独立管理。补充差异型则是介于统一型和独立型之间的一种模式,这种模式主要具有两个方面的特征:第一个特征是国家将全体从业人员纳入一个统一的养老保险制度,即国家的公共养老保险制度(或者是国家基本养老保险计划),在法律法规、缴费税(率)、领取资格、待遇水平以及管理模式上,由国家进行统一的规划和制度安排;第二个特征是国家通过职业年金计划来反映和保障政府雇员职业的特殊性和优越性,因此,政府雇员的职业年金计划既是国家基本养老保险计划的必要补充(属于政府雇员这一特殊社会群体养老保险体系的“第二支柱”),也体现了政府雇员与社会其他群体在养老保险制度上的差异性。

根据目前可获得的关于外国养老保险的文献,我们尚未看到统一型政府雇员养老保险制度的情况。通过对四个典型国家的案例考查,我们发现德国实行的是独立型政府雇员养老保险制度,而美国、日本、英国则属于补充差异型政府雇员养老保险制度。

2.独立型政府雇员养老保险制度——德国。德国政府雇员养老保险制度的基本要素,包括融资模式、待遇标准和管理模式等,都体现了明显的国家保障的特点,国家是政府雇员养老保险制度的立法者、筹资者和管理者。

(1)在法律制度上,德国政府雇员养老保险计划的法律依据与非政府雇员养老保险计划(包括职员和工人)不同,前者是《联邦官员供养法》,后者是《职员工人保险法》。因此,德国政府雇员的养老保险制度具有独立的法律法规依据、独立的待遇给付条件、独立的待遇给付标准以及独立的管理模式。

(2)在筹资模式上,德国实行现收现付制,不进行基金积累,而是通过国家财政进行年度预算安排筹资,特别是,德国政府雇员本人无须承担缴费责任,在到达退休年龄后可以按规定领取养老金,养老保险计划所需资金全部由国家税收负担。这种融资模式虽然给财政带来较大压力,但管理便利,也不存在基金保值增值的问题。

(3)在管理模式上,德国政府雇员养老事务的管理由政府独立的部门负责,与其他群体的养老计划分开管理。

(4)在养老待遇上,德国政府雇员的养老金待遇十分优越,尤其是高于其他社会从业人员的养老金待遇。德国十分重视政府雇员对于国家公共服务事业的忠诚,通过独立的养老保险制度为政府雇员提供更加优厚的养老待遇,不仅有助于维护政府雇员这一社会阶层的职业稳定性,而且有助于增强政府雇员的服务意识与职业精神。

3.补充差异型政府雇员养老保险制度——美国、日本、英国。美国、日本、英国实行的是补充差异型政府雇员养老保险制度,是介于统一型和独立型之间的一种养老保险模式。这一模式具有以下两个主要特征:

(1)统一的国家基本养老保险计划。美国、日本和英国都将全体从业人员纳入一个统一的养老保险制度,即国家的公共养老保险制度(或者是国家基本养老保险计划),在这一制度之下,政府雇员履行与其他从业人员相同的缴费义务,并享受相似的待遇水平。国家基本养老保险计划的相关法律法规的制定,以及制度的主要要素,包括缴费税(率)、领取资格、待遇水平以及管理模式等,由国家进行统一设计和规划。

(2)差别的政府雇员职业年金计划。美国、日本和英国都通过职业年金计划来反映和保障政府雇员职业的特殊性和优越性,因此,政府雇员的职业年金计划既是国家基本养老保险计划的必要补充(属于政府雇员这一特殊社会群体养老保险体系的“第二支柱”),也体现了政府雇员与社会其他群体在养老保险制度上的差异性。例如,美国有联邦雇员基本养老保险计划和联邦节俭储蓄计划,日本有政府雇员共济年金计划和政府雇员退休津贴计划,英国有分行业的政府雇员职业年金计划。

在筹资模式上,各国的职业年金计划都实行雇主、雇员联合缴费机制,有的国家(如英国)还根据不同行业的特点确定缴费率,并随时调整以保证行业的年金计划的财务平衡和年金制度的可持续运转。

在管理模式上,各国的职业年金计划与社会基本养老保险计划都实行分开管理。例如,美国公务员和其他社会群体的社会基本养老保险部分由联邦社会保障署统一管理,而政府雇员的职业年金计划(包括联邦雇员基本养老保险计划和联邦节俭储蓄计划)则由人力资源部门负责管理。英国政府雇员和其他社会群体的国家基本养老保险部分由国家就业与养老部统一管理,但政府雇员的职业年金则由财政部门负责管理。

在养老金待遇上,政府雇员养老保险的整体待遇水平(第一支柱的社会基本养老保险+第二支柱的职业年金)要高于其他社会从业人员。例如,有资料显示,发达国家政府雇员养老金的工资替代率在67%~84%之间,而其他社会从业人员退休金的工资替代率则在30%~60%之间。在美国、日本、英国、德国四国中,政府雇员养老金的工资替代率最高是日本,为84%,英国最低,为67%,德国为75%,美国的替代率为80%左右。

4.对我国的启示。

(1)事业单位人员属于政府雇员的范畴。国外对政府雇员的范围有明确的界定,而且其范围很宽,不仅包括政府官员,而且包括公共事业单位和政府经营的企业单位人员。

(2)国家对所有的政府雇员基本养老保险制度实行全国统一法规、统一制度和统一管理。国外将包括政府雇员在内的全体从业人员纳入统一的国家基本养老保险制度,即公共养老保险制度。在这一制度之下,政府雇员履行与其他从业人员相同的缴费义务,并享受相似的待遇水平。国家基本养老保险计划的相关法律法规的制定,以及制度的主要要素,包括缴费税(率)、领取资格、待遇水平以及管理模式等,由国家进行统一设计和规划。

(3)政府雇员的养老保险体系主要包括两个部分,一是国家基本养老保险制度,二是政府雇员的职业年金制度。基本养老保险制度由国家统一法规、统一制度和统一管理。政府雇员的职业年金制度既是国家基本养老保险制度的必要补充,也体现了政府雇员与社会其他群体在养老保险制度上的差异。职业年金制度实行雇主与雇员的联合筹资机制(有的国家根据不同行业的特点确定缴费率,并随时调整以保证行业的年金计划的财务平衡和年金制度的可持续运转)、具有独立的管理体系和管理办法,以及享受更高的待遇标准(政府雇员养老保险的整体待遇水平高于其他社会从业人员)。

(4)法律是制度的保障。国外政府雇员的养老保险制度都建立在有法可依的基础之上,都有独立的法律法规加以支撑。

五、进一步推进我国事业单位养老保险制度改革的政策建议

根据前述分析,并适当借鉴国外经验,现就我国下一步事业单位养老保险制度的改革思路,提出下述政策建议:

(一)事业单位养老保险制度应与行政机关养老保险制度统一并同步改革。

我国社会保险制度改革“碎片化”现象严重,就养老保险制度改革而言也是如此,按企业、事业、机关、农村、城镇居民分别建立养老保险制度,缴费率、支付待遇、管理办法都不一样,不仅造成养老保险制度不统一、不规范,也带来待遇差距的扩大和管理成本过高,形成制度内的不公平。如果行政事业单位养老保险制度分开改革,不仅制度不公平,而且实践证明改革难以推动。五省市事业单位养老保险制度改革试点进展缓慢就是证明。美、英、德、日等国政府雇员养老保险制度表明,政府雇员包括机关与所属事业单位人员养老保险制度是统一的,并没有分设。因此,我国事业单位养老保险制度改革不能单独展开,而应与行政机关养老保险制度改革统一进行。通过建立统一的行政事业养老管理体制,可以节省管理成本;统一缴费办法和发放办法,有利于消除因制度分设带来的缴费和待遇悬殊问题;统一行政事业单位养老保险制度,还有利于提高养老保险基金的统筹调剂能力,提高养老保险制度的抗风险能力,为建立城镇统一的社会保险制度奠定坚实基础。更重要的是,行政事业单位养老保险同步改革,这是一种正确的改革策略,同步改革有利于改革的推进;只改事业单位而不改行政机关,必然会导致像现在这样,改革止步不前!

(二)按照“基本养老保险加职业年金”方式完善现行试点的事业单位养老保险制度。

现行《事业单位工作人员养老保险改革试点方案》规定,实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,由单位和个人共同缴费,单位一般按职工工资总额的20%缴费,个人按不超过工资总额的8%缴费,单位缴费进入社会统筹基金,个人缴费进入个人账户基金;个人缴费满15年,就可以领取基本养老金。基本养老金由基础养老金与个人账户养老金组成,退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1年发给1%。适当考虑工资增长和物价上涨对基本养老金发放的影响。

按照上述办法,事业单位退休职工基础养老金只能按当地在岗职工平均工资的15%发放,比现行企业职工基础养老金发放比例20%还要低,而作为补充养老保险的职业年金如何建立和发放没有作具体规定,结果将是事业单位退休职工养老金待遇不仅比老职工退休待遇低,还比企业职工退休养老金待遇低,这也是当前事业单位养老保险制度改革难以推进的一个重要原因。因此,要对现行事业单位养老保险制度试点办法做适当调整和改革。一是调整事业单位退休职工基础养老金发放办法,适当提高基础养老金发放比例,缴费满15年的以不低于当地在岗职工月均工资的20%为宜。二是要同时出台事业单位职工职业年金办法。按照国外的经验,职业年金采取单位或个人强制缴费形式,可以由单位和个人共同缴费,也可以只由单位缴费,缴费率不超过8%为宜,采取个人账户完全积累形式,由政府或部门年金理事会管理,并监管基金的投资运营。三是中央部门事业单位在人保部设立中央事业单位养老金统筹管理机构,或挂靠养老保险基金管理司,由其制定事业单位养老保险基金管理政策。四是发放特别定向国债,做好事业单位基本养老保险基金的投资运营工作,确保基金的安全和增值。

(三)事业单位养老保险制度改革成功的关键就是切实做好“中人”基本养老金和职业年金债务弥补方案。

按照“老人老办法、新人新办法”的改革原则,事业单位养老保险制度改革前退休的老人按照原来由各级财政拨付退休金的办法统一安排,新人则完全按新办法执行,剩下处于老人与新人之间的“中人”,新养老保险制度推行前有若干年没有缴费,使“中人”养老保险社会统筹基金和个人账户基金形成缺口,产生基本养老金和职业养老金隐性债务,必须由国家统一制定养老金债务弥补方案进行弥补。这笔隐性债务规模取决于“中人”在缴费人数中所占比重大小,“中人”占比越大意味着隐性债务越大,随着老龄化率提高,“中人”占比会越来越高,如果不及时弥补养老保险隐性债务,势必影响养老金的支付,导致养老保险收支的不可持续。建议通过出售部分国有资产和增加财政对养老保险基金的投入,建立“中人”债务清偿基金,弥补养老保险隐性债务。此外,为了确保“中人”退休待遇不降低,可以采取新制度推行前的工作年限按老办法计算养老金,新制度推行后的缴费年限按新办法发放养老金。在新制度推行前参加工作25~30年的,按退休前月工资的85%加上个人账户余额一定比例发放养老金;新制度推行前参加工作15~25年的,按退休前月工资75%加上个人账户余额的一定比例发放;15年以下的,按个人退休前月工资的60%和当地在岗职工月平均工资的20%总和除以2,加上个人账户余额的一定比例,发放养老金。只有这样,才能确保事业单位养老保险制度改革的顺利进行和可持续发展。

(四)对事业单位养老保险制度改革带来的财政负担要有清醒认识。

公益服务类事业单位经费供应主要由政府财政承担,事业单位养老保险改革也将主要由财政承担,基本养老保险基金中的社会统筹部分由各级财政预算安排,职业年金中单位缴费部分也要从财政预算中安排,老职工的退休金需财政从经费预算中安排,“中人”养老金隐性债务需部分由财政预算安排。从中央财政与地方财政的关系看,中央财政承担中央事业单位养老保险基金应由财政承担的部分,地方财政要承担本级政府事业单位养老保险基金应由财政承担的部分,同时对中西部地区财政比较困难的省份中央财政承担部分养老保险基金的转移支付,无论是实行“省级统筹”还是“全国统筹”都是如此。因此,尽管在事业单位改革之后事业单位范围和人数会有较大压缩,但事业单位养老保险制度改革对各级财政支出负担将在一定时期会是增加的。

作者:财政部财政科学研究所课题组

课题负责人:苏明

课题执笔人:苏明 杨良初 张晓云 王立刚 程瑜)

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文章来源:本文转自《经济研究参考》2012年52期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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