田飞龙:教育公平是一个原则问题与立法问题

——在异地高考学术研讨会上的发言
选择字号:   本文共阅读 400 次 更新时间:2013-01-21 11:40:00

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田飞龙 (进入专栏)  

  

  近来,各地纷纷出台异地高考方案,北京方案被张千帆教授评为白卷,引人深思。教育公平,受教育权利的保护,是一个原则问题,不是利益问题。既然是一个原则问题,就是要确定哪些利益属于法律保护的利益,哪些利益属于基于习惯传统形成的特权,这要分清楚。法律的权益应该保护,特权却不应该去保护。作为权宜之计,可以设计各种阶段性的步骤与方案,但必须首先明确整体目标和路线图,像北京最终的方案,最终的目标都没有明确出来,实际上就不是在平衡,反而只是在敷衍。

  既然谈到教育公平是一个原则问题,或者是宪法上基本权利保护的问题,其实就是一个立法问题。但现在我们所面对的只是一个行政机构和行政程序。在这个意义上,我觉得我们国家实际上政策的民主性、公共性和开放性并没有建立起来。原则问题与权利问题最后只能跟行政机关进行对话,这不是一个现代国家制度应该呈现的面向。实际上我们有全国人大还有地方人大,但在关于异地高考这样的教育公平原则问题的制度落实方面,却没有看到人大的作为,特别是北京市人大,似乎觉得这个问题跟他们没关系,觉得只是一个行政管理的技术问题,而不是一个宪法与教育法上涉及平等原则的立法问题。这个意义上,不只是北京市教委,还包括北京市人大,这方面都有责任。实际上今天谈论的很多权利没有兑现,不是宪法上没有进行权利承诺,而在于政策机构还没有进行相关的制度和程序上的开放,来落实这样一个权利,归根到底这是一个现代国家建构尚未完备的问题。

  从宪法的角度考虑,我觉得随迁子女高考这样一个个案,确实是现在中国式平等运动非常典型的缩影。我们遭遇的所有状况,随迁子女家长的各种遭遇,反映国家没有开发出有效的政治吸纳机制,来识别、调整和处理社会冲突和社会矛盾,也没有建立一个行之有效的法律机制,来清理规范冲突的问题。因为显然存在了那么久的高考地域歧视,很多不公平的安排,包括户籍制度,却一直无法得到一个好的制度调整。

  教育不平等的问题,实际上是历史造成的,北上广成为特权福利城市也不是所谓本地人的努力,而是全国人民革命流血与建设流汗的结果,其结晶出的特权性福利理应归入革命与改革的“共同成果”之中予以公平分享,比如北大就绝不只是北京人的北大。特权的来源与国家单一制的结构有关系,也与中央非常强的资源汲取能力有关系。历史的账不能重新算,因为历史不能假设,但是作为中央政府,它不能不进行宏观上的资源调整和布局,所以要根本疏解这个难题,还需要由中央政府对优质高教资源进行均衡化分配与引导。国家财政要承担这样的责任,国家教育行政机构要承担规划责任,使得现在高度集中于北上广优质高教资源适当均衡地分布于全国各个省区。比如可以在某些地方建北京大学的分校,美国一流的大学通常不是本部最好,而是分校厉害,分校模式可以作为中央政府解决优质高教资源分布不均的制度工具来使用。我觉得在某种意义上这也是源头性的处理模式,能缓解北上广的压力。

  实际上一些反对推进就读地高考更宏观层次的教育公平的人提出来的理由,确实在基本的常识上面站不住脚的,比如他们提出地方财政对重点大学的支持,对名额要求回报。这是将股份制公司原理误用到公立性大学身上了。问题在于,第一,我国宪法规定土地是全民所有,北京市政府不过是分级管理了全国人民共同所有的在北京这样一个地方的土地,它在教育上的划拨与配套行为所处置的不是北京市的土地,而是全民所有的、位于北京的土地;第二就是基于像北大这样一个公立学校,北京市政府其他相关的财政支持行为属于公法上的义务,而不能要求相应的回报;第三,之所以高度强调这些重点的公立大学要教育公平,是因为基于一个基本的原则,就是这些大学都是公立的,公立的大学本身就承担的就是“国民”而非“市民”教育的基本义务,因此必须对公立大学提出“立校为公”的基本要求。在这里我们要问责的对象就不仅仅是各级的教育行政部门,也包括大学本身在内,今天这样的一种教育不平等的形成,与北大、清华等等一流高校对立校为公原则的背离是有关系的,所以大学本身也应该对这个现状承担一定的责任。

  随迁子女异地高考的北京方案近乎“白卷”,我觉得根子不完全在北京市教委。大家如果注意看北京方案的名称的话,是对教育部文件的援引与落实。教育部的文件名称,并不是单纯地针对就读地高考的,它说的是“教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地升学考试”的问题。所以它的面是比较广的,所要处理的是九年义务教育之后子女升学的考试工作,而就读地高考只不过是其中之一。北京市教委根据教育部这样一个不是太明确的、某种意义上也是对付性的政策意见,做出了自己的答卷,这种答卷严格来讲也不能算是白卷,还是有一点点的让步。我们要理解北京市教委在巨大的市民压力下的行为节奏与方式。

  下一步的工作,我觉得必须要强化关于宪法上教育平等权理论上的论证和对社会的教育说明,一定要让大家明白公立大学作为国家公共产品的属性是什么,怎么样达到最优的效果,让最优秀的人才公平接近最优质的高教资源。就高等教育本质与规律而言,有些学者谈论的按照各地考生人数分配指标的方案不可能构成最终理想方案,因为高等教育选拔不是选人大代表,而是“择其英才而育之”,以单纯的公平诉求和政治民主思维建构高考考试录取方案存在与高等教育规律之间的某种规范性紧张。因此,“比例主义”的方案也只能是一种过渡性方案。最终的理想方案, 我想简单借助自己在瑞士访学时考察总结的模式“全国性的高等教育资格证书+高等学校自主招生录取”。我们要反复追问中央政府在这个过程中承担什么样的立法和行政落实的责任,因为作为原则问题与立法问题的教育公平问题必须克服地方保护主义,在制度逻辑上需要中央政府的公正、有效作为。当然,作为阶段性的推进措施,我们确实可以考虑适当突破随迁子女就读地高考的狭窄面,暂时性地借助民主的话语、平等实质性的蕴含来推同比例的指标分配方案,虽然这可能跟高等教育的属性有所背离,有所偏差,但这毕竟是朝着平等化方向的措施。更关键的是还要看到这里面教育部跟各省教委之间的博弈和张力,怎么样给中央教育行政部门鼓劲,让它更多承担中央在教育公平上面的责任,也需要激活人大系统对该问题的立法与监督责任。因为,本质上的原则问题、权利问题与立法问题无法通过单纯的行政政策予以完备性处理。

  

  (本文系作者2013年1月12日在北京大学人大与议会研究中心“异地高考学术研讨会”上的发言,根据速录稿整理而成)

  

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