张海文:南海局势及其相关背景分析

选择字号:   本文共阅读 3617 次 更新时间:2012-11-13 08:28

张海文  

进入二十一世纪以来,南海局势发生深刻的变化。周边国家和域外势力纷纷调整战略和南海政策,不断挑战中国南海政策和权利主张。南海形势从总体稳定正逐步趋向动荡,不确定因素不断地增加。斗争性质也从海洋权益之争上升为海洋战略博弈。可以预见的是,在今后一个时期内,南海局势将保持总体无战事、局部对峙和冲突难免的状态。既针锋相对,又斗而不破,是各方所共同把握的政治外交尺度和斗争策略。中国与东盟及其成员国,其中包括菲律宾和越南等南海争端国,将继续保持良好的政治外交关系和密切的经济贸易往来;与此同时,各方围绕南海海洋权益的争夺与战略博弈将更加复杂和深刻。菲律宾和越南等南海争端国大搞“大国平衡”,在经济上求助中国,在安全上求助美国,不断地借助域外势力与中国抗衡,企图巩固其在南海已经非法攫取的利益。美国等域外势力的不断介入,不仅是自2010年以来南海局势骤然紧张的重要动因之一,而且也将给南海地区带来更多的不稳定因素。挑唆和支持周边国家在海上争端问题上与中国保持适度紧张和对抗,蓄意歪曲中国和平崛起的形象,给中国施加种种压力,符合美国战略利益。因此,正确分析南海问题及其形势,在坚决捍卫中国领土、主权和安全的基础上,与周边国家共同维护南海地区的和平与稳定,既是当前一个重大理论和现实问题,也将是一个长期的战略任务。

一、当前南海总体态势

(一)南海及南海诸岛的自然概况

南海自然海区总面积约为350万平方公里,包括南海主体海域、北部湾和泰国湾。南海海域纵跨约2000公里,东西横越约1000公里。南海几乎整个地被大陆、半岛和岛屿所包围,北部邻接中国海南、广西、广东和台湾等各省区,东侧与菲律宾群岛相邻,南部邻接马来西亚、文莱和印度尼西亚的一部分,西至越南、马来半岛、印度尼西亚部分领土。中国领土的最南点曾母暗沙就位于南沙群岛最南端,北纬3°58‘,东经112°17’。南海四周由许多海峡与太平洋和印度洋沟通,是东亚和东南亚国家与世界各国之间的贸易和海上运输的“生命线”,其中马六甲海峡被誉为是南海与印度洋之间的“咽喉”。

南海诸岛是位于南海的中国许多岛屿、沙洲、岩礁、暗礁、暗沙和浅滩等自然地形(以下简称为“南海岛礁”或“自然地形”)的总称,共有岛、礁、沙、滩等各种自然地形约300多个。这些自然地形分布范围极广,北起海岸附近的北卫滩,西起万安滩,南至曾母暗沙,东止黄岩岛,南北绵延约1800公里,东西分布约900多公里。按照这些自然地形的分布位置,中国历来将它们分成四大群岛进行管理,即东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛。根据1983年4月24日中国地名委员会受权公布“我国南海诸岛部分标准地名”,南沙群岛共计189个名称,其中包括群岛、岛屿14个,沙洲6个,暗礁134个,暗沙35个。

目前,东沙群岛在中国台湾的管辖之下;西沙群岛在中国大陆的管辖之下;中沙群岛,除了黄岩岛之外,均位于水下,处在中国大陆的管辖下;南海群岛,除了中国驻守的8个岛礁(大陆驻守7个,包括永暑礁、华阳礁、赤瓜礁、东门礁、南薰礁、渚碧礁和美济礁;台湾驻守南沙最大的岛屿——太平岛)之外,其他40余个岛礁分布被越南、菲律宾和马来西亚等争端国所非法侵占(见附图1)。

南沙群岛是中国南海诸岛四大群岛中位置最南、岛礁最多、散布最广的群岛。主要岛屿有太平岛、南威岛和中业岛等20余个,其余的多为高潮时被淹没、低潮时高出水面的低潮高地,以及暗礁和暗沙等自然地形。

(二)南海形势及其发展趋势

近年来,从总体上看,南海形势复杂多变。从各具体领域角度看,情况亦各有不同。

从政治角度看,南海地区地缘政治格局和政治力量对比正发生着深刻变化。从中国与东盟及其成员国的关系看,中国与这些国家均保持着友好政治关系,即使是与南海争端国家之间,也保持着正常关系。在对待南海问题上,东盟其他成员国的立场和态度并非完全一致。除了这些域内国家之外,一些域外国家也逐渐介入到南海事务中,在南海地缘政治构建和政治力量对比中发挥着越来越大的影响,包括美国和日本等国,其中代表者是美国。中美之间的合作必要性日增,海洋方向的战略博弈也初现端倪。在美国看来,中国将不可避免地对美国在世界海洋的传统霸权地位构成潜在威胁,甚至在一些方面已经构成了挑战。目前,美国调整了其亚太战略,南海是美国亚太战略中极其重要的组成部分。防范和遏制中国在南海地区日益增长的影响力,已成为美国近期和今后一个时期的战略目标。目前在南海,美国与菲律宾和越南等国之间存在着共同的战略利益,即制衡和围堵中国。越、菲等国唯恐中国强行夺回它们在南海的既得利益,急需借助域外势力抗衡中国。不过,菲律宾和越南等国也应吸取当年格鲁吉亚的经验教训,不要幻想着一旦它们与中国之间的海洋争端激化,美国会为了帮助它们而不惜直接卷入与中国的冲突。因此,在政治层面看,南海地区是战略博弈的新舞台。

从经济角度看,在全球经济低迷情况下,中国经济相对稳定发展,对于南海地区国家来说,具有重要意义。中国与美国、与南海周边国家均保持着重要的你中有我、我中有你的密切关系。中国与包括南海周边国家在内的东盟各国的经济贸易往来与日俱增。因此,对于中国与越南和菲律宾等南海争端国来说,在经济领域的合作将继续保持良好的发展势头。促进经济可持续发展是本地区各国的共同利益。

从军事角度看,目前各方均保持克制,均不愿发生直接的军事冲突。在南海争端中,各国均慎用海军,一般派出的均属于非军事化的行政执法力量。不过,美国和日本已先后通过多种方式加强与菲律宾的军事合作和援助,帮助菲提高海上军事能力。美国、印度也加强了与越南的军事交流与合作。俄罗斯则快速地恢复与越南之间传统的军事合作关系。总之,在域外势力的扶持下,菲律宾和越南等南海争端国正掀起一轮军备建设的热潮。

从南海自然资源勘探开发角度看,目前,被大力开发利用的南海自然资源主要是渔业资源和油气矿产资源,天热气水合物等新型资源尚处于调查研究阶段。在渔业资源的开发利用方面,在争议海域,中国渔民渔船常面临着被周边国家非法抓扣的威胁。在油气资源勘探开发方面,马来西亚、越南和菲律宾等国常年在争议区里与外国公司合作,非法掠夺争议区的油气资源,与之相反的是,迄今为止,中国在南海争议海域没有打过一口油气井。总之,在南海自然资源的开发利用方面,呈现出明显的不对称关系。中国始终持克制的立场,而菲律宾和越南等国罔顾中国的善意和忍让,绝不接受中国提出的“搁置争议,共同开发”倡议,践踏“南海各方行为宣言”,大肆掠夺争议区的油气资源。越南已与世界多国油气公司签署了上百个合作勘探开发油气资源的合同,几乎将整个南海争议区划分为200多个油气对外招标区。今年6月,不顾中国的强烈反对,越南国会通过了《越南海洋法》,将中国西沙群岛和南沙群岛正式写入立法。为了应对越南越来越肆意的挑衅,今年中国采取了一些反制措施,例如,国务院正式宣布设立三沙市,作为掌管南海中沙群岛、西沙群岛和南沙群岛的一级地方行政建制;中国海洋石油总公司首次在南海争议区划定9个油气招标区块,对外公开发布。这些区块均位于中国与越南之间的争议海域内,不涉及其他争端国。南海自然资源争端将继续存在,是影响南海局势的重要因素之一,存在着因资源问题而引发局部对峙或对抗的可能性。

从国际舆论角度看,可以说2010年是一个重要的转折点,自那时起,南海争端被炒作成为了一个热点问题。目前关于南海争端的舆论宣传态势与1990年代末之前形成了鲜明的对比。一方面,从媒体报道看,在1990年代末之前,南海争端只偶尔在各种媒体中有所报道,而从近两年看,涉及南海争端的报道几乎天天可见。另一方面,从东盟地区论坛、外长会议等机制看,在1990年代末之前,几乎从来没有将南海争端列为会议的正式讨论议题。而自2010年美国国务卿希拉里在东盟会议上高调宣称要保障“南海航行自由”、美国在南海有重大利益之后,两年以来,南海争端几乎成了东盟各级会议的主要议题之一。今年甚至发展到一个极端,即由于菲律宾无理要求将中菲黄岩岛对峙事件写入会议文件,导致今年东盟外长会议无法达成一致,未能发表联合声明,这是东盟成立以来首次出现的情况。

从法律角度看,中国在南海的权利主张具有双重依据,包括一般国际法和《联合国海洋法公约》(简称《公约》)。而周边国家基本上只有一个依据,即《公约》(此问题将在下文详述)。

二、“南海问题”的由来及其复杂的背景

(一)“南海问题”是何时出现的?

回顾历史可以看出,南海争端起始于二十世纪七十年代末。自那个时期起至二十世纪八十年代,越南、菲律宾和马来西亚等争端国陆续开始侵占中国南沙群岛的部分岛礁,遭到中国的抗议和反击,以至于在二十世纪七十年代和八十年代发生过两次中越南海局部武力冲突。不过,即便如此,南海争端都没有成为地区性的热点或焦点问题,南海局势总体上一直是和平稳定的。但是,2009年前后,南海局势开始发生变化,2010年是南海局势的转折点。美国在完成其亚太战略部署和南海政策调整之后,与越南相互利用,借越担任东盟轮值主席国之机,高调介入南海事务。代表性事件是美国国务卿希拉里在当年的东盟地区论坛的多个场合,高谈南海“航行自由”问题,并宣称美国在南海有国家利益。

近年来,越南和菲律宾极大地改变其南海斗争策略,采取“多管齐下”手段。在与中国关系方面,它们在高唱与中国友好、合作关系的同时,采取积极措施,不断地增强各自在南海的实际存在,巩固和维护各自在南海已侵占岛礁和勘探开发油气资源等方面的既得利益。与此同时,越南和菲律宾还采取隐瞒事实真相和歪曲事实等手段,扮演在南海“饱受中国欺负”的被害者形象。在东盟内部,菲律宾和越南则不遗余力地绑架东盟其他成员国“一致地”对付中国。在越菲之间,它们已取得谅解,暂时搁置了它们之间原也存在的南沙岛礁领土争端和海域划界争端,密切配合,公开挑战和否定中国在南海的合法权益,并共同为美国快速介入南海争端提供了极大的便利。在对域外势力方面,越南和菲律宾急迫地将美国拉入南海,以抗衡中国;它们快速地增强了与日本和印度等其他域外国家之间的政治、军事和经济合作关系,利用这些国家与中国之间存在的海洋争端或缺乏战略互信等因素,以及这些国家对于南海战略地位的高度关注等问题,博取这些国家的支持,将它们也拉入南海事务。

与此同时,越南和菲律宾等国还违背《南海各方行为宣言》,加紧在争议区单方面开发建设,引发南海紧张局势。一直以来,越南在所侵占的岛礁上大肆活动,包括出台国家政策鼓励往争议岛屿上移民和发展旅游;加紧对侵占岛礁进行基础设施建设,包括建医院和教堂等;在岛上搞议员选举和演习练兵等活动;在争议区从事油气自然勘探调查活动,并与西方和印度一些油气公司签订了大量的油气勘探开发合同。同时,还大打法律战和舆论战,有计划召开国内外研讨会和国际舆论宣传,特别是调动海外人员加大对美国议会的说服工作;越南还提交了南海北部和南部的外大陆架划界案。一旦中国针对这些非法活动进行阻拦,越南和菲律宾就大造舆论,宣称中国“欺负”它们了。

(二)美国的南海政策

历史事实证明,南海问题的冷热与美国地区战略和南海政策是息息相关的。近年来美国大力炒作“南海问题”也是为了实现其亚太战略目标。从本质上看,美国当前及今后一个时期的南海政策与其初始阶段是一脉相承的。美国南海政策形成于冷战时期,其核心是争夺战略控制权。

冷战时期,美国与苏联争夺西北太平洋的战略控制权,南海作为西北太平洋重要的组成部分,自然也属美苏战略争夺与控制范围之内。冷战结束后至20世纪90年代初,随着苏联的解体和越南从柬埔寨撤军,美国对南海地区军事存在重要性认识有所下降,遂将其南海政策调整为“中立”,实际上是较大地削弱了南海在其全球战略中的重要程度。在此时期,对于南海主权争端,美国采取的是中立的立场,“不支持任何一方”。此后,为保留其在安全利益受到影响时调整立场的选择权,美国政要的言论开始小心地避开有关中国在南海地区的领土主权问题,转而通过强调《联合国海洋法公约》的重要性来表达对南海海洋权利的关切。

20世纪90年代,菲律宾和越南利用中国重视战略机遇期和维护周边稳定的机会,加强了在南海的侵权活动,不仅不断地巩固建设其非法侵占的岛礁,而且不断地引进西方油气公司,争夺南沙海域的油气资源。1990年代中后期,中国开始对这些非法活动忍无可忍,在提出抗议的同时采取了相应的反制行动,例如,进驻并建设美济礁。由于苏联解体,俄罗斯在亚太地区,特别是在东南亚的影响力大为减弱,美国逐渐将中国视为在本地区的潜在战略对手,并随之调整其南海政策,并且很显然地,此阶段的美国南海政策与美国对中国的战略定位直接相关。美国片面地将中国在南海针对越南和菲律宾等国的挑衅行为采取的反制行为视为是中国在南海的势力扩张,将中国对南海的合法权利主张视为是一种“威胁”,认为有可能演化成较大规模的军事冲突,声称将可能对美国在南海的至关重要海上交通线构成威胁。1995年5月10日,美国国务院代理发言人谢利就南沙群岛问题发表了一项正式声明,宣称“维持航行自由是美国的基本利益”等内容。该声明除继续在南海主权归属问题上坚持蓄意的模糊姿态外,第一次较为系统地阐明了美国在该地区的主要政策意图,即:对主权争端各方观点不予置评;南沙群岛问题应该以和平手段解决;反对以武力手段解决这一争端;不管最后以何种方案解决,南海上的航行自由不应受到影响。1995年美国参议院通过决议,正式决定对于南海问题的立场将从“不表态”改变为开始“表态”。

进入21世纪以来,国际和美国国内形势发生了巨大的变化,南海问题在美国对华战略中的权重加大。美国在国际体系中相对实力下降,这在很大程度上削弱了其独断专行的能力,美国开始重视通过外交等“巧实力”,实现其维护全球霸权地位的目的,南海争端被美视为其遏制中国所能使用的巧实力的重要组成部分。美国将南海问题作为“抓手”,笼络亚太地区和南海周边国家,企图“包围”和“遏制”中国。

美国企图通过有限度地激化南海争端,恶化中国与南海争端国家之间的关系,搅乱南海地区和平与稳定的局势,为其插手南海地区事务制造借口,为中国制造困境,以便达到遏制中国、迟滞中国迅速发展步伐的目的。美国企图通过“搅浑水”手段,将涉及各国发展与安全的航行自由问题混入“南海问题”,达到将日本、澳大利亚和印度等域外国家拉入南海地区,改变本地区政治力量对比格局,减弱中国日益增强的地区影响力的目的,为其争夺本地区安全事务主导权创造条件。

但是,与此同时,中美利益交织日益复杂深化,美国暂不希望与中国在周边海域发生直接冲突。为此,近年来,美国采取了推出“代理人”和充当“和事佬”的策略,快速地实现其南海政策从“不介入”到“积极介入”的转变。

一方面,美国通过给越南和菲律宾一些“甜头”,使它们甘愿充当美国在南海方向挑战和公开对抗中国的“代理人”。2010年以来,美国以多种方式加强与越南和菲律宾的政治和军事关系,例如,目前美越的关系是“越战以来最好的”。美国利用越南和菲律宾等国与中国之间存在的海洋争端以及这些国家需要借助外力抗衡中国的战略需求,通过挑唆、拉拢、暗中支持等手段,鼓动越南和菲律宾不断地公开挑衅和对抗中国,导致这些国家与中国之间业已存在三十余年、各方相对克制的海洋争端迅速激化,演变成为所谓的“南海问题”。

另一方面,美国试图充当调解“南海问题”的“和事佬”。美国国务卿等高官高调频频出击,利用东盟多边平台和各种场合,渲染南海地区的“紧张局势”,影射中国“不遵守国际规则”,为其争夺和掌控南海地区安全事务主导权营造舆论氛围。自2010年以来,美国国务卿和防长等美国军政高官要员轮番地利用东盟各个级别的会议及记者招待会等多个平台,以及与菲、越双边高层互访、对话和联合军演、强化军事合作等场合和方式,高调炒作“南海问题”,以貌似中立的“和事佬”身份,强行要求中国接受“以多边方式和平解决南海争端”,试图强行介入中国与周边国家之间争端。

(三)“南海问题”的实质是什么?

在美国一手操控下,在越南和菲律宾的积极配合下,在2010年,产生于20世纪70年代、各方相对悄悄处理30余年的南海争端,终于被炒作成为沸沸扬扬、各方似乎是剑拔弩张的“南海问题”。南海局势“骤然紧张”,成为美国高调介入南海的最佳借口。

南海问题的实质是什么?综上所述,可以清晰的看到,所谓的“南海问题”,其实质是南海争端,主要包括以下两方面性质完全不同的争端:第一,南海周边国家抢夺我南沙群岛部分岛礁而引发的海上领土主权争端;第二,南海周边国家之间,以及它们与中国之间存在着主张海域重叠问题而引发海域划界争端。此外,南海还存在着渔业和油气资源的开发利用的争端。但是,从严格意义来说,这些争端并不是单独存在着,其根源在于各国管辖海域尚未划界,一旦完成划界,或各国如果愿意在划界前做出临时安排,那么,这些争端就可随之解决。

南海争端(南沙群岛岛礁争端和南海争议海域划界争端),是有着特定的当事国和特定的争端对象的,它们才是真正意义上的南海问题。至于航行自由、打击海盗和海洋环境保护等其他问题,并不是南海所独有的问题,而是全世界海洋的共性问题,并非有着特定的当事国和特定争夺对象,因此,这些问题本质上并不属于南海问题。

(四)形成南海争端的主要原因是什么?

南海争端源于1960年代末,矛盾正式公开是1970年代。形成南海争端的主要原因来自国际、地区和中国三方面。

在国际层面,国际海洋法律制度的新发展赋予了南海周边国家新的海洋权利基础。自1970年代初开始,国际社会开始讨论和起草新的国际海洋法制度。与传统的国际海洋法相比,新起草的《公约》有许多重大突破,其中与南海争端直接相关的主要有两方面内容。一是,沿海国可以依据其领土极大地扩展其管辖海域范围。沿海国的管辖海域不仅可以从施行了数百年来的3海里领海扩展到12海里领海,而且,更重要的是沿海国还可以划定200海里专属经济区和大陆架,对于那些拥有地质上宽大陆架的沿海国来说,甚至还可以主张超过领海基线200海里以外的更为宽广的大陆架(被俗称为“外大陆架”)。二是,《公约》草案赋予岛屿与大陆同等拥有管辖海域的法律地位,岛屿地位被提高到了从所未有的重要程度。根据草案规定,一个方圆面积为1平方公里的岛屿,将可以拥有面积约为43万平方公里的专属经济区和大陆架,如果该岛屿还存在着自然延伸的情况的话,则还可以主张超过200海里范围的外大陆架。以日本为例,日本为其弹丸之地、高潮时露出水面的岩石面积不足10 平方米的冲之鸟礁划定了面积约为70万平方公里的外大陆架。当然,由于冲之鸟本质上仅仅是一个岩礁,不具有岛屿的法律地位,因此,日本此无理主张被大陆架界限委员会所拒绝。

在地区层面,南海科学勘探调查结果为各国争夺南海提供了现实意义。1960年代,国际科学界通过在南海调查研究发现南海蕴藏着丰富的油气资源,前景非常令人鼓舞,甚至被誉为“第二个波斯湾”。

在中国层面,中国实力不足为各国在南海的争夺提供了有利时机。20世纪70~80年代,中国综合国力有限,虽然及时地打赢了两场对越的局部海战,夺回部分被占岛礁,但是,尚不具备派人常年进驻和守卫全部南沙群岛的能力,为越南、菲律宾和马来西亚侵占南沙群岛部分岛礁提供了客观上的便利条件。

三、解决南海争端的国际法依据是什么?

从媒体报道和一些所谓的学者论著中,可以看到有不少极为错误的说法,例如,“中国在南海的主权没有国际法依据”、“中国南海断续线没有国际法依据”或是“南海断续线违反1982年《公约》”等。这些说法涉及到非常专业的国际法知识,并且利用了混淆概念和偷换概念的手法,将多个方面的国际法知识混同在一起。因此,提出这些说法的人,要么是因为缺乏国际法常识,要么就是别有用心。

(一)一些国际法和国际海洋法的常识

在说明和论证中国南海权利主张是否有国际法依据之前,非常有必要先回答以下几个问题:

第一,何为国际法依据?或何谓国际法?国际社会普遍承认,《国际法院规约》第38条是对国际法的权威诠释。该条款规定法院对各项争端做出裁判时应适用的国际法包括四个方面:其一,是当事国所承认的国际条约(即成文法);其二是作为通例之证明而被国际社会接受为法律的国际习惯(即习惯法);其三是文明各国所承认的一般法律原则;其四,司法判例及各国权威最高公法学家学说,可作为确定法律原则之补助资料。因此,简单地说,所谓的国际法,是一个非常空泛的概念,绝不仅仅是指具体哪个国际条约,而是一个庞杂的法律体系的总称。

国际法一般被分为国际公法和国际私法两大类。在国际公法领域,有海洋法、航空与外空法、战争法和国际刑法等许多的部门法。

第二,什么是国际海洋法?国际海洋法是国际公法的一个重要组成部分。与一般国际公法一样,具体来说,国际海洋法也是一个法律体系,也表现为四种形式:其一是成文法。集中表现为1958年的四个海洋法公约和1982年通过的《联合国海洋法公约》(《公约》)。其二是习惯法。有些规则虽然未被任何国际条约所明文规定,但已经国际社会所普遍接受,例如,航行自由、历史性权利等规则。虽在相关的国际条约中规定了这些概念,但是却没有任何国际条约对这些概念予以详尽的界定或解释,而这些规则却又已得到国际社会的普遍接受。其三,各国所承认的一般法律原则。即虽然得到一些国家承认,但却尚未得到国际社会的普遍接受,尚未形成习惯法的一些原则和规则。其四,司法判例和权威最高公法学家的学说等补助资料。

总之,国际法常识之一是,不论是国际法还是作为国际法重要组成部分的国际海洋法,都不仅仅是指某一个国际条约或某一个法律规则,而是一个复杂的法律体系,具体表现为国际条约、习惯法、一般国际法原则和补助资料等四个形式,体现在众多的法律原则、规则和制度中。因此,在这个意义上看,那种空洞笼统地指责“中国在南海的主权没有国际法依据”的说法根本就是苍白无力的。

(二)《公约》不是解决南海问题的唯一国际法依据

1972年至1982年,联合国召开第三次海洋法会议讨论起草新的海洋法公约。《公约》于1982年获得通过,1994年开始生效。该公约创造了国际条约历史上的多项记录,一是谈判时间最长、参加谈判的国家数量最多。二是条款和内容最多,包括17个部分,正文320条,9个附件,还有3个协定和3个规章,以及今后还将继续拟定的新规章。三是适用的范围和规定的事项覆盖面最大,对人类在约占地球表面积71%的海洋里的几乎所有类型的行为都做出了规定。该公约是各方利益平衡和妥协的结果,因此,有些方面难免有模糊之处,尚需由国家实践来诠释和完善。截止目前,该公约共有162个缔约方,其中包括161个国家(其中不仅有沿海国,也包括内陆国)和1个地区性组织(欧盟)。尽管美国反复要求南海争端各国“应遵守国际规则”,“应以包括《联合国海洋法公约》在内的国际法来解决南海问题”,反复强调该《公约》在解决南海问题方面的作用,然而,具有讽刺意味的是,美国却至今拒不批准这个被誉为是“世界海洋宪章”,并已得到绝大多数沿海国批准的《公约》。

《公约》到底是不是解决南海问题的唯一国际法依据呢?在此,特别有必要提及的是《公约》序言中的两段话,开宗明义地宣示了两个原则:

一是,尊重既有领土主权的原则。依据“陆地控制海洋”的国际法原则,《公约》规定了其任务和目标是,“在妥为顾及所有国家主权的情形下,为海洋建立一种法律秩序”。将上述法律语言换成通俗语言来说就是:《公约》是在尊重既有的领土主权的前提下,为世界建立一种海洋法律秩序。说明了《公约》并不解决领土主权问题,因此,它既不是判断领土主权的国际法依据,也不是用来否定现有领土主权的国际法依据,更不是提出新的领土主权的国际法依据。

二是,尊重一般国际法规则和准则的原则。《公约》明确地规定了其自身与其他国际法之间的关系,即:“本公约未确定事项,仍应以一般国际法规则和准则为依据”。将上述法律语言换成通俗语言来说,意思就是:《公约》并不是“无所不包”的,也不是“万能的”,凡是《公约》未能予以规定的事项,仍应遵守一般国际法。说明了《公约》与一般国际法规则和准则之间的关系是相互包容、相互补充的,而不是相互抵触或否定的。

回答《公约》与南海争端的关系,首先,涉及到三个国际法常识问题。

国际法常识之一,《公约》不是判断领土主权归属的法律依据。如前所述,《公约》明确规定了,它只是要建立一套海洋法秩序,并不改变既有的领土主权归属。因此,《公约》不能成为否定中国自古以来拥有的南海诸岛主权的依据。判断争议岛礁的领土主权归属应依据的是一般国际法规则和准则,至少包括:领土取得规则(包括发现、先占、有效管辖等)、时际法原则、历史性权利规则、禁止反言原则和关键日期确定规则等。需要明确指出的是,这些规则和原则均属于一般国际法,都不是《公约》所规定的内容。从国际法院和国际常设仲裁法院审理的数十个涉及领土争端的判例也可以看出,上述国际法规则从来都不是单独被使用的,法院往往需要根据不同的历史事实和现实情况,综合使用各相关原则和规则。

国际法常识之二,《公约》的任何部分均不得成为沿海国提出新的领土主权或侵占他国领土的国际法依据。菲律宾、马来西亚和文莱以《公约》赋予沿海国专属经济区和大陆架权利为借口,主张那些被划入其200海里范围内的中国南沙群岛的部分岛礁就属于其领土了。这些国家企图用《公约》赋予各沿海国对专属经济区内自然资源的“主权权利”来覆盖并夺取中国对南沙群岛的“领土主权”,这完全是歪曲和滥用《公约》。《公约》第五十六条“沿海国在专属经济区的权利、管辖权和义务”和第七十七条“沿海国对大陆架的权利”等条款中赋予沿海国对专属经济区和大陆架内的海洋自然资源的勘探、开发、利用和保护的主权权利,以及对人工构造物的修建和使用、海洋科学研究以及海洋环境保护等事项的管辖权。《公约》没有任何条款赋予沿海国可以在专属经济区和大陆架内享有主权。菲律宾等争端国以专属经济区为借口争夺南沙岛礁领土主权的做法还严重地违反了《公约》第三百条的规定,“缔约国应诚意履行本公约承担的义务并应以不致构成滥用权利的方式,行使本公约所承认的权利、管辖权和自由”。它们也违反了“陆地控制海洋”的国际法原则,试图偷换概念,“以海夺陆”。沿海国依据《公约》可以划定专属经济区和大陆架的主张范围,但是,绝不能将划入其中的原本属于别国的岛礁领土就此据为己有。否则,《公约》岂不是成了抢夺他国领土主权的国际法依据?

国际法常识之三,《公约》不能解决所有的海洋问题,它不能简单地代替一般国际法。《公约》是国际海洋法规则的集中体现,但是,从本质上看,它也只是国际法的一个部门法,不等于、更不能够简单地代替一般国际法。如前所引,《公约》序言中十分肯定地“确认本公约未予规定的事项,应继续以一般国际法的规则和原则为准据”。

其次,如同国内法一样,处理不同性质的国家之间的争端应依据的国际法是不同的。同样地,处理不同性质的海洋争端应依据的国际法也是不同的。如前所述,南海争端包含了两类性质不同的争端。第一类是南沙群岛领土主权争端;第二类是各相关国家相互之间的管辖海域划界争端。判断和处理上述两类争端,应适用的是完全不同的国际法依据。处理岛屿领土主权争端应适用的一般国际法,与《公约》无关;处理海域划界应适用的则是《公约》和其他解决国家间争端的一般国际法。

(三)适用于解决南海争端的国际法依据

如前所述,《公约》是解决南海海域划界的主要国际法依据,但绝不是判定岛礁主权归属的国际法依据,也不是解决南海争端的唯一国际法依据。解决南海争端问题,应依据的是许多方面的、非常复杂的国际法规则,《公约》只是解决南海争端应适用的国际法依据之一。

南海争端因其性质不同而分为两大类,即岛礁领土主权争端和海域划界争端。解决此两类不同争端应适用的国际法依据也是完全不同。

第一类,处理南沙群岛领土争端的国际法依据主要是一般国际法,主要包括:领土取得规则、时效取得和有效占领规则、时际法原则、法不溯及既往原则、禁止反言原则、历史性权利规则、关键日期确定规则和条约法规则等。

在各个历史时期,合法地取得领土主权的方式有多种。首先,是领土取得规则。在十五至十六世纪,与地理大发现、大航海时代相适应,国际法上关于确立领土主权的重要规则之一是领土取得规则,具体包括发现、先占和有效管理等过程。发现的对象必须是无主地,即当时尚未处在任何国家主权之下的土地。先占是指一国有意识地占有其国民发现的无主地,公开宣称其对该领土的主权。先占的主体必须是国家,先占行为必须是一种国家行为,先占的对象必须是无主地,先占的效果在于确立对该土地的主权。先占行为完成后,占有国还必须对所占有的领土实施持续的有效管理。如果上述过程均未遭到任何国家的反对和抗议,则意味着占有国已经合法地取得该领土的主权。当然,对于不同自然条件下的无主地来说,衡量是否完成先占的标准是不同的。对于一般的无主地来说,先占必须具备两个要素:持续的实际占领和行政管辖。例如,应设立居民点、悬挂国旗和建立行政机构等。但是,对于那些远离大陆的、自然条件无法居住的荒芜小岛礁来说,国际上普遍认为,仅有象征性行为就可以达到先占的效果,并可合法地取得对该领土的主权。其次,是用武力或战争方式夺取领土主权,例如割让等。自十七世纪开始的近代国际法,与资本主义产生和发展的需求相对应,承认通过使用武力可以夺取领土主权。最后,其他取得领土的方式,例如,自然添附、买卖等。当人类社会发展进入现代文明之后,也产生了与之相适应的现代国际法。现代国际法明确禁止以武力或武力威胁夺取领土主权。侵略不能产生合法权利是现代国际法的核心内容之一,日本在二战后无条件地归还其在战争期间侵占的所有领土,就是现代国际法禁止以武力或战争为手段夺取他国领土的最好例证。

时效取得(简称“时效”)和有效占领,时常被俗称为实际控制或实际占领。时效取得是关于领土主权取得的一项国际法原则。国际法上的时效是指一国对他国领土进行长期持续的占有之后,在很长时间他国并不对此提出抗议和反对,或曾有过抗议和反对,但后来停止了,从而使该国对他国的领土的占有不再受到干扰,占有现状逐渐符合国际秩序的一种领土取得的行为,而不论最初的占有是否合法或善意。时效作为领土取得方式并不是单独存在的法律原则,关键的因素在于其他国家对这种情势的态度,他国的承认与否在这个方面具有决定性的作用。在一国宣称其通过时效而取得对一个领土的主权时,必须提供充分的证据,以证明其对该领土实施了持续的、和平的有效管理。不过,对于时效取得问题,自19世纪以来就一直有不同意见。现代国际法废弃了以武力和战争作为夺取他国领土的手段,时效取得已不符合现代国际法。有效占领曾经也是一种领土取得的方式。通常应具备以下条件:一是,占有必须以国家主权名义行使。第二,占有必须是公开的。他方的默认同样非常重要。第三,占有必须是和平的、持续的。尽管有的国际法学者曾经提出固定的占有年限,例如,持续占有50年。但是,此观点并未得到国际上的普遍接受或承认,始终未能成为一项国际法标准或习惯法规则。不过,对于无人居住或边远的荒岛来说,有效占领的标准通常很低,一般认为,行使了“象征性占领”即可。例如,在“克里伯顿岛案”中,仲裁庭就以象征性占领为标准将争议中的岛屿判给了法国。在具体案例中,往往很难区分实际占领与时效取得之间的差异。一般来说,时效取得与有效占领最根本的区别是,占领的对象通常是无主地。但是,时效取得的必要措施之一或者说必要条件之一也是指必须对一个土地实施了持续的、和平的有效占领。因此,从这个意义看,时效取得与有效占领之间存在着模糊的相似。曾有学者将“帕尔马斯岛案”作为是时效取得的案例,将“东格陵兰案”作为是有效占领的案例,但是,在实际的裁决和判决中并未采纳这种分类。法院和仲裁庭通常避免明确地使用时效或有效占领的概念。例如,胡伯在“帕尔马斯岛案”中只是偶尔提及“所谓的时效”而避免使用这一术语,他认为“所谓的时效”仅仅意味着“对国家主权持续的与和平的显示”。法院认为要解决的问题不是国际法概念的阐述和运用,而只是判断在两个主权竞争者之间,哪一个对争议领土享有更充分的权利,应该考虑到的因素仅仅涉及的是国家占有的证据。

时际法规则是国际法重要规则之一。“法不溯及既往”不仅是一个普遍适用的法律规则,也是国际公认的时际法的精髓。时际法是指判断一项国际法规则对某个事实、行为或情势是否适用,必须按照与产生该事实、行为或情势之同时代的法律规则来判断,而不是依照对该事实、行为或情势发生争议之时代的法律规则来判断。简言之,时际法规则主要有两方面内涵,一是,判断一项行为是否创设一个法律权利,必须以与该行为同时代的有效法律为依据。“任何有关单一事实的规则,则应适用于该规则有效期间所发生的事实;……任何有关一项法律行为的合法性或非法性的规则,或有关其有效条件的规则应适用于该规则有效期间内所发生的行为。”二是,判断一项行为所创设的权利是否能够持续有效,应按照该权利存在时的国际法为依据。许多国际判例对时际法规则有过详尽的阐述。例如,1843年10月9日美国国务卿厄普舒尔致埃弗特的公函中写道:“对十六世纪被发现地的民族权利,是以当时所理解的国际法,而不是以三百年后改进了的更开明的意见来确定。”许多著名的国际法学者对时际法规则也做过明确的阐述。例如,国际法院法官詹宁斯曾指出:“一种行为的效力应以从事这种行为时的法律,而不是以提出这一要求时的法律来确定,这项原则是基本的、重要的。”

法不溯及既往原则是指新订立的法律或条约等,对其产生或生效之前的法律事实或法律关系不具有拘束力。《维也纳条约法》第4条明确规定,本条约不能回溯适用至之前的条约,即没有溯及力。

众所周知,“禁止反言”是现代国际法的一项基本原则。禁止反言原则是指一国政府首脑或长官对于一个事实,特别是领土问题,代表其本国所做出的明确声明或照会,对于其本国是具有法律拘束力的,过后不得以任何借口逃避其应遵守承诺的责任。一般来说,国际社会对于一国的一项领土主权要求的态度无非有三类:公开反对、承认或默认。

历史性权利规则是适用于解决领土或海域纠纷的一项重要法律准则。历史性权利是指一个国家通过发现、占有和实际管理等国家行为,取得对某一陆地或海洋区域的主权,并且此项权利主张长期以来得到国际社会公开或默示承认。在形成上,历史性权利存在着一个其“历史性”逐渐巩固和强化的过程,在此过程,其他国家的不反对、承认或默认是评判一项历史性权利是否确立的重要因素。历史性权利的获得往往先于现代国际法律制度的建立,其非依据现代国际法而获得,因此,历史性权利优先于后来所建立的国际法制度,当然更不能根据其后才产生的国际法律原则和规则来判断和更改。

关键日期确定规则是国际法上解决争端的一个常用的规则。从时间上看,一个法律争端会有孕育、诞生和消亡的不同阶段。关键日期指的是,在审判机关通过受理某一案件表明某一法律争端已然产生并且仍然存在的情况下,该法律争端诞生的那一时刻。关键日期一旦得以确定,在案件审理中便有着重要意义,法院可以视关键日期为“分界线”,可以不考虑关键日期之后所发生的法律关系的变化和相关法律规则的变化。也就是说,争端各方在关键日期确定之后的时间里所做的一切均无效,即“当事者在当时(关键日期之时)的权利怎样,这也就是当事者今天的权利”。

条约法规则是指一旦争端各方对所涉及到的双边或多边条约有不同的解释和适用时,应按照文义解释、上下文分析、目的与宗旨分析等善意解释方法的运用,来分析和判断各方所享有的条约权利和应承担的条约义务。

第二类,处理南海周边国家海域划界争端的国际法依据主要是《公约》和其他解决国家间争端的一般国际法。

《公约》第74条和第83条分别对专属经济区和大陆架划界做出了原则性规定。《公约》第15部分是关于争端解决的规定,对涉及该公约的解释和适用而产生的争端的解决程序和解决机构等都做出了详尽的规定。同时,一般国际法中关于解决国家之间争端的所有规则和原则也同样适用。

从国际法院和仲裁法庭等国际判例亦可看出,处理国家之间的任何一个争端,都需适用多个方面国际法,不可能仅仅依据某一个规则而做出裁决。处理国家之间的领土争端所适用的国际法尤为复杂。从国际法院和仲裁法庭所处理的国家之间领土争端案例可归纳出几个规律:其一,几乎所有的领土争端都涉及漫长而复杂的历史事实与现实争执,通常需要回溯上百年的历史。其二,任何一方争端当事国都不可能拥有完美无暇的、占绝对优势的证据和国际法依据,通常是各有其理。其三,没有一个案件是仅凭一项国际法依据,无论是一个国际条约还是一项习惯法,就能做出裁决的。通常法院和法庭需要解决的问题是,适用所有相关的国际法原则、规则和制度,全面的分析和评判各当事国所提出的所有证据和国际法依据,在此基础上,做出有利于拥有相对优势证据和国际法依据一方的裁决。

四、菲律宾和越南等国在南海的主张及其依据是什么?

菲律宾和越南等国在南海提出了不同的岛礁和海域的权利主张,其所谓的依据既有相同也有不同之处。

(一)菲律宾关于“卡拉延”(南沙群岛部分岛礁)的主权要求及其依据

1971年9月至今,菲律宾共占领中国南沙群岛的费信岛和中业岛等8个岛礁,在岛上派驻军队,兴建简易机场。菲律宾先后通过以下总统声明和2个法令阐述了其侵占这些岛礁的所谓依据。1971年7月,菲律宾总统马科斯发表声明,这是菲律宾首次正式对南沙群岛的部分岛礁提出官方主张。该声明主要内容涉及三个问题:1.由于太平岛邻近菲律宾,台湾军队(或事实上,任何外国的军队)驻扎该岛,构成对菲律宾国家安全的“严重威胁”;2.重申1956年立场,南沙群岛是处在盟国的“托管”之下,因此,在没有得到盟国的同意和准许,任何国家均不得在这些岛礁中任何一个之上驻扎军队(可菲律宾却自相矛盾地对这些所谓“托管”之下的岛礁提出主权要求);3.重申1956年立场,“自由地”的53个岛礁不属于南沙群岛,它们是由菲律宾公民克洛马发现的“无主地”,命名为“卡拉延岛群”,据此是可以开发和占领的。1978年6月11日,菲律宾发布了两个总统法令(第1596号和第1599号总统令),分别宣布“卡拉延岛群”的确切方位座标,将其划归菲律宾专属经济区的有关事项。从所谓的“卡拉延岛群”所包括的岛礁来看,它与1956年克洛马的“自由地”几乎一致。但从主张的依据来看,二者有所不同。克洛马的依据是“发现”,而在第1596号法令中论述了划定这个区域的依据共有四个:1.“卡拉延岛群”因其邻近,对菲律宾的安全及经济命脉至关重要“;2.此区域是”菲律宾群岛大陆边的一部分“;3.”该区域在法律上不属于任何国家或民族,但由于历史的原因,不可或缺的需要,以及按照国际法所确立的有效占领和控制,该区域现在必须被视为属于菲律宾的主权范围“;4.”有些国家曾对该区域的某些部分提出主权要求,但这些要求已因放弃而失效,且不可能胜过菲律宾根据法律、历史和公平原则所提出的要求“。

综上所述,尽管菲律宾政府在各个阶段的各种声明或法令中措词有所不同,但是菲律宾政府对南沙群岛的主权要求及其所谓的依据在其1961年和1968年的关于领海基线法令以及1978年的关于”卡拉延岛群“的法令中已得到充分表述。菲律宾不仅对南沙群岛的”邻近“菲律宾的部分岛礁提出主权要求,而且对一些目前处在他国占领控制下的岛礁也提出主权要求;同时,菲律宾不仅对岛礁本身有主权要求,而且主张岛礁的”海床、底土、大陆边及其上空“也均划归其主权范围之内。

菲律宾所谓的依据可归纳为以下方面:1.”地理邻近“,”卡拉延岛群位于菲律宾领土附近“;2.”卡拉延岛群“中的部分岛礁是处在”托管“之下领土,部分岛礁则是未被占领的”无主地“;3.”有效占领“,或表述为”该区域地法律上不属于任何国家或民族,但,……按照国际法所确立的有效占领和控制,该区域现在必须被视为属于菲律宾的主权范围“;4.”有些国家曾对该区域的某些部分提出主权要求,但这种要求已因放弃而失效。“5.该区域”是菲律宾群岛大陆边的一部分“。

(二)马来西亚对南沙部分岛礁主权的要求及其依据

从1960年代起马来西亚在南沙群岛的南部岛礁勘探和开发石油等自然资源。据报道1975年马来西亚曾经抗议中国地图将中国在南海的疆界直接划至沙捞越和沙巴的沿岸。马来西亚在此期间的开发石油活动依据主要是其石油开采法及大陆架法。1979年12月,马来西亚官方出版一张大陆架地图,该图将大约从西侧一点(东经109°38‘,北纬6°18’左右)沿东北方向至东侧一点(东经116°,北纬8°40‘左右)一线以南的岛礁,包括安波沙洲、柏礁、南海解、司令礁、校尉暗沙、弹丸礁、皇路礁、南通礁等南沙群岛南部岛礁全部划在马来西亚大陆架外部界限的范围之内。但是,马来西亚并未说明主张这些岛礁的法律依据。但由于那是一张大陆架图,似乎其依据是因为这些岛礁位于马来西亚大陆架之上。可是,1974年南越占领安波沙洲以及河内军队于1975年接替占领该沙洲时,当时马来西亚并未对这些行为提出异议。另外,仅仅在马来西亚颁布其大陆架地图之前几个月,菲律宾发布第1596号法令,将安波沙洲、柏礁、南海礁、司令礁等划归”卡拉延“,而且与马来西亚后来颁布的大陆架区域有一片重叠区域,马来西亚似乎也没有明确的反对。1983年马来西亚宣布占领弹丸礁时,中国和越南先后提出抗议,马来西亚外交部为此占领行为辩护说:“弹丸礁从来就是马来西亚领土的一部分。”在同一份声明中,还提醒越南政府,越南对安波沙洲的占领侵犯了马来西亚的主权和领土完整。同时该声明表明“马来西亚政府对什么’斯普拉特利‘(注:这是中国南沙群岛的英文名称)没有权利主张”,而且,安波沙洲“从来就是马来西亚领土的一部分”。

从马来西亚官方表态可以看出,其对中国南沙群岛部分岛礁提出领土主权要求的依据主要有两方面:1.这些岛礁位于马来西亚的大陆架之上;2.这些岛礁“从来就是马来西亚的领土”。但是同时又表态,马来西亚政府对“斯普拉特利”(南沙群岛)没有提出权利主张。

(三)文莱的权利要求及其依据

文莱对南沙群岛南部的南通礁提出权利要求,其理由是“基于1954年英国首次为它设立的大陆架界限”。1988年文莱出版一张地图,表明其大陆架主张超过南薇滩,文莱“没有对南沙群岛区域提出大陆架主张”,但是,它已经提出一个渔区主张,该主张通过一个“门廊”至马来西亚陆架的边缘,与南沙群岛的最南端部分相接触。

文莱也对南沙群岛部分岛礁提出主张,其依据几乎与马来西亚相似,即以划定其大陆架或专属经济区(或渔区)的办法,将一些岛礁划入其主张范围。

(四)印度尼西亚的权利要求及其依据

印度尼西亚没有对中国南海岛礁提出任何的权利要求,不过,印尼依据《公约》在南海提出专属经济区和大陆架权利要求,其纳土纳群岛的专属经济区和大陆架已经伸入到中国南海断续线范围内,产生了重叠海域。

(五)越南在南海的权利主张及其依据

越南对中国西沙群岛和南沙群岛均提出领土主权要求,并对几乎整个南海海域的海床和底土提出了权利要求,划成200多个对外油气招标区。1974年1月西沙海战后,南越于1975年5月抛出一份《关于黄沙和长沙群岛的白皮书》,声称对黄沙群岛(注:即中国的西沙群岛)和长沙群岛(注:即中国的南沙群岛)拥有领土主权。西贡《史地》季刊与《关于黄沙和长沙群岛的白皮书》密切配合,在1975年第29期(1至3月)出一集“特刊”,名为《黄沙和长沙特考》。这期“特刊”收集了黄春瀚等所谓“著名历史学家”的十六篇文章,并附有地图和影印资料,集中了南越政权对黄沙群岛和长沙群岛归属问题的论点和材料(目前越南基本上也沿用这些论点)。1979年9月28日,越南外交部又发布一份题为《越南对于黄沙、长沙两群岛的主权》的白皮书,搜罗了一些越南的“古籍资料”,试图以此证明中国西沙群岛和南沙群岛是越南的领土。1982年1月18日越南外交部发布《黄沙和长沙群岛——越南领土》白皮书,再次对西沙和南沙群岛提出无理的领土主权要求。1988年越南发布《黄沙和长沙与国际法》,试图从国际法角度证明越南对黄沙和长沙群岛的领土主权。2009年5月7日,越南以履行《公约》义务为借口,分别以单独提案方式和与马来西亚联合提案的方式,在南海争议海域划定了两个二百海里以外大陆架的外部界限,向联合国大陆架界限委员会(简称“委员会”)提交了两个划界案,一是北区(North Area)(涉及中国西沙海域)划界案;二是南区(South Area)(涉及中国南沙海域)的联合划界案。

(六)对上述各国所谓的依据的分析

对于菲律宾来说,无论其在南海提出怎样的领土权利及其依据,均无法回避和忽略其法律上“硬伤”,即菲律宾的国土疆界范围是由相关条约及其国内立法早已予以明确划定的,均不包括中国南沙群岛的任何部分。菲律宾的领土疆域范围是由其宗主国美国与西班牙、英国先后于1898年和1900年签订的两个条约所划定的(见附图2)。无论是依据这些条约所界定的经纬度指标所划定的界线,还是根据菲律宾在获得独立后颁布的《宪法》和20世纪60年代颁布的“领海基线法令”等立法,均不包括所谓的“卡拉延岛群”等中国南沙群岛。菲律宾于2009年颁布新的领海基线修正法案(第2699号法案),正式将中国黄岩岛和“卡拉延岛群”写为菲律宾领土(见附图3)。此法令当然不可能具有国际法效力的。

在菲律宾、文莱和马来西亚提出的所谓依据中,有一些是相同的。

首先,它们都提出“地理邻近”原则。以“邻近”为由而主张领土主权,在国际法上是没有任何根据的。而且,在一些著名的国际判例里曾驳斥了以“邻近”为由而主张领土主权。例如,帕尔马斯岛案、北海大陆架划界案和英法海峡群岛案等著名的案例中,当事国根据地理邻近而提出的领土权利要求,均被判定为在国际法上是没有依据的。国际法院在1969年北海大陆架案的判决中也否定了所谓的邻接原则,指出,“仅邻近本身并不能赋予陆地领土以所有权”,一个特定海底区域“可能比任何其他国家的领土更靠近沿海国,也不得认为属于该国”。从国际实践看,所谓的邻接原则也是不能成立的,否则,世界版图就被重新划定。当前世界上有不少国家的岛屿位于离本国远而离他国海岸很近的位置,若菲律宾等国“邻近”的依据可以成立,那么,势必引起一场争夺位于本国附近但属于他国的岛屿的世界性大混乱。法罗群岛(Faroe Islands)离苏格兰240海里、离冰岛300海里,离丹麦650海里,但它们属于丹麦,没有任何国家因为它们较邻近自己的海岸而对之提出权利要求。苏禄群岛中的许多孤立的小岛,离婆罗洲仅3~5海里,而离它们的所属国菲律宾有此距离十倍之遥。

其次,马来西亚、文莱和菲律宾等国都以南沙岛礁位于其专属经济区和大陆架内为依据,而提出领土主权要求。如前所述,此类的主权要求是本末倒置,既严重的违背了“陆地控制海洋”的国际法原则,也严重地歪曲和滥用《公约》所规定的专属经济区和大陆架制度以及善意履行《公约》等规定,均属非法无效的。而且,即便是中国南沙群岛中有一些岛礁滩沙等自然地形在地理上确实是位于南海周边国家所主张的大陆架或专属经济区之内,也并不能由此改变它们属于中国领土的性质。至于这些岛屿依据《公约》可拥有的专属经济区和大陆架与周边国家的主张海域出现了重叠的问题,那是需要开展海洋划界的问题。

再次,马来西亚与菲律宾一样,完全不顾中国早已经拥有南沙群岛的主权,早已对这些岛礁进行了正式命名,并标绘在官方地图上公开出版发行的事实,自欺欺人地将中国南沙群岛的部分岛礁分割出去,当成“从来就是马来西亚的领土”或菲律宾人发现的“无主地”。菲律宾和马来西亚此类主张及其依据自然是非法无效的。

除此之外,菲律宾还提出的依据是它所主张的岛礁是处在“托管”之下的岛礁和“未被占领的无主地”。但是,菲律宾既未区分此二者具体各包括哪些岛礁,也提不出任何国际协约或任何能够证明曾有过“托管”的证据。菲律宾其他的依据还包括所谓的“有效占领”、“有些国家放弃了曾对该区域的某些部分的主权要求”等,同样地,菲律宾均无法拿出证据来证明其说法。

与上述国家相比,越南多了一些“依据”,其中还包括“大量的历史依据”。对此,中国韩振华先生进行了详尽的分析和反驳。

五、中国在南海的权利主张及其依据

(一)中国拥有充分的历史证据与法律依据

在南海争端国之间,中国是拥有对南海诸岛的文献记载历史最悠久、历史证据最丰富、国际法依据最充分的国家。不容篡改和编造的历史和法律事实是,中国代代相传,从古代、近代到现代,通过发现、先占和实施管理等历史进程,拥有了对南海诸岛无可争辩的主权。

据文献记载,早在汉代(公元前202年至公元220年),中国人已经开始在南海航行和生产活动。在这些活动过程中,中国人最先发现了数量众多的无主地——南海诸岛,也确立了中国对这些岛礁优先的初步权利。

到唐、宋时期(自公元618年至1279年),中国人对南海诸岛的了解和管理有了进一步发展。在这个历史时期,中国对南海部分岛礁进行了命名,并将南海诸岛明确的归入地方行政管辖范围。宋代沿袭唐代设置,不仅将南海诸岛置于广南西路琼管吉阳军的管辖范围,而且派遣水师(宋代海军)巡视南海。唐、宋时期的朝廷通过采取上述多方面的措施,完善和巩固了中国对南海诸岛的领土主权。换句话说,早在公元618年至1279年期间,中国就已经完整地拥有对南海诸岛的领土主权。在此历史时期,国际社会对中国在南海的权利并无反对。

元、明、清时期(1271年至1911年),中国对南海诸岛的经营开发和管辖有了更大发展。例如,中国民间记载和收藏的《更路簿》真实记录了中国渔民从海南文昌清澜港或琼海潭门港出发前往西沙和南沙海域的大约200条作业线路;中国渔民还对大约120个西沙和南沙岛礁进行了命名。这一时期,各个朝廷对南海诸岛行使管辖的机制更加完备,一方面继续加强对南海诸岛的属地管理,将南海诸岛纳入广东省万州行政管辖范围;另一方面继续实施水师巡视南海制度。沿袭宋代以来建立巡海水师对南海海域进行巡管之传统,十五世纪时的明朝除了将南沙群岛置于广东省海南岛万州管辖之下,还设立了巡海备倭官和海南卫,对南海诸岛实施行政管辖和海军巡防。清朝设立崖州协水师营,负责南海的巡视和守卫职责,军事戍卫的范围从西沙群岛一直到南沙群岛海域。总之,自古代到近代,中国各个政府一直行使着对南海诸岛主权,从未有任何一个政府曾表示要放弃过,因此,中国对南海诸岛拥有的主权完全是持续有效的。

中国拥有南海诸岛主权符合近代和当代国际法规则。第二次世界大战后,依据《开罗宣言》和《波茨坦公告》及其他国际文件明确规定,日本政府于1952年正式表示“放弃对台湾、澎湖列岛以及南沙群岛、西沙群岛之一切权利、权利名义与要求”,从而将南海诸岛主权正式交还给中国。中华民国政府重申对南海诸岛的主权,并采取了多方面措施行使对南海诸岛的管辖,其中最具有国际法效力的包括:(1)二战胜利后,正式军政要员乘军舰赴南海收复了被日本侵占的西沙和南沙岛礁。1946年9月2日,民国政府发布了关于收复西沙和南沙群岛的训令;1946年10月23日,中国政府派军政官员分别乘太平、中业、中建和永兴四艘军舰出发前往南海,对二战期间被日本非法侵占的西沙和南沙群岛进行收复,以这四艘军舰的舰名命名了太平岛、中业岛、中建岛和永兴岛,分别竖立了“太平岛”、“南威岛”、“西月岛”等石碑,重申中国对南海诸岛的主权。(2)多次对南海诸岛名称进行核定和重新命名,公布南海诸岛位置图,对南海诸岛实施有效的行政管辖。1934年中国内政部水陆地图审查委员会公布了“关于我国南海诸岛各岛屿中英地名对照表”,列出南海诸岛132个名称;1935年该委员会出版《中国南海各岛屿图》,这是民国政府出版的第一份官方性质的南海地图。1947年,民国政府再次审定南海四大群岛名称,公布了“南海诸岛新旧地名对照表”,合计167个岛、礁、滩和沙等名称。1948年2月内政部公布了《中华民国行政区域图》,其附图即《南海诸岛位置图》,该图标示了南海诸岛新的名称,并在南海周边国家与南海诸岛之间划定了11条断续线。(3)继续将南海诸岛纳入相应的地方行政管辖范围;政府相关部门加强了对南海渔业生产活动的组织管理和护航。

1949年成立的中华人民共和国政府继续坚持中国自古代以来就拥有南海诸岛领土主权的立场。除了继续实行对南海诸岛的多方面管辖制度之外,现代中国政府还注重运用法律手段重申和巩固其对南海诸岛的主权。例如,1958年9月4日,中国政府宣布了“关于领海的声明”,规定领海宽度为12海里以及直线基线,并明确规定这些条款同样适用于作为中国领土重要组成部分的东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛等岛屿。1992年2月25日公布的《领海及毗连区法》第二条第2款重申了中国陆地领土的含义,其中同样明确地列举了南海四大群岛。1998年6月26日公布的《专属经济区和大陆架法》第十四条规定“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利”,再次重申了中国在南海的权利主张。

(二)中国对南海诸岛的主权曾得到国际社会的广泛承认

毫无疑问的是,中国是南海周边国家之中唯一的在古代就确立了对南海诸岛的领土主权。随着朝代更替,这些权利不仅从未被放弃过,而且不断地得到重申和巩固,一直相传至今。因此,中国取得并拥有南海诸岛主权是完全符合领土取得的国际法规则的。中国的实践完全符合前文所述的关于领土取得的相关国际法规则和原则。

最为重要的是,中国国民政府于1946年正式派军政要员乘军舰赴南海收复被日本二战期间非法侵占的西沙群岛和南沙群岛,并在太平岛等岛礁上举行了鸣放礼炮、升国旗和立主权碑等宣示主权活动,这些都是重申和巩固对南海诸岛主权的最有力的证明。而且,对于中国这些举措,国际社会并无反对。

总之,一方面,自古代经过近代直至现代,中国历朝历代政府是以其独特的“普天之下莫非王土”的疆域观以及符合各个历史时期的国际法的方式,代代相传地实施着对南海诸岛的主权。这是任何借口或理由均无法抹杀和改变的历史和法律事实。另一方面,根据一般国际法原则,只要中国政府从未明确表示过要放弃其对南海诸岛的领土主权,那么,中国业已拥有的南海诸岛主权也一直是合法有效的。

反观越南、菲律宾和马来西亚等国,直到1970年代才对中国南海诸岛提出主权要求,企图通过侵占手段攫取中国南沙群岛主权。这些国家的这些行为很显然地完全不符合国际法,而是属于现代国际法所禁止的侵略行径,不能产生任何合法权利的。今后无论这些国家对南海诸岛采取何种措施或行为也都是非法和无效的。因为任何国家以任何借口都无法改变的历史事实和法律事实是:中国自古代就拥有了对南海诸岛的领土主权,这些权利已经得以实施长达数个世纪,并完全符合各个时期的领土取得等国际法规则。

直到1970年代越南等其他南海周边国家开始争夺中国南海诸岛之前,国际社会对于中国对南海的权利是认可的,有的是明确承认,有的则是默认。例如,法国殖民时期的多个文件可以证明,当时法国多位殖民地事务高级官员认为帕拉塞尔(即中国西沙群岛)的主权是属于中国的。1921年法国殖民部长致内阁总理兼外交部长的信中写道,“关于帕拉塞尔:你1921年5月26日441号信收悉。兹随函送上印度支那总督刚给我来的关于帕拉塞尔岛屿的一封信的抄本。……我认为应请你特别注意龙先生在他那封信的最后一页所提的意见,他认为:作为(法国)正式承认中国对帕拉塞尔的主权的交换条件,要求主权政府明确保证永远不在那里设立军事基地或海军基地,不做任何同一性质的布防,这样的要求也许不过分。请告知你对这个建议的看法”。美联社伦敦1974年1月21日电,1957年英国给北京的一份照会说:“我们默认中国对普拉塔(即中国东沙群岛)和帕拉塞尔群岛(即中国西沙群岛)的要求。”1971年英国驻新加坡高级专员说:“斯普拉特利岛(即中国南沙群岛的南威岛)是中国属地,为广东省的一部分……在战后归还中国。我们找不到曾被任何国家占有的任何迹象,因此只能作结论说,它至今仍为共产党中国所有。”

长期以来,越南和菲律宾等南海周边国家也一直是承认或默认中国对南海诸岛主权的。1970年代,南海周边国家受到双重利益的诱惑,一方面,科学调查发现南海蕴藏有丰富的油气资源;另一方面,国际社会开始讨论沿海国海洋管辖权应从狭窄的领海扩展到二百海里范围,岛屿也将具有与大陆同等的权利。由此,越南、菲律宾、马来西亚和文莱等国家开始改变以往曾经公开承认或默认中国在南海权利的立场,对中国南沙群岛的部分岛礁提出了主权要求,并掠夺这些岛礁附近海域的油气资源,挑起了南海争端,又称南沙群岛主权争端。

从官方立场的重大变化可以看出越南是如何违背禁止反言国际法基本原则的。曾有多位代表越南官方立场的外交官员的言行可以证明越南官方一直以来是正式承认中国对南海诸岛拥有主权的。例如,1956年6月15日越南外交部副部长雍文谦会见中国驻越领事馆临时代办李志民时表示:根据越南方面的资料,从历史上看,西沙、南沙群岛应当属于中国领土。当时在座的越南外交部亚洲司代司长黎禄说:从历史上看,西、南沙群岛早在宋朝时就已属中国了。1958年9月4日,中国政府发表关于领海的声明,规定领海宽度为12海里及直线基线适用于中国一切领土,其中明确包括了东沙群岛、中沙群岛、西沙群岛和南沙群岛等岛屿领土。9月6日越南《人民报》即详细转载报道了这一声明,9月14日越南总理范文同致函周恩来总理,明确表示赞同该声明。1974年越南教育出版社出版《普通中学九年级地理教科书》,在《中国》一课中写道:“从南沙、西沙各岛到海南岛、台湾岛……形成的弧形岛环,构成了保卫中国大陆的一道长城。”但是,自1970年代后,越南开始改变其立场,不仅对中国西沙群岛和南沙群岛都提出了主权要求,而且还将几乎整个南海海域都划分为对外油气招标区块,大肆掠夺争议区内的油气资源。

从反证的角度可以看出菲律宾是如何违反禁止反言原则的。菲律宾领土范围是由一系列条约和法律文件予以界定的,其中最重要的是1898年美西《巴黎和约》第3款和1900年美西《关于菲律宾外围岛屿割让的条约》。从这两个条约所规定的内容看,毫无疑问的是中国黄岩岛和南沙群岛等岛礁完全位于这两个条约所圈定的菲律宾领土范围之外。据此,菲律宾负有应严格遵守上述条约所规定的领土边界的国际法义务。但是,2009年1月菲律宾参议院通过法案,将中国黄岩岛和一部分南沙岛礁(即所谓的卡拉延群岛)均标识为菲领土。菲律宾企图通过颁布新法案而篡改其早已被多个条约明文圈定的领土范围,从而制造出中国黄岩岛和南沙群岛的部分岛礁也是其领土的假象。菲律宾此做法纯属掩耳盗铃,用立法行动违背了其所承诺的条约义务,同样是属于违背禁止反言原则的行为,更是严重践踏国际法的行径。

(三)《公约》不能被作为否定中国在南海权利主张的国际法依据

《公约》的通过和生效对南海地区有着重大的影响。南海周边国家不得故意曲解甚至滥用《公约》的相关规定,谋求单方面的利益,削弱甚至否定中国在南海享有的历史性权利和《公约》赋予缔约国的各项权利和自由。

首先,如前文所述,作为一个国际法常识,《公约》不是用来判断和处理岛屿主权归属问题的国际法依据。《公约》只是国际法的一个组成部分,并不能简单地代替或否定其他国际法原则和规则。也就是说,《公约》既不能解决所有的海洋问题,也不是解决南沙群岛主权争端的国际法依据。解决领土问题的国际法依据是一般国际法中关于领土取得规则和时际法规则等。因此,所谓的“中国在南海的权利不符合《联合国海洋法公约》”的说法其实是一个伪命题。

其次,《公约》的任何部分均不得成为沿海国提出新的领土主权或侵占他国领土的国际法依据。根据《公约》第五部分和第六部分的规定,沿海国在专属经济区和大陆架仅享有对勘探开发利用其中自然资源的“主权权利”,并不是“领土主权”。总之,《公约》既不改变中国自古以来拥有南海诸岛领土主权的事实,也不削弱或否定中国对南海诸岛的领土主权。

再次,《公约》是解决南海海域划界问题的主要国际法依据,但也并不是解决南海争端的唯一国际法依据。解决南海争端问题应依据的是许多方面的、非常复杂的国际法规则,《公约》只是解决南海争端应适用的国际法依据之一。

以地名管理为例,就可以看出中国各代政府对南海诸岛的管辖是延续不断,并且是不断加强的。中国历代政府曾经多次统计和公布南海诸岛的名称。1901年5月,清朝两广总督张人骏派出水师提督李准和副将吴敬荣率领伏波、广金和琛航三艘军舰巡海视察了西沙群岛中的15个岛屿,在岛上升旗鸣枪,重申主权,并对所视察岛屿逐一命名。现在南海诸岛中就有以这些人名和舰名命名的,包括人骏滩、李准滩、伏波暗沙等。1933年6月7日,中国政府设立了由参谋本部、内政部、外交部、海军部和蒙藏委员会等官方机构派人组成的水陆地图审查委员会。委员会分别于1934年12月和1935年3月举行会议,专门审定中国南海各岛屿、沙洲、暗礁、暗沙和暗滩名称共132个,并将南海诸岛正式分为四个群岛,即东沙岛(东沙群岛)、西沙群岛、南沙群岛(中沙群岛)和团沙群岛(南沙群岛)管辖,公布了《中国南海各岛屿图》。1947年国民政府内政部公布了“南海诸岛新旧名称对照表”,共包括了159个名称。同年,由内政部方域司制、国防部测量局代印出版了《南海诸岛位置图》。1983年4月25日,《人民日报》第四版公布了中国地名委员会受权公布的“南海诸岛部分标准地名”,共公布了南海诸岛中的267个各类岛状地形的名称。依照历史沿革的惯例,这些岛状地形同样被分别划归四大群岛,即东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛。1983年公布的部分标准地名分别使用了“群岛、岛、石、屿、暗礁、暗沙、暗滩、岩、堡、廊”等多种表示岛状地形的用词。

中国在南海长达数百年的民间活动和官方的实际管理等事实表明,中国对于南海岛礁领土主权的要求及其相关实践,是完全符合上述涉及领土主权的国际法原则和规则要求的。海洋法教授、中国第一位国际海洋法法庭大法官赵理海先生于1990年代发表的“我国对南海诸岛拥有无可争辩的主权”和“关于南海诸岛的若干法律问题”等文章,对于无主地的发现、有效占领原则、象征性行为等领土取得的相关国际法规则的原理、这些规则在著名国际判例中的适用,以及中国拥有南海诸岛领土主权完全符合上述各项规则等方面问题,都做了透彻的阐述和分析。同时,对照上述国际法规则和原则,可以看出,越南、菲律宾等其他南海争端国家对南沙岛礁领土主权的主张几乎是没有任何国际法依据的。

所有涉及领土争端的国际判例都显示,历史证据对于国家领土主权的判定具有重大作用;绝不是说有了《联合国海洋法公约》,历史依据就无效了。国际法院从来不可能不考虑历史依据就判决一个争议领土的主权归属。对于南海争端,中国拥有的资料历史最悠久、证据最丰富,菲律宾等国片面地、反复地强调解决南海问题应以《公约》为依据,竭力想淡化甚至抹杀历史依据在解决南海争端问题中的重要地位,其根本原因是这些国家根本没有任何历史证据能够证明它们是何时、又是通过什么方式取得对南沙群岛岛礁主权的;越南所谓的历史依据也根本站不住脚。因此,这些国家就反复片面地强调应以《公约》为依据解决南海争端,企图淡化甚至否定一般国际法规则的适用。在所有的南海争端国中,只有中国拥有长达数百年的历史证据,依据时际法规则,中国拥有南海诸岛领土主权是合法有效的。

因此,在数千年历史过程中,中国通过发现、先占和有效管辖等方式,完全拥有了对南海诸岛的主权。中国对南海诸岛主权的取得行为完全符合各个历史时期的国际法,当代中国对南海诸岛的权利主张和管辖实践也完全符合现代国际法,包括《公约》。无论是从权利取得的角度看,还是从既得权利的维护和持续保持的角度看,中国对南海诸岛的主权都是合法有效的;对此,国际社会一直是认可的(包括明示和默认),越南、菲律宾、马来西亚和文莱等周边国家也不例外。相反地,1970年代起,南海周边国家以各种借口正式对中国南海诸岛提出主权要求,以种种借口侵占中国南沙群岛,其行为严重地违背了国际法,是非法无效的,并不能改变或否定中国自古以来就已经拥有的南海诸岛主权。此外,“侵略不产生合法权利”是现代国际法基本原则之一。越南等国侵占中国南沙群岛的行为并不能产生所谓的主权。依据相关国际法,中国保留收复被侵略岛屿主权的权利。

(四)《公约》明确承认并尊重在其生效之前已确定的权利

《公约》和其生效之前就已经确立的权利或存在的法律事实之间是什么关系?这个问题涉及两个方面的国际法原则和规则。一是,根据“法不溯及既往”原则,《公约》对其生效之前已经确立的权利和法律关系并无溯及力。通俗地说,一个新生效的法律或条约只能是判断在其生效之后发生的行为或事实是否合法的依据,而不能被作为判断在其生效之前就已经存在的权利或法律事实是否合法的依据。二是,根据“历史性权利”规则,历史性权利往往处于优先地位。《公约》第10条、第15条等规定明确“历史性权利”优先于公约所规定的权利。《公约》充分尊重历史性权利。因此,《公约》所规定的各项权利并不简单的否定或替代原本就已经确立的或存在的其他权利。

目前在南海最易混淆的问题是南海周边国家所主张的大陆架和专属经济区权利与中国所主张的南海断续线之间孰是孰非问题。

大陆架和专属经济区法律制度是何时形成的?大陆架原本是地质学的一个概念。1945年被美国的《杜鲁门公告》首次引用到法律文件中,成为了一个法律概念。1958年《大陆架公约》的签署标志着大陆架从地质学概念正式成为了国际海洋法的一个重要的法律制度。1982年获得通过、于1994年开始生效实施的《公约》第六部分,极大地发展了大陆架法律制度,将法律意义大陆架范围扩展到了地质学上的大陆边缘,包括了陆架、陆基和陆坡。在20世纪50~60年代许多拉美国家兴起的扩大管辖海域主张的国际实践基础上,1994年开始生效的《公约》第五部分规定了专属经济区,标志着专属经济区制度正式形成。

即使不说古代中国政府和人民对南海诸岛的发现和管理可上溯数百年的悠久历史事实,现代中国政府也早于1940年代就正式确立了对南海诸岛及其附近海域的权利主张。例如,除了中国其他朝代政府不断加强对南海诸岛的管控之外,1948年,当时的中国政府再次正式公布南海诸岛大部分岛礁滩沙的名称,并颁布《南海诸岛位置图》,在该图上明确标绘了南海断续线。中国在南海拥有历史性权利。中国在南海的权利主张远远早于国际海洋法中的大陆架和专属经济区制度的形成。

因此,在南海适用专属经济区和大陆架制度并不能成为弱化或否定中国在南海的权利主张的依据。中国在南海的历史性权利早在《公约》生效之前就已经确立。根据法不溯及既往原则和历史性权利规则,中国在南海的权利主张具有合法性。中国在南海权利主张具有双重国际法依据,一方面是一般国际法,另一方面,作为《公约》缔约国,中国在南海还享有与越南和菲律宾等周边国家相同的权利。而周边国家几乎全依赖于《公约》。这些国家企图借《公约》将中国排挤出南沙海域,不仅是非法的,而且也是不现实的。中国在南海的权利主张范围与周边国家存在重叠,需要通过双边外交谈判进行划界解决,而不是由周边国家单方面决定。

(五)越南等周边国家违反了禁止反言等有关国际法原则

越南等周边国家对中国南沙群岛提出主权要求及对岛礁的非法侵占和建设等行为是违法的,不能产生合法权利。

“侵略不产生合法权利”是现代国际法基本原则之一。历史上,发动战争和使用军事手段夺取别国领土曾经是扩展国土的合法途径;但是,随着时代的进步与发展,现代国际法也完全摒弃了这些内容。侵略不产生合法权利早已发展成为一项重要的国际法原则。同样地,时至现代,越南等南海争端当事国居然还以种种非法借口,通过军事占领等手段侵占原本属于中国的南沙群岛,这些行为不仅是荒谬的,而且是非法的、无效的。

“禁止反言”也是现代国际法的一项基本原则。在相当长的时期内,越南先后以政府声明和外交照会等多种方式,正式承认西沙群岛和南沙群岛是属于中国的。按照禁止反言原则,越南政府既然已经明确地承认中国对西沙和南沙群岛的主权,事后就不得以任何借口挑战这两个群岛的主权。然而,自1970年代以来,越南开始改变立场,不仅声称西沙群岛和南沙群岛都属于越南,而且还非法侵占其中部分岛礁滩沙。越南的这些行为严重违反了“禁止反言”的国际法原则。一国政府首脑或长官对于一个事实,特别是领土问题,代表其本国所做出的明确声明或照会,对于其本国是具有法律拘束力的,过后不得以任何借口逃避其应遵守承诺的责任。

根据国际法的时际法规则和历史性权利,中国拥有的确凿历史证据对于证明中国对南沙群岛的领土主权以及在南海享有的历史性权利具有极其重要意义。截至目前为止,无论是国际法院还是国际仲裁法院,在审理领土纠纷时,无一例外地都会对当事国各方提交的种种历史证据进行充分的讨论和甄别,从来没有一个涉及领土纠纷的案例可以忽视历史证据。这是因为,根据时际法规则,确定和解决国家间争端时,除了应适用当代国际法相关制度和规则之外,还应以与这些争端所涉及的历史事实和法律事实同时代存在的国际法为依据。因而,客观存在的历史事实在解决领土主权争端中具有不可替代的意义。

在南海争端所有当事国中,只有中国拥有历史最悠久、资料最丰富、证据最确凿的历史依据。越南虽然也提出所谓的历史依据,但根本无法与中国的相比较,更不用说相抗衡了。而菲律宾、马来西亚和文莱则根本就没有任何历史依据。这就是为什么这些国家众口一词地主张“应以《公约》为依据解决南海争端”,竭力否定中国所拥有的悠久的历史证据的意义。1994年才开始生效的《公约》是这些国家提出南海管辖海域主张的唯一国际法依据,但是,并不能作为它们对中国南沙群岛提出领土主张的国际法依据。这就是它们立场一致地否定中国历史依据和除了《公约》之外的其他国际法依据的重要性的真实原因。

六、结语

《公约》并不能解决所有海洋问题,因为海洋问题并非只是法律问题,海洋争端问题通常涉及到敏感的政治、军事、经济、历史和法律等多方面的因素和问题,也涉及到悠久复杂的历史、国家现有实力和长远战略利益等诸多方面问题,这些问题都已经超过《公约》所规定的内容。因此,解决南海争端问题,应依据的是包括《公约》在内的国际法,而不仅仅是《公约》。

各有关当事国都负有共同维护南海地区和平与稳定、和平地解决争端的责任。南海争端能否得到和平解决,并非是中国单方面的事情。从近十余年的情况看,尽管中国在解决南海争端问题上始终保持着善意和克制的立场,无论是在双边合作方面,还是在东盟框架下,中国都在付出努力,力争维护南海地区的和平与稳定,但从实际效果看,似乎并不尽如人意;相反地,却有被利用和“树欲静而风不止”之势。菲律宾和越南等国频频出招,不断挑起新的事端,处于主动出击之态,而中国始终坚持克制立场,处于应对之势。即便事实如此,可从近年来的舆论上看,中国的反制行为却屡屡地被指责为是“在南海扩张”、“在胁迫”周边国家。仅以南海争议区的油气资源勘探开发为例,菲律宾等国多年来一直在争议区内单方面从事油气资源勘探开发活动,几乎从未受到国际舆论的谴责。越南已在南海划定了200多个油气对外招标区,几乎覆盖了整个南海争议区,约占整个南海总面积的80%以上,并与世界上许多油气公司签署了上百个合同,加紧掠夺争议区内的油气资源。可是,却从未见有国家或有人去质问越南在南海如此大范围的“圈海”举动有何国际法依据,也未见有舆论指责越南违背了《南海各方行为宣言》单方面在争议区采取行动。由此可见,国际舆论也患有“选择性视盲”。因此,南海地区各国和国际社会皆有必要正视事实,认识到维护本地区的和平与稳定、解决南海争端迫切地需要公正与公平,偏袒一方或一味地指责一方,均无助于南海争端的解决。习近平副主席于今年7月在清华大学召开的和平论坛讲话,厘清了南海地区维权与维稳的关系,即:在坚定地维护国家主权、领土和安全的基础上,与周边国家共同维护地区的和平与稳定。

中国是南海争端当事国之中拥有数量最多、时间最久远的历史证据和最充分国际法依据的国家。那些所谓的“《公约》是解决南海问题的国际法依据”或“中国在南海的主权不符合《公约》”的说法,纯属片面地拔高《公约》在解决南海争端中的地位,有意淡化和否定一般国际法和历史依据在解决南海争端中的重要性,其目的是避周边国家之短而抑我之长。因为除了《公约》之外,对于周边国家来说,一般国际法的适用和历史证据的举证是它们的“软肋”。综观国际判例实践,法院或法庭在解决领土争端和海洋划界争端中的主要工作是分析和比对争端各方所提交的诉求及其历史证据和法律依据的孰轻孰重,不可避免地均要涉及到诸多的一般国际法规则和准则以及厚重的历史证据的适用。在这个方面,与周边国家相比,中国明显地占据优势。《公约》是解决南海争端的国际法依据之一,可是,一味地片面强调《公约》的作用而忽略一般国际法和历史证据的重要性,若不是有意误导的话,也是非常片面和错误的。“有理不在声高”的谦谦君子之风固然值得称道,但不可忽视的是“谎言重复百遍也会变成真理”。因此,我们有必要树立坚定的信心,不被不利的舆论所“挟持”和“绑架”,坚持依照真正的国际法开展对话与交流,坚持应在平等的基础上,公平公正地解决南海争端。

纵观全球海洋,岛屿争端和划界争端比比皆是。例如,据笔者的不完全统计,全世界需要划定的海洋边界有300多个,目前仅仅完成一半多。岛屿争端更是遍布全球海洋,共约有60个岛礁(47个岛屿和11个群岛)存在争端,涉及60余个国家。日本与3个邻国存在岛屿争端,日本是一个岛国,需要与其所有的邻国进行海洋划界,迄今为止绝大多数均未启动。美国需要与13个国家划定十余条海上边界,除了缅因湾、墨西哥湾以及阿拉斯加湾之外,多数海上划界尚未启动;同时,美国与加勒比海、太平洋等多个海区的许多国家之间也存在着拖而未决的海洋岛屿争端。值得深思的是,对于美国和日本等国同样面临着重重海洋争端,为何国际舆论从不深究与报道?而南海争端却被渲染地异常热闹,似乎一触即发?因此,在笔者看来,所谓的南海问题实在是被别有用意地热炒起来的,意在恶意营造“中国在南海欺负周边小国”的国际舆论范围,破坏南海地区和平与稳定的局面,给中国施加压力。目前看来,此恶意热炒的效果实在不容小觑,在一定程度上已经产生了混淆是非、误导视听和扰乱人心的效果。因此,中国应采取积极有效的措施,及时地揭示事实真相,澄清一些不实之词和一面之词,以正视听,努力营造一个客观公正的舆论范围。

世界海洋争端历来是持久战,南海争端亦然。南海争端问题是一个战略性问题,涉及大国战略与地缘政治,涉及近期与长期的国家重大利益。可以预见的是,南海争端将继续持续存在,短时期内难以彻底得到解决。因此,有关各方应保持克制与冷静,加强对话与交流,逐步增进相互之间的理解与信任,多做能促进南海局势稳定与和平的努力,少做冒险和投机行为,共同为南海争端的最终和平解决奠定基础。

张海文,国家海洋局海洋发展战略研究所副所长、研究员。

来源: 《领导者》总第47期(2012年8月)

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