任建明:决策权、执行权、监督权的制约与协调——十七大以来的理论与实践

选择字号:   本文共阅读 1727 次 更新时间:2012-11-25 14:22

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任建明  

摘要 党的十七大提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”,这一精神的意义十分重大,但还是一个理论模式,亟待进行实践转化,并在实践中予以发展。1995年以来在我国一些农村基层所进行的村级监督体制改革创新试验首次实现了监督权的分离。在此基础上,通过深化改革从而成为十七大精神的首个实践样本是完全有可能的。基于十七大精神和相关理论原理,提出了深化村级监督体制改革创新的一些具体思路和方案建议。

关键词 权力制约 权力监督 农村基层 腐败 反腐败

党的十七大提出了要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。应当说,这一精神对于未来如何从深层次上推进我国的政治体制改革,如何从根本上解决我国的权力监督难题以及如何最终战胜腐败问题都具有重大的意义。这一精神具有两大基本特征,需要认真对待。首先,它是一个理论模式(以下称为决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式),只有转化为具体的、现实的制度(下面称为实践转化)才有意义。其次,它还是一个比较宏观的理论模式,还有一些重要的、具体的理论问题有待回答。

贯彻这一模式可有两个路径:一是先从理论上予以细化,即从理论上回答那些尚未回答的具体问题,然后再展开实践转化试验工作;二是立即开始实践转化试验工作,让实践探索来回答那些具体的理论问题。无论如何,实践转化工作都是最为重要的,否则只能永远停留在理论甚至是理论假设上,而不会产生任何现实的作用。

十分有幸的是,过去几年来首创于我国农村基层的监督体制创新试验可以说是贯彻十七大精神的一次伟大实践。这些试验完全有可能成为决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式的首个实践样板。

决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式的分析

党的十七大提出的决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式具有重大的理论和实践意义,代表着人类政治文明的发展方向,极有可能成为解决我国权力监督难题以及最终战胜腐败问题的重大理论创新。

传统上,腐败一直被定义为“滥用公共权力以谋取私利”,这反映了人类社会长期以来腐败现象的实际。当然,进入到现代社会之后,腐败已经不再局限于公共权力,而波及到各个社会领域。也正因为如此,透明国际在2000年将腐败定义调整为“滥用委托权力以谋取私利”。新定义意味着所有“代理人”都可能腐败,而政府官员只是一种代理人。虽然有这些变化,但公权力的腐败依然是腐败中的一种主导类型,而能否实现对公权力的有效监督依然是能否从根本上战胜腐败的重要标志。

人类迄今为止的权力监督制度演进史可以被划分为两个阶段:第一个阶段是专制或集权时代,权力不可监督;第二个阶段,近代以来,一些西方国家率先实现了飞跃,使权力得到了有效监督。这次飞跃包括两项关键的制度转型,一是从君主到民主,二是从集权到分权。①在民主理论中,民主也被称之为纵向问责(vertical accountability),分权制衡也被称之为横向问责(horizontal accountability)。

从大的方面讲,毫无疑问,从君主到民主,从集权到分权是实现权力有效监督的两大基本趋势或两大必要条件。然而,在如何实现民主,如何分权上,应当说并没有放之四海而皆准的、唯一的标准答案或模式,各国完全可以而且应当可以根据自己的传统与国情进行创造。在这方面,首先应该破除教条主义的束缚。传统的观念认为,似乎只有民主选举才是民主,只有西方的三权分立才是分权。大量的事实告诉人们,多数民主选举并没有在多大程度上实现民主,反而因为贿选、政治献金等问题而使权力腐败严重化。民主应该还有更为重要的内涵或制度安排。例如,毛泽东1945年在回答黄炎培先生提出的“历史周期率”难题时,给出的答案就是:“我们已经找到了新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”毛泽东对民主的解读强调的是人民对政府的监督,人民以主人翁的精神参与国家事务的管理。在笔者看来,人民能不能监督政府,人民监督政府的权力能不能得到公权力的有效保护,是民主中更为关键的制度内容。人民监督政府在实现民主上没有什么不确定性,从这个意义上说,远比民主选举可靠得多、优越得多。

事实上,在分权方面,也不仅仅只有西方的三权分立。孙中山先生就曾创立“五权宪法”(在西方三权基础上增加了监察权和考试权),我国台湾的政治体制就是依据孙中山先生的“五权宪法”而设计的。从大的方面来说,虽然西方各国普遍实行的都是三权分立模式,但具体情况也不尽相同。比如,美国强调立法、行政、司法三权之间的完全平衡;而在英国,立法权就处于相对优势的地位,即所谓的“议会至上”。②

另外,西方的三权分立也存在一些缺陷。例如,英国、日本的议会内阁制导致行政权不够稳定,甚至很不稳定。近些年来,日本首相轮换过快影响政府效能就是一个极端的例子。美国“三权”近乎均衡的状态也使国家存在着很大的被俘获(state capture)的风险——利益集团对于国家公权力的影响甚至操纵就是美国社会一个由来已久的积弊。③2008年末爆发的全球金融危机就是一个明显的例子。不是美国政府不想约束、规制(regulate)华尔街,而是被俘获,不能有效规制而已。本次“占领华尔街”运动也揭示了问题的实质:占领者是99%,而权贵们只是1%,但美国政府就是不听99%的。这些弊端其实部分地源于分权制度设计上的目标定位。西方分权制度在设计上的一个最主要的甚至说是唯一的目标是监督公权力。事实上,能否有效监督公权力是一个重要的目标,但并非唯一。例如,效率就是另一个重要的目标。在应对本轮世界金融危机上,人们普遍认为中国有效率而美国缺乏效率,甚至中国是“轻舟已过万重山”,而美国则仍然是“两岸猿声啼不住”。

在破除了教条主义之后,我们就可以从理论上对决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式予以分析。这种模式具有以下三个方面的优势:

一是符合规律。从集权到分权是实现权力有效监督的规律性要求,而决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式也遵循了这个规律。该模式将权力划分为决策权、执行权、监督权,这当然也是分权,而且是一种更具一般性意义的分权模式。

二是分解合理。从人类长期的实践来看,根据决策、执行、监督职能来划分权力一直是一种具有相当代表性的做法。事实上,西方国家的“三权”也具有同样的特征。其立法权侧重于决策,行政权侧重于执行,而司法权侧重于监督。

三是目标更优。理想或更优的权力运行监控机制应当同时兼顾权力制约有效和权力运行高效两个目标,二者是不可分割又相互促进的。西方的分权制衡模式侧重于强调权力监督制约的有效,实践上也的确克服了人类数千年来权力难以受到有效监督的难题,但却造成了权力间协调上的困难,从而严重地削弱了效率,甚至给利益集团捕获公权力以可乘之机。我国现行的权力制约监督机制注重协调而忽视制约,虽然在一定程度上保证了决策和执行的效率,体现了能“集中力量办大事”的社会主义优越性,但不可避免地导致权力高度集中,导致权力监督上的难题。决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式同时兼顾了制约和协调两个方面,因而是一种目标更优的模式。

这种理论模式和西方的三权模式有没有什么关系呢?回答是肯定的。首先,都是三种权力的划分和制约;其次,决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式是一般模式,而西方的“三权”是一种特殊情况,也就是哲学上的一般和特殊的关系。正如前面提到的,在西方三权中,立法权主要行使决策职能,行政权主要行使执行职能,而司法权主要行使监督职能。决策、执行、监督的三权模式不仅适用于政府,在现代社会还具有更为一般的、普遍的意义。例如,现代企业实行的也是决策、执行、监督的分权治理模式,即股东大会和它产生的董事会主要发挥决策职能,经理人主要发挥执行职能,而监事会(或独立董事)主要行使监督职能。

虽然有上述优势,但我们也必须清醒地意识到,决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式还只是一个理论化的模式,只有积极地通过实践来使其变成我国权力制度的现实才有意义,理论的价值才能真正体现出来。在决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式的实践转化过程中,还会有一些具体的问题等待我们的探索与回答:一,决策权、执行权、监督权三者之间是何种关系?和西方三权之间的关系一样吗?如果不一样,那又该是何种关系呢?可能是何种关系呢?二,我国现行的各种复杂权力如何按照决策、执行、监督的新类型进行划分?换句话说就是,我国现有的各种权力如何对号入座呢?三,贯彻和实践决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式的可能路径是什么呢?如果必须要采取渐进策略,那又该从哪里开始、如何逐步推进呢?能否先在我国农村基层进行试验?能否先在党内进行试验?党内的试验是直接从中央开始,还是应当先选择一个或一些地方进行?如果是这样,农村基层和党内的实践又该如何具体做呢?

总而言之,实践、尽早开始实践是最重要的。幸运的是,我国农村基层自2005年以来,已经有了相关的创新试验。这就是首创于浙江天台县的村级监督体制改革实践。

我国农村基层监督体制创新试验的回顾与分析

2005年下半年以来,从浙江的一些农村开始,其中以天台县的工作最为扎实,我国农村基层监督体制创新试验拉开了序幕。到现在为止,这类改革创新已经在全国不少农村得到推行。其中,在浙江全省、江苏南通全市以及福建的一些地方都得到了普遍的实施。这场改革具体包括什么内容呢?下面主要以浙江天台为例做一个说明。在此之前,先扼要地介绍一下我国农村基层村级民主政治发展以及村级监督体制的背景状况。

我国村级民主政治发展历程。中国村级民主政治发展当属整个中国民主政治发展的处女地和弄潮儿,至今也可说是一枝独秀。早在1988年,中国人大就颁布实施了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。④试行10年之后,也就是1998年,中国人大修订颁布了正式的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)。⑤这部法律的重要意义是启动了中国的村级民主,即中国“农村村民实行自治”(《村委会组织法》第一条);“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”(《村委会组织法》第二条);“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产出。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”(《村委会组织法》第十一条)。直接民主选举可谓是中华5000年文明史上的开天辟地之举。也正因此,称该法为“村民自治法”也许比“村委会组织法”更为恰当。

选举民主包括直接选举民主到底能在多大程度上实现民主,是一个很值得怀疑的问题。中国村级选举民主试验再次说明了这一点。自中国村级直接民主发展以来,村级干部(媒体俗称“村官”)的腐败和违法乱纪行为日趋严重。其中一种典型的和民主选举有关的腐败就是贿选。在相当多的中国农村,这种贿选腐败已经日趋公开化了。在一些发达地区,村主任选举动辄需要几十万甚至上百万元的投入,其中不少钱是用来直接或间接买选票的。而在很多落后的农村基层,村民对选举普遍表现冷漠,放任一些家族势力甚至黑势力对选举的控制或操纵。2006年,在内蒙古自治区呼和浩特市郊区的一个行政村的选举中就发生了“选票价格战”。“正式选举的前一天,村民们陆续接到送上门来的钞票。一张选票,云连成这边给500元,乔玉梅那边给600元;后来,云又加送200元。‘这样一来,一张选票可挣到1300多元。’一位村民说,家里人多的,一下子能收到几千元。”这当然就是选举民主陷入腐败恶性循环的开始。连普通的村民对此都看得一清二楚——“花上几十万上了台,还能不想方设法往回捞?要么贪污集体,要么克扣群众;可是不少人只看到了眼前的实惠,拿了几个小钱就什么都忘了,实际上还是‘羊毛出在羊身上’,最终是人家干部有利。”前罗家营村村民乔旺旺说。⑥

我国村级监督体制的背景状况。自《村委会组织法》实施以来,如何解决日益严重的、发生在农村基层的违法乱纪和腐败行为,就成了政府有关部门始终关注并力图予以解决的一个老大难问题。解决问题的一个主导思路就是如何有效地监督村干部。不断发生的违法违纪问题说明,村干部得不到有效的监督。所谓村干部,主要是指村委会委员和村党支部委员,从发生违法违纪问题的实际风险来看,高风险人群主要是村委会主任、副主任和村党支委书记。在以直接选举民主为基本制度的村民自治下,为什么村干部还得不到村民或其他村民代表的有效监督呢?这在很大程度上和《村委会组织法》的具体规定有直接关系。

基于该法,在基层农村组织的治理结构中包括这样一些权力组织:村民会议(人数较多或者居住分散的村还有村民代表会议⑦,在选举村民委员会期间还有临时的村民选举委员会)、村民委员会、村党支部委员会⑧(下面分别简称为村委会和村支委会)。村民委员会由村民直接选举产生(第十一条),向村民会议负责;村民有权罢免自己选举出来的村民委员会成员(第十六条)。为了保证直接选举的公正,法律中有多条关于选举的规定,包括程序性规定和实体性规定(参见第十二条至第十五条)。

就上述三个主要组织,村民会议、村委会和村支委会来看,它们之间到底是何种关系?法律中有这样一些相关规定:村党支部在行政村起“领导核心作用”(第三条);“本村1∕5以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”(第十六条);“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告,并评议村民委员会成员的工作。村民会议由村民委员会召集。有1∕10以上的村民提议,应当召集村民会议”⑨(第十八条);“涉及村民利益的下列事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理:(一)乡统筹的收缴方法,村提留的收缴及使用;(二)本村享受误工补贴的人数及补贴标准;(三)从村集体经济所得收益的使用;(四)村办学校、村建道路等村公益事业的经费等集方案;(五)村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案;(六)村民的承包经营方案;(七)宅基地的使用方案;(八)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”(第十九条)。照法律的基本精神或直接民主的基本价值取向来看,村民会议应该是行政村的最高权力机构,村委会是为村民服务的执行机构,⑩而村党支部则按照执政党原则,应当发挥领导核心作用。

为了加强对村干部的有效监督,除了《村委会组织法》以外,还有其他一些很重要的法规或政策规定,例如《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(以下简称《通知》)11,《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(以下简称《意见》)12。此外,各省(市、区)都还有一些地方性法规和政策。

直接民主和透明公开,传统上都被认为是最有效的治理腐败的制度安排。在《意见》中,还增设了两个新的监督组织,即“村务公开监督小组”和“村民民主理财小组”,另外还明确了县、乡(镇)两级的自上而下的监督职责。然而,从实践的结果来看,这些制度安排都还存在较大程度的失灵,因为农村基层以村干部为主要人群的违法违纪甚至腐败行为并没有明显减少。

天台村基层监督体制创新试验。天台农村基层监督体制改革创新试验始于2005年,这一改革试验的动因主要有三:一是现有村级监督体制的有效性不足,村干部违法违纪的情况并未得到根本好转,村民上访甚至越级访的问题仍然比较严重;二是现有的村民自治体制还是存在一些内在的缺陷;三是现有的村级监督体制相对还是比较复杂,监督力量存在分散的问题,希望能通过监督体制改革得到一定的整合。

对于这一点,天台县委和县纪委的主要领导也认识得很清楚,他们在调查研究的基础上认为,“对村干部尤其是非党村干部缺乏有效监督,是这些问题产生的一个重要原因。”为正式解决村级监督体制存在的问题,县委、县政府专门成立了“加强村级干部监督管理工作领导小组”,并以文件形式下发。从2005年5月份开始,就如何加强对村干部尤其是非党村干部的有效监督开展了广泛深入的调查研究。由县纪委牵头,由组织、民政、农业等多个部门组成调研组,深入农村调查研究,按照“权力制衡”的工作思路,选择了三个不同类型的村开展试点工作。并多次组织召开了由法制办、公检法司、农村党支部和村委会等各方代表参加的座谈会。在此基础上,根据天台农村实际探索建立了集村务公开监督小组、民主理财小组及村干部公、勤、廉等监督功能于一体的“村级廉情监督站”。到2007年10月底,全县已经建立了427个村级廉情监督站,村级廉情监督站已经成为该县农村基层组织机构的一个重要组成部分。

天台县创设村级廉情监督站的主要做法如下:一是依法组建。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《浙江省村民委员会选举办法》等法律法规的相关规定,召开村民会议,讨论通过建立廉情监督站及其职责由村民代表会议授权的决议,并将决议写入村民自治章程,以充分体现村民自治。二是严格候选人推举。村级廉情监督员候选人实行回避制度,村两委(村委会和村支委会)干部及其配偶、直系亲属不得担任。召开村民代表会议,由村民代表按照上述要求推举候选人,报乡镇纪委审核后在村内公示。三是民主选举。候选人公示期满后,召开村民代表会议差额选举产生3至7名监督站成员。随后,召开监督员会议,推选产生监督站站长1人,并在村内进行公示。

为确保监督效力和效果,天台县针对廉情监督站做了规定:廉情监督站任期与村两委相同。廉情监督站对村民和村民代表会议负责,在乡镇(街道)纪委指导下独立开展工作,可以列席村两委会议,对村务及村干部的公、勤、廉等进行监督。廉情监督站的一项重要监督职权是在乡镇人民政府的帮助指导下,对村民依法提出罢免村委会成员,而村委会未在法定时间内启动罢免程序的,有权主持召开罢免会议。

此外,天台县还针对廉情监督站开展了以下工作:一是建章立制。先后制定《天台县村级廉情监督站工作暂行办法》以及村级廉情监督站反映受理制度、季分析制度、通报会制度等一系列制度,确保监督工作有章可依。二是明确流程。村级廉情监督站开展工作要遵循搜集民意、研究对策、监督落实、通报反馈等四个步骤进行,通过述职测评、廉情公示、廉情汇报等方法,保证监督有序进行。三是加强管理。制定了村级廉情监督员的工作守则、工作纪律,并明确采用年度测评、即时测评的方式对监督员进行监管。年终必须召开村民代表会议,对监督员进行信任度投票,信任度低于60%的,取消其资格。当监督员违法违纪被查处、本村1∕3以上有选举权的村民代表联名或1∕5以上有选举权的村民联名要求取消监督员资格的,即时召开村民代表会议,对监督员进行信任度投票,信任度低于60%的,取消监督员资格。四是建立农村案件查办联席会议制度。建立由纪检监察、组织、公安、检察、法院、农业、民政、审计等部门组成的县农村案件查办联席会议制度。对廉情监督站反映的村干部违法违纪问题,在10天内召开联席会议,确定责任单位调查处理。五是建立直通热线。村廉情监督站要求村两委进行办理和答复的合理建议,如出现弄虚作假、拒不办理答复等情况,可通过直通热线向乡镇(街道)纪委反映,乡镇(街道)纪委在15天内,应会同有关部门及时介入,督促村级组织限时办理或进行诫勉、查处。六是加强业务培训。县纪委对乡镇纪委工作人员就廉情监督站建设、运行等方面进行专门的业务培训,提高其工作能力,以更好地指导村级廉情监督站开展工作。乡镇(街道)纪委每半年对村级廉情监督员至少进行一次财务制度、党政纪条规等方面的培训,提高监督员的业务水平。七是强化工作考核。县、乡两级把村级廉情监督站的建立和开展活动情况作为党建考核的重要内容之一。

天台县村级监督体制改革创新实效分析。天台县在推行村级监督体制改革创新之后取得了一些较为明显的效果。13

第一,明显地抑制了村干部违法违纪问题,缓解了村级干群矛盾。2006年至2007年10月,建立廉情监督站的行政村村干部违法违纪案件同比下降了75%。同期,全县村级廉情监督站协调解决村级问题1846个,建有廉情监督站的行政村,到县纪委越级反映村干部问题的明显减少,同比下降了54%。

第二,较好地破解了村干部监督管理的老大难问题。2006年,福溪街道一村主任,平时表现很差,群众反映很大。廉情监督站了解情况以后,主持召开村民代表会议进行述职测评,有69%的村民代表对他不信任,廉情监督站在会议上明确要求他辞职,不然就启动罢免程序,这位村主任最后迫于压力,提交了辞职书。街头镇一非党村干部,竞选时信誓旦旦;选上后,却挪用村集体资金9000元,外出经商。村民对此反响非常强烈,四处“告状”,越级上访。到公安、检察告状,被告知够不上立案标准;到纪委反映,又因为是非党干部,处理起来很棘手。廉情监督站建立后,及时将这一问题上报农村案件查办联席会议,联席会议及时召开会议责成公安调查处理。长期未追回的资金也在短时间内追回,群众非常满意。

第三,廉情监督站成为村民与村干部沟通的桥梁与纽带,促进了农村经济发展和民主建设。近年来,依托国家重点工程桐柏抽水蓄能电站建设迅速发展起来的赤城街道桐柏岭脚村,村干部在村民心目中了无威信,村民们甚至集体上访告干部的状,村干部为此一度打算集体辞职。村级廉情监督站的建立,有效消除了村民对村务活动的各种猜疑和不信任,村民和村干部的关系变得比以前顺畅。村干部的顾虑减少,办事信心增强,村民对村干部更加放心,干部群众投身建设事业的热情得到激发,有力地推进了新农村建设。如洪畴镇半山王村集体经济薄弱,部分在外经商的个体老板想出钱帮助村里搞建设,但又怕村干部把钱用在不合理的地方。该村廉情监督站得知后,与村两委一起制定了《捐资款使用报告制度》,做到使用前征求意见,使用中报告开支情况,使用后专项审计,村廉情监督站全程参与监督,使老板放心、村民安心,10多位老板向该村捐资近100万元。据统计,2007年1月到10月,天台县已建立廉情监督站的村,共捐助新农村建设资金达7245万元,其中在外经商务工人员回乡捐资人数近万人,捐资款达5000多万元。通过廉情监督站,广大村民能够充分表达自己的意愿,从而使村两委的决策更加民主、科学,更能体现广大村民的意愿。如2006年初,平桥镇西张村决定建造一个自来水蓄水池,一些村民对村两委的选址有意见,认为蓄水池过低,水压不高,半数村民吃不到自来水。廉情监督站了解这一情况后,马上建议村两委召开村民会议进行讨论表决,最后会议形成了统一意见,更换了原选址。

村级监督体制改革创新试验起作用的原因探析。农村基层最新的村级监督体制改革创新试验为什么会起到明显的作用?原有的制度安排为什么没有发挥出应有的作用呢?更具体地说,为什么村民监督委员会发挥出了监督效力,而早前创设的“村务公开监督小组”和“村民民主理财小组”没有呢?从“村务公开监督小组”和“村民民主理财小组”到“村民监督委员会”只是名称的变更吗,还是有实质性的不同?一定需要创设“村民监督委员会”吗?还是只需要提高已有制度的执行力?如果是这样,那又该如何提高呢?还有一个前面已提到的问题,即直接民主选举为什么没能发挥有效监督权力的作用?为了不过多占用篇幅,下面只做一些扼要的解释。

1988年《村委会组织法》颁布实施以来,在我国的广大农村基层就实行了直接民主选举,但一个肯定的结果是村级权力并未得到有效监督,否则就不能解释为什么后来村干部持续成为一个腐败高风险的人群。这又是为什么呢?主要原因只有一个:那就是虽然实行了直接民主选举,但却形成了一个“权力过分集中”或“高度集权”的村级组织——村委员。村委会之所以是一个高度集权的组织,当然主要不是因为直接民主选举,而是因为国家法律,即《村委会组织法》的规定或授权使然。基于这个法律,村委会几乎拥有了农村基层的所有权力,包括决策权、执行权和监督权。为什么会这样呢?这主要是由《村委会组织法》的第十六、十八、十九条规定的。在这三条中,村民罢免村委会成员、讨论决定涉及村民利益的村务大事等重大决策权和监督权都是赋予村民会议的,但所有这些村民会议都要由村委会来召集。这也就是说,借由村委会的村民会议召集权,将决策权和监督权都收归村委会了。在这种村委会“一权独大”的集权体制下,《村委会组织法》中规定的其他两个权力机构就失去了应有的作用。这两个权力机构就是:村民会议(或村民代表会议)和村党支部。需要说明的是,尽管《村委会组织法》第三条重申了党支部在农村基层的“领导核心作用”,但不可否认的是,由于实行村民直接民主选举之后,使村委会具有了更大的合法性,加之党组织的作用和定位问题并未通过法律予以确认,结果就导致党组织在农村的边缘化。

在村委会高度集权的体制下,虽然“村务公开监督小组”和“村民民主理财小组”由村民会议“推选”,接受村民会议委托进行监督,由于村民会议本身就受制于村委会,所以,两个监督小组也就难以起作用了。照这样的逻辑,替代两个监督小组的村民监督委员会在监督方面也不会有根本的改善。那怎么解释天台创新实践的效果呢?是这些效果有水分吗?还是有别的未予考虑的因素?

调研表明,村民监督委员会在监督效力上还是有一定程度的改进的。这主要是由于以下两个变化:首先,村民监督委员会经由村民会议正式的选举产生,比两个小组的“推选”要正式,也就是“合法性”要强;其次,天台在创设村民监督委员会时,做了一项很重要的工作:由乡镇纪委负责领导或指导村民监督委员会的工作,并对村民监督委员会委员进行专业培训。14这个安排很重要。有了上级,即乡镇纪委的支持或“撑腰”,村民监督委员会的权威性提高了,就比较敢于监督了。但是,原有体制上的缺陷,即村委会“一权独大”以及村民会议不能独立运作,都必将继续制约村民监督委员会监督作用的发挥。迄今为止,天台县还在为不断提升村民监督委员会的监督效力而努力。例如,2009年以来,天台县又采取了一些新的措施,如以乡镇(街道)为单位成立村民监督委员会俱乐部,通过“抓培训、抓规范、抓示范、抓考评等一系列手段”搞提高村民监督委员会监督效力的“提质工程”。15事实表明,围绕创设村民监督委员会的村级监督体制改革创新工作并不彻底,未来如何升华还有待进一步探讨。

在结束本部分讨论前,还很有必要对我国农村基层在过去20多年时间里围绕权力监督所进行的改革创新以及已经具备的显著优势予以总结归纳。笔者以为,有两大改革创新,同时使农村基层在进一步推进权力监督改革方面具备了两大优势:第一,实现了直接民主选举,即建立了纵向问责或为纵向问责的建立奠定了坚实的基础。需要说明的是,由于直接民主选举依然没有改变农村基层“权力过分集中”的状况,即缺乏横向问责,使唱独角戏的纵向问责处于失灵的状况;第二,创始了独立的监督权或为监督权的最终彻底独立奠定了坚实的基础,即创设了村民监督委员会。之所以不提及两个小组,是因为两个小组的监督职能是不完全的。监督权独立(或监督权从其他权力中完全分离出来)和直接民主选举同样具有伟大的意义,这在中国数千年文明史上同样是开天辟地的创举。有了这两大重要条件,就为进一步在农村基层实施更为彻底的改革创新奠定了良好的基础。

进一步深化农村基层监督体制改革创新试验的思考

前面的分析表明,过去20多年的改革创新使我国农村基层具备了进一步深化改革的最好的两大基础。同时,由于《村委会组织法》授予村委会“一权独大”的地位,导致这些改革也都具有程度不同的局限性。最集中的表现就是,村民监督委员会这样的监督机构难以充分发挥监督作用。因此,改革创新还亟待进一步深化。深化改革创新的思路、办法、方式可以不只一个,本文仅考虑一个思路,并提出一个具体的改革方案。这个思路和方案就是决策权、执行权、监督权制约理想模式。下面的深化农村基层体制改革的思路和方案旨在把这种理想模式予以实践转化,换句话说,就是通过较为彻底的监督体制改革创新把农村基层建成贯彻这种模式的第一个现实样板。具体的改革创新建议方案主要包括以下五个方面的内容:

第一,按照决策权、执行权、监督权框架对现有农村基层的权力机构重新进行明确的定位。新方案主要基于浙江天台农村的体制架构。具体的职权定位方案是:村民会议(或村民代表会议)主要行使决策权,村民委员会主要行使执行权,村民监督委员会主要行使监督权。之所以强调是主要行使,是因为很难按照职能严格地区分各权力机构。例如,村委会在执行中,也肯定包括中观或微观的决策。

第二,对三个机构的组织和边界进行清晰的界定。为了确保三个机构分别独立地行使各自的权力,清晰地界定它们的组织或职权边界是必须的。在人员组成上,首先,三个机构的人员特别是主要领导成员不能交叉任职;其次,三个机构应该有各自独立的领导成员。在天台方案中,村委会和村民监督委员会都没有问题,分别有村委会主任和村民监督委员会负责人(建议不妨也称为主任)。唯一不落实、不明确的就是村民会议。因此,建议村民会议设立主席职位,而且这个主席不应当由村委会主任或村民监督委员会主任兼任。村民会议主席负责召集村民会议,不受任何其他权力的干预。

第三,把党支部整合进村民会议。这样做的目的有两个:一是可以克服在实行村民自治,特别是村级直接民主选举之后,党在农村基层被边缘化的问题,从而能够切实加强党在农村基层的领导作用;二是使村民会议行使决策权的地位和权威性得到强化。整合方案有两个:村党支部作为一个集体,在村民会议的决策权行使中起集体领导的作用;村民会议主席最好由村党支部书记担任。如果村党支部书记是村委会主任,则改由村党支部其他委员担任。

第四,科学地安排决策权、执行权、监督权之间的结构关系。这个问题至关重要,也是决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式中所没有回答的。在安排村级三权的机构关系上,笔者的建议是:决策权(村民会议)处于相对优势的权力位势,16执行权(村委会)和监督权(村民监督委员会)二者之间的权力位势要大体相当;决策权对执行权和监督权的制约(监督)是单向的;执行权和监督权之间的制约是双向的。用一个结构图表示,则如下图所示。

这种组织结构既不同于美国的“三权”完全平衡结构(水平三角形),也不同于我国传统的“权力过分集中”体制(传统的权力金字塔)。该组织结构既实行了分权,又兼顾了权力协调或效率的需要。很关键的一点就是要由决策权承担权力协调的重要职能,而决策权处于相对优势的地位,就可以确保做到这一点。因此,针对决策权的相关制度安排很关键。

第五,对决策权的运作要做出科学的安排。为确保村民会议能很好地行使决策权,对决策权、执行权、监督权进行总的协调以确保效率,应做出以下四个方面的重要补充:第一,决策权必须要通过集体决策的方式来行使。这是为了防止决策权将其优势地位转化为“一权独大”。为此应规定,村民会议主席或村党支部都只拥有召集村民会议的权力,而所有正式决策都必须经由“票决制”等集体决策的方式作出,主席或村党支部委员也都只有一票表决权。第二,村民会议应设立专门小组,对执行权和监督权进行日常监督。决策权对其他两权的监督不能等到决策会议上才行使,而必须日常地进行。为此,建议村民会议成立两个新的专门小组,分别监督村委会和村民监督委员会,这两个小组成员和组长由村民会议推选。两个小组在村民会议闭会期间负责日常的监督工作,在决策会议期间,则负责向村民会议报告两个委员会的工作、履职情况,作为村民会议进行集体决策或监督的重要依据。第三,村民会议应设立决策权、执行权、监督权综合协调小组,以落实权力间协调或配合的职能。当出现决策权、执行权、监督权之间扯皮特别是执行权和监督权之间难以协调时,决策权、执行权、监督权综合协调小组应当及时发挥作用,为村民会议及时协调或仲裁提出方案建议。第四,村民会议设立专门的小组,对关系村民切身利益的重要村级事务进行日常监督。例如,老的两个小组,即“村务公开监督小组”和“村民民主理财小组”也有必要继续设立。17

上述深化农村基层权力监督体制改革创新的思路和方案有两方面的优势:第一,借由村民会议(决策权)的独立,使首创于天台的村民监督委员会能克服原有的局限性,从根本上获得独立,从而使监督有效得到体制上的保障;第二,既符合决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式,又使该理论模式在实践转化上成为可能,从而有可能成为贯彻十七大精神的第一个现实样板或标本。

当然,新方案中村民会议和村委会迥异于《村委会组织法》框架下的村民会议和村委会。村民会议从村委会的束缚中解脱了出来,成为一个独立运作的权力机构,村委会不应当拥有的权力,例如召集村民会议和村民代表会议的权力(这实质上是决策权)将被剥夺。在新方案中,村党支部似乎也被整合了,村民监督委员会则是法律中完全没有的。因此,改革要能最终确立下来,就需要在适当的时候对《村委会组织法》进行重大的修订。

我国过去30多年的改革实践表明,改革总会在不同程度上突破现有的法律、法规框架,正是由于有了思想的解放,容许有这样那样的改革与创新,我们才有了解决若干重大问题的可能以及具体方案。否则,只能是原地踏步甚至是倒退。在现在或未来的改革与发展道路上,毫无疑问应当继续坚持这个历史基本经验。

结语

决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式的实践转化虽然只是在村级层面进行试点,但如果能够获得成功,必将能够创造出具有普遍意义的经验。未来在党和国家层面的试点,也可以坚持类似的思路,采取类似的方案模式进行。

决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式对于我国推进政治体制改革意义重大,胡锦涛同志在党的十八大上再次强调要建立健全权力运行制约和监督体系,指出:“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。我们有理由相信,这种模式具有理论上的科学性,也十分符合中国的历史传统和具体国情。未来全面、具体的贯彻可以采取分步走的策略:第一步,先在农村基层进行试验。第二步,可以在党内进行试验。由于党的组织架构,即全体党员大会(或党代表会议)、党委、纪委,已很接近决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式,因此,在党内试验应该并不复杂。第三步,可以在国家层面进行试验。由于国家有复杂的组织机构和架构,例如国家机关就包括:党、人大、政府、政协、司法机关(法院、检察院)等,如何按照决策权、执行权、监督权进行整合以及对号入座将是一个棘手的问题。之所以棘手,并不是因为理论上的复杂,而是会涉及到很复杂的政治问题。但是,只要下定决心,这些问题都可以一步步得到解决。当然,上述每一步都不必一步到位,都可以先行试点,然后再逐步推广和普及。例如,农村基层的试验可以在一些地方先行试验,党内的试验也可如此,国家层面的试验当然也可以在一些地方政府先行试点。最后还有一点是必须要强调的,这就是:党和国家层面的试点应该以发展民主来配套。之所以将决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式实践转化的第一步选择在农村基层,其中一个重要条件是因为我国农村已经自1988年起实行了直接民主选举改革,具备了发展民主的基础。

注释

1这里的分权特指西方国家普遍实施的立法、司法、行政三权间的分立与制衡(checks and balances)。

2中宣部理论局:《划清“四个重大界限”学习读本》,北京:学习出版社,2010年,第42页。

3除了三权之间完全平衡的设计之外,导致美国政府事实上被利益集团俘获还有其他的重要原因,例如,选举制度的安排,其中,主要是金钱政治和政治献金问题。从性质上来说,利益集团提供给政治候选人的政治献金贿赂,而贿赂的基本作用就是支配人的行为选择——按照行贿者的意愿,作为或者不作为。

4全国人大常委会:《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过,自1988年6月1日起试行。引自:法律图书馆网,http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=48904。

5全国人大常委会:《中华人民共和国村民委员会组织法》,1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过,本法自1998年11月4日起施行,《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》同时废止。引自:法律图书馆网,http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=402。

6刘励平,李俊义,张云龙:“村委会换届打起‘选票价格战’”,《北京青年报》,2006年10月5日。

7见《村民委员会组织法》第二十一条。

8见《村民委员会组织法》第三条:中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

9《村委会组织法》中有关村民代表会议有如下规定:人数较多或者居住分散的村,可以推选产生村民代表,由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。(第二十一条)

10参见《村委会组织法》第二十三条:村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务。

11中共中央办公厅、国务院办公厅:“关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知”,人民网,1998年4月18日,http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71382/71383/4844863.html。

12中共中央办公厅、国务院办公厅:“关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见”,新华网,2004年6月22日,http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-07/12/content_1591421.htm。

13以下三个方面的效果分析引自:中共天台县委,天台县人民政府:“探索建立村级监督新机制为新农村建设提供强有力保证”(内部总结材料),2007年11月。

14参见:《天台县村民监督委员会工作暂行办法》(天台县委办、县政府办,2008年3月23日)的第八条:监督员的监督管理;第九条:村民监督委员会工作的保障措施。

15参见:天台县平桥镇党委,“关于成立平桥镇村民监督委员会俱乐部的通知”,2009年7月17日;天台县纪委:“天台县以‘提质工程’为抓手全面提升村务监督委员会履职能力”(内部总结报告),2009年12月。

16这样安排也符合民主、主权在民或人民当家作主的基本原则。而西方三权,特别是美国三权的完全平衡设计,事实上是弱化了民主或人民的主人翁地位。这或许也是人民被国家支配,国家又被利益集团支配的另一个具体原因。

17上述思路和方案建议在作者早前公开发表的一些文章中都有涉及,参见:任建明:“如何成功打造廉洁杭州的历史分析与宏观思考”,《中国社会科学(内部文稿)》,2009年第1期,第81~92页;任建明:“建立决策权、执行权、监督权协调制约机制”,《理论视野》,2009年第6期,第35~37页。

Restriction and Coordination of the Power of Policy-making, the Power of Execution and the Power of Supervision

--Theory and Practice since the 17th CPC National Congress

Ren Jianming

Abstract: The 17th National demands that a power structure and an operational system be set and improved to make the power of policy-making, the power of execution and the power of supervision under mutual restriction and coordination. Crucial as it is, this instruction is still a theoretical model, urging to be transformed into practice and be developed in practice. The power of supervision has for the first time won independence thanks to the reform and innovation of the village-level supervision institution in some grass root rural area dating back to 1995. It is undoubtedly possible to take this success as a typical instance, if this practice as the first step could be improved. This essay manages to put forward some concrete plans and suggestions on how to deepen the reform and innovation of village-level supervision instituion.

Keywords: Power Restriction, power supervision, rural grass root, corruption, anti-corruption

【作者简介】

任建明,北京航空航天大学公共管理学院教授,北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任,中国监察学会常务理事,透明国际中国会员组织副主席。

研究方向:政府管理、廉政建设、公共组织领导。

主要著作:《领导科学与艺术》、《公共伦理》、《廉政理论与实践》等。

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