董和平:宪法修改的基本经验与中国宪法的发展

选择字号:   本文共阅读 876 次 更新时间:2012-10-21 14:33:55

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董和平  

  

  摘要: 现行宪法颁布以来的三十年,是我国宪法修改频率最高、幅度和力度最大的历史时期,是对改革开放与成果和社会变迁的真实记录。三十年宪法修改的历程,呈现出务实性、人性化和国际化的特点,但也存在缺少宪政体制优化整体思路、经济机制修补具体化政治机制完善空泛化、修改进程被动化的不足。未来我国的宪法修改和完善,要有整体修宪计划,提高修宪的前瞻性、主动性和现实指导性;要与宪法解释相结合,避免盲目修宪和仓促修宪。

  关键词: 社会变迁 宪法作用 宪法修改

  

  现行宪法颁布以来的三十年,是中国改革开放不断深化、中国社会发生巨大变化和持续进步的三十年。宪法作为国家的根本法,紧扣时代前进的脉搏,适应社会发展的需要,在确认经济改革成果、推进国家的现代化建设,确认政治改革成果、推进国家的政治民主化进程,确认社会改革成果、推进社会的人性化和和谐化发展等方面,发挥了极为重要的作用。三十年宪法修改的历程,实际上就是我国改革开放事业的发展轨迹,就是中国社会变迁的历史证明,也是中国宪法制度不断完善、宪政事业持续进步、宪法作用逐渐增强的真实记录。

  回顾宪法修改的历程,考察宪法在我国社会变迁中的历史作用和重要功绩,总结我国三十年来宪政建设的经验和教训,思考下一步中国宪政建设的方略和对策,是我们对现行宪法颁布三十周年的最好纪念。

  

  一、现行宪法颁布以来宪法修改的基本特点

  

  现行宪法颁布以来共进行过四次宪法修改,形成了31条宪法修正案。第1条和第2条有关允许私营经济合法存在和土地使用权有偿转让的修正案,是1988年4月12日七届全国人大一次会议通过的。第3条至第11条有关宪法序言、经济制度和基层政权建设的修正案是1993年3月29日八届全国人大一次会议通过的。在前11条修正案中,有关经济制度方面的修改占8条,如实地反映了改革开放初期十余年间我国经济体制改革进展较快而政治体制改革略微置后的现实情况,体现了经济体制改革对相应的宪政制度改进提出的新要求。第12条至第17条修正案内容涉及我国宪法序言、经济制度等宪法制度的修正,特别是依法治国原则进入宪法,是1999年3月15日九届全国人大二次会议通过的。第18条至第31条修正案是2004年3月14日十届全国人大二次会议通过的,内容包括对宪法序言、经济制度、公民基本权利和义务、国家机构的修改、充实和完善,人权原则和私有财产权受保护原则进入宪法,顺应了社会发展的现实需要,也是我国宪政民主化进步的重要标志。

  三十年来,我国在宪法修改方面呈现出两个基本特点。

  第一,修宪方式有所改进。从1988年起,我国改变了过去“修改一次,重颁一次”的传统修宪做法,开始采用宪法修正案的方式对宪法的个别内容予以修改和完善。在宪法文本主体保持不变的基础上,将宪法内容的具体修改作为宪法修正案附于宪法正文之后,因此宪法修正案也是宪法规范的有效组成部分。这种修宪方式的改变,符合我国改革进程逐步推进、宪法制度分阶段逐层次完善的实际需要,也是对外国有益宪政经验的合理借鉴,“有利于维护宪法的稳定和尊严”,[1]能够清晰真实地记录宪法制度的前后变化和历史演进,是我国宪法修改技术的进步。

  第二,与1954年宪法颁布以后至1982年宪法颁布以前的历史时期相比,现行宪法颁布以来的三十年,我国宪法修改的频率、幅度和力度都是空前的,内容涉及宪法序言、宪法总纲、公民基本权利和义务、国家机构、国家标志等各个方面。这一方面说明,现行宪法颁布以来这一历史时期是我国在政治、经济和社会各个方面发展变化最快最大的时期,宪法作为国家的根本法既要确认改革的有益经验和成果,通过宪法的修改为下一步改革提供原则指导。这种实际需要所导致的宪法修改是对社会变迁过程的真实记录,也是宪法在社会变迁中发挥作用的实际表现。另一方面,宪法的不断修改和宪法制度的不断完善,也反映了我国在宪法立法、宪政建设和宪法学研究方面的进步,应该说它是这一时期社会进步和宪政进步的综合表现。

  

  二、通过宪法修改促进国家与社会的发展

  

  在国家和社会的发展过程中,宪法以其特殊的功能影响着我国的社会变迁进程,通过宪法的修改使得宪法与国家、社会发展之间保持了持续的协调与平衡。

  (一)宪法修改促进改革开放和经济体制改革

  宪法与经济制度具有密切的关系。现行宪法颁布以来的四次修改都涉及到重大的、具有根本性的经济问题。

  1988年,我国的改革开放和经济体制改革已经10年。在当时的情况下,如何通过宪法推动私营经济与土地制度的发展是需要解决的重大问题。按照当时的认识,私营经济是带有剥削性质的资本主义经济,它是在个体经济的基础上发展起来的,在整个国民经济的发展中对公有经济起着重要的补充作用。如果限制其发展甚至取缔它,不但私营经济本身会逐渐萎缩,个体经济的发展也会受到影响,国民经济和体制改革的发展必然减缓,所以必须通过修改现行宪法,给私营经济以恰当的生存地位。土地使用权转让的开放同样重要,如果不允许土地使用权转让,那么所谓生产与经营的异地业务进行、中外合资与外国独资企业的开办及本地生产与经营的活跃都不可能正常顺利进行,经济体制改革不但不可能进一步发展,甚至会出现停滞和倒退。因此,1988年通过的宪法修正案在宪法第11条增加规定:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理”;将宪法第10条第4款修改为:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”[2]这些修改丰富了经济主体和经营方式的类型,极大促进了国家经济的进步与繁荣。

  1988年宪法修正案公布以后,我国的经济改革迅速深化,经济发展中制约经济规律发挥作用的计划成份进一步弱化,而市场调节则从辅助地位逐步占据主导地位。1993年修改宪法是我国宪法制度建设适应建立社会主义市场经济和健全社会主义民主政治的客观需要而采取的一项重大举措。这次修宪的一个重要变化是将“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”修改为“国家实行社会主义市场经济”,从而确立了市场经济的合法地位,为社会主义市场经济的建立与发展提供了有效保障。市场经济是与计划经济相对应的经济运行机制,其基本特征在于市场在社会经济运行中占据统治地位,自然资源的配置和生产流通主要由市场机制进行调节。以往的僵化理论将市场经济与资本主义联系在一起,似乎市场经济与社会主义公有制不能共存。党的十四大总结改革开放14年来的实践经验,提出了建立社会主义市场经济的任务,作为根本法的宪法应该对此予以确认和保障推行。此外,这次宪法修改在经济体制方面还有一些重要发展:(1)重新确定了国家在整个经济运行中的地位和作用,即从过去的计划控制转变为通过经济立法综合调控和提供法律保障;(2)将“国营经济”修改“国有经济”,将“国营企业”修改为“国有企业”,赋予企业完全的经营自主权,删去了公有制企业接受计划控制和指导的条款,从而为公有制经济组织完全进入市场经济体系、独立自主地进行经营创造了条件。[3]

  1999年宪法修改进一步发展了社会主义基本经济制度的内涵,由原来的以生产资料的社会主义公有制为基础,修改为“坚持公有制为主体,多种所有制经济共同发展的基本经济制度”;由“按劳分配”修改为“坚持按劳分配为主体,多种分配方式并存的分配制度”[4]。宪法还发展了个体经济的内涵,赋予私营经济以宪法地位:“私营经济是社会主义公有制经济的补充。”[5]并且将个体经济、私营经济等非公有制经济提升为社会主义市场经济的重要组成部分的地位,充分体现了对市场经济发展的深入认识和经济主体多样化的时代需要,也是符合当时我国非公有制经济在整个国家经济发展中的实际情况的。[6]

  2004年对经济制度内容的部分修改,体现了保护私权的精神。在我国,传统理论不承认公权与私权、公法与私法的划分,认为个人利益、社会利益与国家利益应该是内在统一的,在实践上则体现出公法优于私法、公权优于私权的倾向,不重视保护公民个人和社会主体的合法权利和利益。这次修宪,根据市场经济建设和公民权利保护的实际需要,对宪法经济制度的内容作了较大幅度的修改,与前三次宪法修正案相比力度最大。

  第一,完善了土地征用制度,将“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”[7]这样修改的主要考虑是:征收和征用既有共同之处,又有不同之处。共同之处在于都是为了公共利益需要,都要经过法定程序,都要依法给予补偿。不同之处在于,征收是所有权的改变,征用则是使用权的改变。宪法原第十条第三款关于土地征用的规定,以及依据这一规定制定的土地管理法,没有区分上述两种不同情形,统称“征用”。从实际内容看,土地管理法既规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形,实质上是征收;又规定了临时用地的情形,实质上是征用。为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系,区分征收和征用两种不同情形是必要的。宪法修正案的这一规定,一方面使土地的征收与征用制度更加具体化、合理化和公平化,有利于规范现实土地征收和征用实践中的违法违规行为,从而具有催生相应普通立法、弥补制度漏洞和减少腐败的现实效果;另一方面,也为保护被征收和被征用的相对人的合法权益提供了宪法和法律依据,由此也发挥了人权保障的宪法功能。

  第二,进一步明确了国家对发展非公有制经济的方针。国家在社会主义初级阶段,坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。作为社会主义市场经济重要组成部分的个体、私营等非公有制经济在促进经济增长、扩大就业、活跃市场等方面的重要作用日益显现。根据党的十六大关于“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”,“依法加强监督和管理,促进非公有制经济健康发展”的精神,宪法修正案将“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。”[8]这一修改一方面扩大了非公有制经济保护的范围,将其扩展到了个体经济和私营经济之外;另一方面则是提高了非公有制经济的法律地位,将国家政策调整为“鼓励”和“支持”,使其取得了与公有制经济形式同等的发展地位,这是符合我国社会主义初级阶段生产力发展水平的实际情况及其客观要求的。

  第三,加大了对私有财产保护的力度。改革开放以来,随着经济发展和人民生活水平的提高,公民的私人财产普遍有了不同程度的增加,特别是越来越多的公民拥有了私人的生产资料,对用法律保护自己的财产有了更加迫切的要求。[9]根据党的十六大关于“完善保护私人财产的法律制度”的精神,宪法修正案将“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”[10]这样修改的意义在于:其一,扩大了私有财产保护的范围,既包括生活资料,又包括生产资料;其二,在宪法上首次使用“私有财产权”,提高了私有财产保护的力度,在人权保障方面具有重要历史意义;其三,在宪法中增加规定对私有财产的征收、征用制度,有利于正确处理私有财产保护和公共利益需要的关系,即使是因为公共利益需要对私有财产进行征收征用也要依法行为并给予补偿,这就为私有财产提供了更为具体的宪法保护。

  (二)宪法修改促进社会主义政治制度的完善

  1988年宪法修正案公布以后,我国的经济改革迅速深化,经济发展中制约经济规律发挥作用的计划成份进一步弱化,而市场调节则从辅助地位逐步占据主导地位。与之相适应,政治体制改革逐渐推开,国家机关推行公务员制度,精简撤并,转变职能;政治权力运行中发展社会主义民主,巩固和进一步发展多党合作与民主协商;民主宪政制度趋于严肃和务实。(点击此处阅读下一页)

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