卢希起:检察政策的功能

选择字号:   本文共阅读 908 次 更新时间:2013-04-03 20:07

进入专题: 检察政策  

卢希起  

【摘要】检察政策是司法知识的重要组成部分,同时,对公共政策也起着一定的影响和推动作用。实证研究表明,检察政策所规定的内容并没有在实质上突破宪法秩序下人民检察院的定位,而是更多地体现了中国检察机关所独有的功能与作用。必须理性认识其在社会主义初级阶段法治进程中的角色、地位,进一步加强对检察政策制定和运作过程中的规范和管理,认真研究其在司法层面的技术操作问题。

【关键词】司法知识;政策;检察工作;法治国家

法治是人类重要的实践活动。在法治的进程中,法律知识的生成、储备和运用是法治的重要因素。理性的司法知识观不能仅仅关注法律知识,甚至其重点还不在法律知识本身,而必须将其置于整个社会文化情境系统加以综合考量。其中,检察政策就是这个系统中的重要一环,是司法知识再生产以及推动人与制度良性互动的一个不可或缺的重要因素。

人民法院和人民检察院同属于司法机关,其制定的政策应当同属于司法政策的范畴,然而国内关于司法政策的研究多聚焦于法院,或者在狭义上将司法政策完全等同于法院制定的政策。2010 年,最高人民检察院将“检察政策研究”列为本年度唯一重大研究课题,既表明了最高检察机关已经清晰地认识到这个问题的重要性和紧迫性,也从另一个侧面表明有关“检察政策”的研究属于相对前沿的领域。

一、检察政策的类型

类型,是一种分组归类方法的体系。类型思维在方法论上具有重要意义。在方法论思维上,类型打破了“抽象”与“具体”在方法论上的二元对立。在解释学上,类型也具有独特的功能。检察政策作为指导检察工作、推进检察改革的重要载体,有着相对独立的体系,其内涵丰富、形式多样。从不同的标准或者不同的角度,可以对检察政策进行不同的分类。根据检察政策的目标导向、渊源不同,可以将检察政策分为以下四类:

(一)将执政党有关司法工作的政策转化为检察政策

执政党的政策为司法工作提供了宏观的、全面的政策保障。建国以后我国的司法制度和司法工作的总体思路和格局是由执政党确立的。而早在 1949 年 2 月 28 日,中共中央就发布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》。党的十二大以来的历次党代会的重要文件,尤其是党的十六大报告和十七大报告,比较科学、系统和完整地描述了我国司法制度的构成、司法工作的基本政策要求以及司法体制的改革目标,执政党指导下的司法工作得到了宏观的、全面的政策保障。[1]包括检察机关在内的司法机关必然要贯彻落实执政党提出的有关司法工作的政策,并内化于包括制定检察政策在内的检察活动过程中。此外,执政党也会适时提出比较具体的司法政策,典型的有“严打”、“宽严相济”的刑事政策。以“宽严相济”为例,这是一项具有全局性和战略性的党和国家的基本刑事政策,检察机关贯彻落实“宽严相济”刑事司法政策,也必然要结合检察工作实际,提出相应的政策和策略,从而形成一个相对独立的政策体系。

(二)有关重大决策、公共政策的落实与回应的检察政策

公共政策是国家(政府)、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。[2]检察机关恢复重建以来,特别是近十年来,最高人民检察院围绕党和国家的工作大局,出台了一系列宏观的政策性文件,比较典型的有:服务国有企业改革和发展、应对入世、西部大开发、社会主义新农村建设、贯彻宽严相济刑事司法政策、为经济平稳较快发展服务、深入推进三项重点工作以及参与加强和创新社会管理等诸多方面的意见和措施等。

(三)有关检察工作部署、资源调配方面的司法政策

宏观方面表现为推进检察改革的措施、意见、规划等。最高人民检察院分别于 2000 年、2005 年、2009 年下发了《检察改革三年实施意见》、《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》、《关于深化检察改革 2009—2012 年工作规划》等一系列政策性文件,这些政策性文件在不同时期提出了不同的检察改革目标。微观方面,包括对于检察机关内部职权的调整(典型的有:“职务犯罪”、“诽谤罪”批捕权上提一级)、内部机构的调整(典型的有:关于“检力下沉”、延伸服务触角,建立基层检察工作机构的意见)以及工作的重心、方向调整(典型的有:针对群体性事件的多发态势,2010 年 7 月最高人民检察院提出要在办案重点和主攻方向上作出调整,其中之一就是在犯罪危害后果上,要加大查办群体性事件和重大责任事故背后的贪污贿赂犯罪力度)等出台了一系列政策性文件。

(四)检察工作解释

最高人民检察院作为我国立法明确规定的有权对法律进行司法解释的机构之一,它的一些司法解释本身就是政策的表现形态,最高人民检察院通过对公共政策的阐释和理解,并根据社会情势的变迁,及时制定或将有关现有规则转化为司法政策的形式,形成有约束力的成文条款,并进一步内化到司法过程中。[3]《最高人民法院·最高人民检察院:司法解释与司法政策大全》一书“内容简介”中,编著者指出,除了收录“法释”和“高检发释字”类文件外,司法政策中的“会议纪要”,在实践应用中往往具有不弱于司法解释的实际效力,也予以全面收录。这也从另一个侧面说明,在形式或渊源上,政策与法存在着趋同,政策越来越法律化、具体化、精细化。例如,我国香港特别行政区《检控政策及常规》(2009)是律政司刑事检控科在2007 至2009 年刑事司法方面一项重要工作。《检控政策及常规》阐释了现代检控人员须遵循的准则、政策及常规,其虽冠以“政策”之名,实则是律政司日常工作的规范或法的依据。

检察政策乃至司法工作全局,必须以执政党的政策为指导。检察政策的研究重点和特色就在于,以执政党有关司法工作的政策为指导,对具有相对独立体系的“有关重大决策、公共政策的落实与回应的检察政策”、“有关检察工作部署、资源的调配方面的检察政策”以及“检察工作解释”等三个层面的检察政策进行深入系统研究。

二、检察政策的功能

人类关于司法的知识是随着人类认识能力以及人类对社会的规则安排与秩序设计能力的发展逐步增加的。从司法知识的初始生产的过程来看,静态的纸面意义上的法律知识对于司法知识的形成占据着霸权优势。然而,要对司法知识的生产进行深加工,就必须将司法放在知识哲学与知识社会学的延长线上来理解,有关司法问题的思考才变得有意义起来。[4]并且,必须与法律知识划分一定的界限,这样关于司法知识的再生产才可望获得一个比较清晰的图景。检察政策就是检察机关特别是最高检察机关通过颁布一系列的意见、措施等政策性文件,把法律规则、原则等固定和静止的法律知识放在社会文化- 情境之中考量,通过科层制权威的有一定约束力的运作方式,以期更好地实现检察机关及检察人员与法律规则、原则以及社会生活之间的良性互动。

如果说司法知识的经验性是对司法裁判活动的一种事实层面的描述的话,那么司法知识的规范性,则意味着在规范层面上对其予以评价。这种评价,不仅能够为认知者提供认知意见,进而改善认知的策略,引导个体或共同体不断提高认知条件;而且更为重要的是,提供一种操作与干预世界的方式,进而使得知识直面实践。就检察政策而言,随着最高检察机关不断融入国家社会经济大局的工作经验的积累,每一项检察政策的出台不仅仅是对未来“愿景”的规划,也是对以前法治实践及经验的总结。同时,作为一种知识体系的存在,它总是以一定的规范的形式呈现于世人的面前:指导意见、措施、甚至于司法解释。作为相对独立的规范层面的司法知识,检察政策在国家政治和社会生活中,具有独特的功能和特点,也充分表明了中国检察机关所独有的宪法地位和功能。

(一)政治宣示功能

宪法规定,人民检察院是国家的法律监督机关。我国根本的政治制度和政权组织形式是人民代表大会制度,与三权分立学说下的政权组织制度具有明显的区别。三权分立体制下,立法权、行政权和司法权三者之间存在着相互制约的权力关系,在人民代表大会制度下,国家设立行政机关、审判机关、检察机关,各级人民代表大会与行政机关、审判机关、检察机关之间并非制约关系,而属于监督与被监督的关系。检察权、审判权、行政权相对独立,但又统一于人民行使国家权力的机关——人民代表大会。在人民代表大会之下设置“一府两院”,这是具有中国特色的一种政治模式。中国检察制度既是一项司法制度,具有司法属性,同时,也是一种政治制度的安排,具有鲜明的政治属性。检察机关在履行法律监督职能的过程中,与审判机关和相关国家行政机关互相配合、互相制约,共同完成维护党的执政地位,维护国家安全,维护人民权益,确保社会大局稳定的首要政治任务。包括检察政策的制定和实施在内的所有检察活动,要自觉地把自己置于党的领导之下,紧紧依靠党的领导来保证检察工作的政治方向,坚定不移地贯彻党的方针政策,使检察工作服从和服务于国家经济和政治大局。检察政策的颁布,无疑是对党和国家大局的一种积极的回应,也鲜明地表示了检察机关的政治属性。

(二)改革探索功能

中国检察制度实现了法律监督职能同一般国家职能的分离以及同传统检察制度的有机结合,是对现代检察制度的重要制度贡献。同时,它又是中国特色社会主义法律体系的一个有机组成部分,是与社会主义初级阶段相适应的中国特色检察制度。这一制度尚处在特定的历史发展阶段,同我国社会主义政治制度和司法制度一样,在实践依法治国基本方略,建设社会主义法治国家和构建和谐社会的进程中,中国检察制度还存在一些需要不断发展和完善的理论和实践问题,这需要我们紧密结合中国实际,与时俱进,创新发展,深化检察改革,使中国特色社会主义检察制度永葆生机和活力。[5]检察政策为检察改革的顺利推进提供了路径和合法性支撑。当前,有些地方的司法机关,在探索改革的过程中,以内部红头文件、请示、批示、指示、通知、讲话、经验总结等形式表现出来,除了具有秘密性、非法性之外,还存在着随意性的特征,冲击了正当程序,容易滋生司法腐败和司法不公。理性的检察政策正是“在现行法律范围内进行改革”或者“不违反现行法律规定进行改革”作为改革的原则,并且通过局部试点、先期试验的方式推进检察改革。例如,检察机关量刑建议权的最终确立,就是通过多年以来政策性文件的试点推动而实现的。围绕着争取在法庭空间的量刑话语权,拓展量刑建议的生存空间,检察机关在进行实践探索的同时,适时出台了或者在改革文件中部署了有关量刑建议的政策性规定。检察政策一方面避免了改革的盲动性、随意性,通过“试错”减少改革的成本,另一方面也为改革成果合法化、正当化提供了制度依托。

(三)检察管理功能

宪法规定,最高人民检察院领导地方各级人民检察院,上级人民检察院领导下级人民检察院。从人民检察院内部机构而言,检察长统一领导检察院的工作,各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。这也是检察政策制定的权力逻辑。从其作用方式来说,检察政策既有一定的倡导性、号召性和指导性,也有一定的督促性、鞭策性和强制性。遵循检察政策是各级人民检察院和检察人员的义务和职责。从检察一体化机制来说,检察政策既是对检察资源分配的结构化承诺和管制,也是治理检察领域从而建立或者维持检察系统内的秩序或一致性的控制工具。它把检察机关和检察人员纳入一个共同的框架之中,既有限制,也有激励。在这个意义上说,检察政策是实现检察管理的重要工具和表现形式。[6]

(四)法治再造功能

检察政策的几种类型中,司法解释无疑具有鲜明的法治再造功能。从知识创新的角度而言,每一项检察政策的出台,就技术层面而言,可以用一种类似于“检验司法能动性的四要件标准”来考量。即:是否出于应对诉讼量激增的需要或者是否出于解决前所未有的法律问题的需要;是否已经穷尽了现有的司法制度资源;拟采用的新措施是否能够实现司法程序上的改进和完善,而不仅仅只是权宜之计;是否能够恪守司法权的本质属性,而不会削弱其独立性和应有的宪法地位。[7]纵观检察机关制定的检察政策,基本符合上述四个属性,在一定程度上体现了法治再造功能。例如,我国刑事诉讼法虽然未明确规定对公共利益的审查,但相关制度中却有所体现,如《刑事诉讼法》第 142 条第二款规定的相对不起诉,其把握的标准已蕴含着公益内容,而《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》则对相对不起诉的条件进行了细化与延伸,化解矛盾作为最大的公共利益已然成为评判是否适用相对不诉的一个重要条件,[8]这体现了司法政策的法治再造功能。司法政策的法治再造功能,与司法政策的政治宣示性、改革探索功能、司法管理功能形成了有机统一的整体。

(五)个案解决功能

一般而言,检察工作追求的是一般正义,检察机关通过行使检察权,维护国家法治的统一和尊严。但是,由于案件发生的时代背景、地域特征的差异性,检察工作也必须关注个案的特性,在其中,检察政策性质的工作性文件起着重要的作用。2003 年 10 月,广东省人民检察院对东莞市台商投资企业发生的“胶水”案件的处理就是检察政策实现司法特殊正义与一般正义相结合的示例。在东莞台商投资企业来料加工所需要使用的辅料胶水是一种易燃、易爆的危险品,其存储和运输都有严格的规定。按照安全消防部门的有关规定,企业不可大量、长期存放胶水,因此,许多企业就选择在保税仓存放胶水。但按照保税仓的有关规定,企业申报进口的胶水,必须一次性全部提走,不能分批提取。这就使企业面对两难处境:如果申报进口多,全部提回工厂存放,违反国家消防安全法的规定,且在保质期内用不完;如果申报进口少,企业的保税合同手册就长期被生产辅料胶水占用,严重影响其他生产原料海关业务的办理。为适应企业正常运作的需要,有些贸易公司就用一家企业的保税合同手册进口一批胶水后,按每家企业实际需要量 2 -3 吨分别给多家企业送货,等下次提货时再用另一家企业的保税合同手册,如此循环使用各家保税合同手册,到最后每家企业领到的胶水和它实际电报的数量都是一致的。这种做法不但有利于企业正常运作不受影响,而且保税合同手册的使用也更为方便,企业认为这是一种变通的方法,东莞有 1000 多家企业就是这样操作的,企业承认此种做法违规,但并无偷逃关税,不应定走私罪,可作行政处罚。海关则认为这是逃避海关监管的行为,应以走私普通货物罪立案查处。有的台商怕受刑事处罚不敢回厂,有的台商想扩大生产规模但又感到彷徨犹豫,请求司法部门给予出路。广东省东莞市台商投资企业协会反映的问题引起了广东省人民检察院及海关的高度重视,在深入当地企业调研,与海关等部门沟通协调的基础上,广东省人民检察院与海关部门出台了相关文件,提出保税企业之辅料的相互调剂行为不负刑事责任,从而将“胶水”案不认定为犯罪。[9]

三、检察政策的管理

“知识管理”作为知识经济时代新兴的管理时潮与方法,已经成为组织累积知识财富、创造核心竞争力的利器。“知识管理”并没有一个统一的定义。《知识管理框架》国家标准对知识管理的定义是:企业组织行为主体针对内外部战略核心资源——知识资源客体,展开一系列的有关知识资源获取及价值挖掘应用的行为及活动(知识鉴别、创造、获取、存储、共享、使用),以有效推进组织内知识资源的积累、创新与增值,并进而推进企业与组织整体战略发展目标的可持续达成。本文认为,检察政策就“知识管理”的视角而言,应着重从以下几个方面深入研究:

(一)社会目标的理性选择与检察政策的制定

检察政策应该把追求社会目标的实现作为检察工作的基本导向,只是,要努力使政治宣示功能与维护法治的统一和尊严有机地结合起来。达玛什卡指出,在能动型(司法)国家中,始终存在着政党组织的“一般指示与具体指示之间的区别——一种在理论上容易作出而在实践中很难把握的区别”。[10]检察工作应当把追求公共政策的实现作为司法的基本导向之一,一方面旨在从宏观上调校检察权在中国政治结构中的定位,把检察工作自觉融入到社会全局的运行之中,通过检察工作所特有的功能和作用的发挥,推动社会的发展和进步;另一方面,在实际运作层面上,引导和启示检察机关及检察人员超越单一的法律思维以及对案件简单化认识的视野局限,关注社会总体目标的要求,关注社会发展与变化的趋势,关注社会现实矛盾和纠纷的复杂性,关注民生、民情和民意的总体状态,特别是注重检察工作的社会影响和社会效果,把个别化的检察工作放置到社会目标的实现以及社会发展的大背景下予以认识和考虑,即是在司法过程中确立并践行“大局观”。[11]从降低行为政治风险的角度看,司法机关追随公共政策也无疑是一种较为安全和理性的选择。[12]只是我们需要注意的是,由于我国检察机关与政治组织的关系十分紧密,检察机关与其他政治组织之间始终保持着密切的联系,通过制定检察政策以更好地贯彻公共政策是我国检察政策的常态及主要渊源,而一些公共政策和社会目标通常只有一种抽象的或者宣示性的倡导功能,在具体的操作过程中会体现为各级党委和政府所提出的具体的要求,在这种背景下,如何结合检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位,针对这些公共政策和社会目标提出检察政策,对于各级检察机关而言,是不可回避的比较复杂的问题。其中比较重要的一点就是要提高信息能力,避免对公共信息的简化处理。决策者常发现,一方面,与决策相关的支持性信息不足;另一方面,又面临无关信息干扰的“超载”局面,其必然要在信息能力与信息搜索、甄别费用之间进行调适。决策者不会无限制地展开信息搜寻,他们会在对信息投资的预期边际收益等于预期边际成本这一点停下来。如果信息费用过于高昂,决策者就会采取简化决策模式,诉诸一些简捷便利的维度,一些粗略的“代表标记”(proxy),对信息问题进行简化。[13]必须着眼于检察政策制定和实施规则的完善,以进一步推动政策制定和实施者转换信息获取方式。

(二)加强对地方检察政策的监控和规范

最高人民检察院和地方各级人民检察院在检察政策的制定过程中既共同合作,又有角色分工。由于我国司法体制与联邦制国家存在着显著的差异,最高人民检察院扮演着检察政策和司法工作规则制定者的角色,即通过把党和国家的大政方针以及不同阶段时期社会发展的重大任务和要求及时地转化为检察政策以及其他各种形式的司法工作规则,用以指导各级人民检察院的检察工作,从而既保证检察工作与社会发展的大局相适应,又能避免地方检察院理解和执行这些方针政策过程中的偏误。地方各级人民检察院通过办理案件,亲历司法,为最高人民检察院制定检察政策和司法工作规则提供了活生生的素材。为此,要更加注重挖掘来自基层的司法素材,形成中央和地方检察机关的良性互动。同时我们要特别注意:由我国人民代表大会制度和检察机关的组织体系所决定的,最高检察机关和地方检察机关都是检察政策的制定主体,有必要厘清中央和地方检察政策之间的关系。地方检察机关既承担着贯彻落实最高检察机关制定的检察政策的任务,同时也是本地区检察政策的制定主体,地方检察政策或多或少地会体现出一种“地方性”知识形态。[14]在探讨地方检察政策的制定和实施相关问题的时候,我们既要考虑各地区经济、社会发展的不平衡性而导致的差异,也必须防范地方检察政策与最高检察机关制定的检察政策之间可能发生冲突。检察机关是国家的法律监督机关,首先服从和服务的应该是国家的大局,各地区在结合地方实际情况执行最高检察机关检察政策和制定地方检察政策的时候,应当防止“大局小局化”。正如学者所指出的,在大局问题上,国家是整体和全局,区域是组成部分,二者价值取向、工作目标应当一致,但往往会出现利益需求不同的矛盾。受区域主政者的观念、能力等因素制约,有时区域建设的目的、内容与党和国家工作大局的要求会有差距,甚至相悖,区域建设与国家工作大局不是自然等同和可以替代的关系。[15]除了坚持法治统一的原则之外,地方检察政策也不能突破最高检察机关检察政策的原则和底线,不得以各种形式对最高检察机关的检察政策进行瓦解、扭曲和异化。从技术层面而言,有必要建立类似法律的事先审查(备案审查)制度,而不是现行的“报告”制度,籍此,加强最高检察机关对地方检察政策的监督和指导。这样,不仅可以有效地防止地方检察政策可能存在的偏差,还能有效地整合各种信息资源。[16]

(三)检察政策在实践中的精细化运用管理

除了司法解释之外,诸如“宽严相济”、“未成年人犯罪”等司法政策在司法实践中不同程度地存在着“虚置”、“选择性适用”等问题。以批准逮捕检察政策的适用为例,据笔者组织的一项对于侦查监督检察官的访谈调查发现,目前一些地方检察机关及检察人员对检察政策的实践价值并没有恰当理性的认识,部分检察人员对检察政策的认识还显得不够清晰,甚至对相关检察政策是否存在都不够确信,导致司法过程中检察政策这一环节的知识链条缺失。这种状况与我国的法律体制有一定的关系。我国的法律体制属于成文法体制,司法的依据被限定为法律,即司法要“以事实为根据,以法律为准绳”,要求司法活动的开展必须要以法律为依据,但是由于法律具有抽象和滞后的特点,无法一一穷尽所有社会现象,因此,在实务中,实际的需要使得司法人员不得不越法律之“雷池”,采取明修栈道,暗渡陈仓的办法,先以社会实质价值判断得出司法结论,再拉上法律原则的旗号来标明其法律门第,于是就出现了公共政策甚至司法政策(包括法院和检察院)在司法依据中形无实存的矛盾现象。[17]应从以下几个方面着手解决这些矛盾和问题:第一,使司法政策进一步明细化、规则化;第二,加强司法活动中适用司法政策的说理性。在司法机关部门会议以及司法内部决策会议中予以体现;第三,通过修正案件质量绩效考核指标予以检验。

(四)检察政策法治再造功能的合理边界与控制

检察政策具有一定的法治再造功能,会创造性地应用法律甚至会创制一些规则。著名法理学家博登海默指出:“由于这种现已存在的法律具有必然的不完整性和频繁出现的模凌两可性,所以司法机关根本就不可能将自己只局限于其基本职能之中,而且总是发现有必要对现行法律进行扩充和补充,当然这种扩充和补充是经由人们恰当地称之为法官造的法律来实现的,但是即使如此,法官的这种造法职能仍必须被认为是其基本职能,所附带的一种职能。立法机关存在的真正目的仍是制定新的法律,然而对于法院来讲,情形就截然不同了。对于法官来说,创制新的法律只是一种最后手段(ultima ratio),即当先行的实在法渊源或非实在法渊源(positive or no positive sources of the law)不能给他以任何指导时或当有必要废除某个过时的先例时他所必须诉诸的一种最后手段。由于立法性造法与司法性造法之间存在着这种根本的区别,所以‘司法性造法’(judicial legislation)这一术语——尽管按正确理解可以说它表达了一种颇有意义的思想——应当谨慎使用,或许应当避免使用。”[18]在社会转型时期对于检察工作的角色定位必然有一定的复杂性,因此,检察机关在司法过程中创造性地应用法律甚至创制一些规则成为一种必然的选择。因此我们要将检察政策的评估、监督等纳入议事日程。就检察机关内部而言,在激励设计上,可以在人民检察院检察委员会议事规则上做出完善,将拟通过的检察政策中的绩效评估作为强制性安排,内容涵盖议程的评估和政策实施后的评估。对于议程的评估,在报送草案时必须同时提交绩效报告,系统分析检察政策实施的预期收益与成本,证明其规则设计的必要性、合理性。比如是否属于纯粹的政治性宣示,而没有实质性的举措;拟采用的新措施是否能够实现司法程序上的完善或创新,而不仅仅是权宜之计;其他地方的检察机关是否有类似的文件可供借鉴;地方制定的检察政策是否与法律和上级检察机关的检察政策相抵触;是否能够遵循司法规律和检察工作规律,而不会削弱检察机关的独立性和应有的宪法地位,等等。如果草案的绩效评估报告无法通过检察委员会办事机构的审查,则不得进入到讨论程序;对于政策后评估,起草部门必须详尽报告检察活动中的成本与收益,特别要注意分析对于政策的规避效应、是否损及相关的制度价值特别是对法治的核心价值是否造成破坏以及对社会管理的贡献度。如果检察政策的实施严重偏离预期的政策目标,还需要提交偏离的原因、性质与程度的详细报告,经由检察委员会办事机构审核,应当对该项检察政策提请检察委员会进行修改或废止。就检察机关的外部关系而言,通过主动报请同级人大常委会和上级检察机关备案审查等形式,避免和控制检察政策突破、背离法律的基本原则和底线,冲击法治。

(五)检察政策的沉淀与更新

政策执行是政策过程中的中介环节。检察政策制定后,必须得到切实有效的执行,否则会形同虚设。同时,执行的过程也是检验政策正确与否的唯一标准。一方面,检察政策的妥善执行与否,应当作为衡量各级检察机关工作质量和效能的一个重要因素。我国检察政策在执行过程当中,形成了以注重政策宣传、重视政策实验等有效的经验和模式,随着法治的推进和时代的变化,还必须进一步创新检察政策的执行模式。另一方面,从政策周期理论来看,政策的制定、执行与评估、监控以及政策的终结一起构成了一个完整的政策周期。[19]目前,我们对检察政策的评估、监控以及终结的重视程度、实践操作都比较薄弱,有必要从倡导理念、加强制度建设与大胆实践探索等三方面着手,完善对检察政策的评估、监控与终结程序,使司法政策这一知识形态能够得到及时的更新和沉淀。

此外,要加强对检察改革有关政策性文件的规范管理。第一,检察改革的发动主体不应采用由上而下的局部扩展方式,而应采用由上而下的整体推进模式;第二,检察机关要在中央的统一部署下,进一步加强与其他司法机关和有关部门的沟通协调;第三,加强对司法改革成果的转化管理。

结 语

检察政策的提出和实践扮演着司法知识再生产的重要角色。检察政策通过宣示法治的理念和精神、维护一般正义与特殊正义的统一、推动法律和司法解释的“废、改、立”、优化检察职能、完善司法制度以及加强检察管理和资源配置等路径进行着司法知识的再生产。在这个过程中,我们还应加强检察政策对公共政策的影响、推动作用的分析。

总体上来说,中国现行的检察政策勾勒出的上述边际应当来说是安全的、适度的,检察机关在制定工作重心、反映公众诉求、追求社会目标的实现上,会考虑一些时代因素和现实因素,这无可厚非,只要它仍然在法律的框架内适时而为、适度而为。在检察工作中,检察政策所规定的内容并没有在实质上突破宪法秩序下的检察院角色与功能,相反,更多地体现了中国检察职能所独有的功能与作用;检察政策所规定的内容总体来讲是谨慎、健康、有益的。因此,至少从我国目前的司法实践看,那些对检察政策的指责与批评,是没有道理的,也是在理论上站不住脚的。

检察政策要在检察工作和法治实践中充分发挥其作用,还需要对检察政策的功能、价值及其在社会主义初级阶段法治进程中的角色、地位具有相当理性的认识,同时,也需要认真研究其在司法层面的技术操作问题。

“现行的规则和原则能确定我们目前的位置、航向以及经纬度。过夜的小旅馆绝非行程的目的地。法律,就像一个旅行者,必须准备翌日的旅程。它亟需一个成长的原则。”[20]如同法律的成长理论所昭示的,可以肯定的是,在现代社会中,检察机关需要有所为,为社会的发展适时而为、适度而为,也由此才能实现检察机关、检察职能以及检察人员的发展成长。当我们把适度的目光聚集于检察政策上,对检察政策进行必要的梳理,并试图从司法知识再生产的视角来挖掘检察政策的深刻蕴意,能够使我们更加深刻地把握中国特色检察制度发展的基本方向,能够使我们的检察职能在建设社会主义法治国家的进程中发挥得更加淋漓尽致,更加具有正当性与合理性。

卢希起,中国社会科学院研究人员,广东省珠海市人民检察院检察员。

【注释】

[1]莫纪宏:《要加强党对司法工作的指导》[EB/OL],http:/ /www.iolaw.org.cn/showArticle.asp?id =3084,2011 -11 -03。

[2]陈振明:《政策科学——公共政策分析导论》[M],中国人民大学出版社 2003 年版,第 50 页。

[3]有学者对司法解释与社会转型、公共政策的关系进行了深入分析,参见谢宝红:《司法解释对社会转型的反映——以 1994 - 2002年予以废止的六批司法解释为对象》[J],《法制与社会发展》2005 年第 4 期。

[4]方乐:《司法知识理论研究——兼及转型中国的司法》[D],南京师范大学 2010 年度博士学位论文,第 9 页。

[5]孙谦:《深刻认识中国检察制度的特色》[J],《求是》2009 年第 23 期。

[6]谢鹏程:《论检察政策》[J],《人民检察》2011 年第 3 期。

[7]秦前红、黄明涛:《试论司法权的能动性——金融危机中的司法权论辩》[J],《海峡法学》2010 年第 2 期。

[8]苏琳伟:《英国皇家检察署诉前公益审查的启示》[N],《检察日报》,2011 -08 -15。

[9]学子、诚然:《岁月磨练忠诚》[J],《当代检察官》2010 年第 7 期。

[10][美]米尔伊安 . R. 达玛什卡:《司法和国家权力的多种面孔》[M],郑戈译,中国政法大学出版社 2004 年版,第 257 -258 页。

[11]顾培东:《能动司法若干问题研究》[J],《中国法学》2010 年第 4 期。

[12]宋亚辉:《公共政策如何进入裁判过程——以最高人民法院的司法解释为例》[J],《法商研究》2009 年第 6 期。

[13][美]詹姆斯?马奇:《决策是如何产生的》[M],王元歌、章爱民译,机械工业出版社 2007 年版,第 18 -19 页。转引自吴元元:《信息能力与压力型立法》[J],《中国社会科学》2010 第 1 期。

[14]比如,地方检察机关围绕“珠三角发展规划纲要”、“鄱阳湖生态经济区”、“世博会”等制定的相应的检察政策。

[15]方工:《“为大局服务”的种种误解》[N],《检察日报》,2011 -08 -25。

[16]卢希起:《检察政策的价值功能及其规范运行》[N],《检察日报》,2011 -05 -09。

[17]雷新勇:《公共政策的司法分析》[D],南京师范大学 2007 年度博士学位论文,第 61 页。

[18][美]E.博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》[M],邓正来译,中国政法大学出版社 1999 年版,第 416 -417 页。

[19]同前注[2],第 387 页。

[20][美]本杰明?卡多佐:《法律的成长——法律科学的悖论》[M],董炯、彭冰译,中国法制出版社 2002 年版,第 10 页。

    进入专题: 检察政策  

本文责编:frank
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/62706.html
文章来源:本文转自《国家检察官学院学报》2012年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统