地方政府有多缺钱

选择字号:   本文共阅读 5896 次 更新时间:2012-08-29 23:05

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财新《新世纪》  

财新《新世纪》 记者 李雪娜 王婧 沈乎 王莉 邓海 朱以师 王晓庆

大规模的财政扩张,与紧绷的财政现实,就像是中国地方政府这枚硬币的两面,在旋转加速下,互为因果,彼此救赎。

在2012年已过去的半年多时间里,来自省级及主要城市的千亿级万亿级投资规划层出不穷,被视为地方的“4万亿”计划,指向经济“稳增长”。

几乎在同一时间,各地财政减收渐成趋势。在中国最富庶之地,北京、上海、浙江和广东,上半年财政收入增幅均从去年同期的20%-30%,下降到10%以内,北京在一二月出现同比负增长,比2009年初,有过之无不及 。

蠢蠢欲动,地方“4万亿”却提示了四年之间的差异。这一次,中央政府未再以扩张性的财政支出拉动经济,并成为地方政府渡过难关的垫脚石。中央对房地产市场严格的调控措施,卡住了多年来不少地方政府高度依赖的土地财政之路。

地方财政的巨大压力悬于眼前。在内陆,曾经造城闻名的鄂尔多斯,由于房地产市场崩溃、 煤炭滞销,地方经济几乎停摆,财政颓势更不待言;而在经济发达的东南沿海,经济失速和转型困局,将富裕的深圳、东莞逼向赤字边缘。

为谋求中央最终在财政刺激和调控政策上松口,地方努力抢跑投资,亦在地产调控中竭力博弈。但在政策未明解套未至之前,一增收二挖潜,瘦社会的身,瘦自己的身,先瘦谁的身?

结果不难猜。财政部最近公布《2012年7月份财政收支情况》,1-7月地方本级收入3.7086万亿元,同比增长13.8%,得益于地方非税收入大幅增长25.7%。财政部财政科学研究所研究员陈少强坦言,地方政府将目光从受经济景气影响较大的税收,转向国有资产、公共资源等,寻找新财源。

增收压力分解给地方行政执法部门的风险也在加大。税费征管上的调剂尺度在收紧,补漏和处罚收费的力度在加大。陈少强坦言,这非中央政府本愿,但在严峻形势前,“我担心会出现新的潜规则”。

地方举债需求也更为迫切。即便不断清偿已逾十万亿的债务,如果财政压力不能根本缓解,地方政府债务仍将不断向后累积而无解。

减支,收缩,是地方政府财政解套惟一的长久计。但在撑过眼前的危机之前,以继续扩张化解过度扩张带来的债务压力,是其本能反应。

水落石出

“最有钱的地方没钱了”

2012年,东莞政府与其供应商的关系发生了变化。

在东莞经营一家印刷厂的肖功俊发现,那些常年与政府为伴,欣然接受付款拖欠的企业老板们,开始不再接收政府订单了。因为他们相信,政府真的没钱了。

老板们的账算得清。他们将集体讨债的供应商们的债务简单相加,计算政府负债的真实数据。“估计有30多亿元了。”肖功俊对财新记者说。

这位曾经任职深圳大学的东莞经济研究者,8月18日在实名微博上直指东莞市樟木头镇政府负债16亿元,各村负债7亿元,总计23亿负债。“ 理论上该镇已经破产,成为名副其实的东莞希腊。”肖功俊说。

在市一级,按照东莞年初制定的2012年财政预算案,当年的财政收入仍可有10%的增长,达到922.4亿元,绝对数字在中国地级市中仍首屈一指。但在2012年前两季度结束时,这个自2006年以来GDP年均增长仍有11%的“世界工厂”,增速萎缩到2.5%,为全省之末。东莞市经信局的资料显示,全市33个镇街,只有15个镇街增速出现正数,18个镇街为负数,最差的为-11.6%。 顺理成章的是,9个镇街和一个园区的地方税收出现负增长。

一叶知秋。 广东省省长朱小丹在7月召开的上半年经济形势分析会上坦言, “经济下行压力之大超乎年初预期。” 投资、消费和出口三驾马车全部疲软,“面临的困难甚至比2009年国际金融危机全面爆发时还要大。”

政府税源深受打击。朱小丹在此次会议上披露, 2012年前五月,广东规模以上工业企业利润总额下降近20%,亏损企业亏损额增长超过100%,企业亏损面超过20%。根据对现代产业500强项目中近100家企业调查,销售收入和利润双降的占39%。6月广东制造业采购经理指数(PMI)为50.4%, 创近几个月的新低。资金、劳动力等要素也出现由供不应求转向需求不足的苗头。

直接结果是, 全省地方公共财政预算收入仅增长8.6%,比年度预期目标低1.4个百分点,税收收入仅增长4.3%,增幅同比回落18.8个百分点。增速均低于年度预期发展目标,也低于全国平均水平。

在同样富庶的江浙地区,境况类似。浙江诸暨市委一名常委告诉财新记者, “今年的税收增长压力很大,经济发达的地区要挑起担子,承担起责任”。

从财政部公布的全国上半年税收收入情况分析可见,1-6月全国税收总收入完成54931.63亿元,同比增长9.8%。增速比去年同期回落19.8个百分点。与经济指标密切相关的税种收入增速均放缓。如在税收总收入中占比均超过20%的增值税和企业所得税,增速分别回落11.6个百分点和21个百分点。

一线城市广州和深圳遭遇的麻烦,叠加了另一种偶然因素:举办赛会。2010年的广州亚运会与2011年深圳大运会,均在地方政府传统的以赛会撬动投资、拉动经济的逻辑下申办,并基于中国经济的持续发展,对未来的财政收益有较好预期。以赛会的名义推动的大规模城市基础设施建设可谓不计成本。

以深圳为例,2007年深圳申办大运会成功后,深圳市和龙岗区两级政府的固定资产投资近2000亿元。这些开支,“单靠当年财政结余肯定不够,动用储备结余外,还大笔贷款融资。” 深圳大学经济管理学院教授、财政税收研究所所长徐进告诉财新记者,在经济下行给财政增收带来压力之下,深圳大运会项目工程把深圳多年结余的储备花完了,“这是深圳市政府财政吃紧的重要因素”。

手头不再宽裕,连深圳税务部门都开始降工资。一名要求匿名的税务人员告诉财新记者:“按级别高低降,级别越高降得越多,最高5000、3000的都有。”

而在广州,财政需要支付的亚运会项目款项尚未结清。广州市政工程公司人士称,向政府催债,“几千万,我们要钱都要得不好意思了。”就算这样,最近因“对政府财政吃紧可能有所察觉吧,催款比以前勤快一些” 。

事实上,地方政府热衷于赛会经济与土地有关。举办国际赛事将使地方获得建设用地指标的额外放开,使得地方政府更便于围绕土地做文章。

土地出让金是地方政府最易用于调节财政收支的非税收入。土地出让金作为地方财政的固定收入,全部划归地方所有,也是地方政府重要的财源。在许多二三线城市,土地出让金能占到当地财政收入的30%,甚至更高。

除了土地出让金的直接收益,土地也是地方政府用以招商引资的最重要资源,除获取大的产业项目和投资外,也可通过融资平台公司,成为地方的债务杠杆。地产带来经济总量增长、政绩和税源,是毋庸置疑的支柱产业。

随着2011年的房地产市场调控政策出台,地方的土地财政受创严重。中国指数研究院统计显示,2012年上半年, 全国300城市土地出让金总额6525.98亿元,较去年同期下降38%。其中,上海从前两年的第一名滑落到第九名,出让金总额184.2亿元,仅占去年同期四成;北京更是无缘前十,出让金总额仅为144.88亿元,较去年同期减少55.65%;广州上半年土地出让金收入94.58亿元,同比下降42.2%,减收69.05亿元。

对土地财政依赖度最高的城市已经坐不住了。世联地产今年初完成了一份报告, 指出依赖度排在前10位的城市,地方政府多倾向于迂回取消对房地产限价限购的政策 ,以度时艰。

最大的时艰,却当属压不下的开支。为应对“稳增长、调结构、惠民生”,地方政府压缩开支的动力不足、空间有限。仅以民生开支为例,仅保障房一项,2011年全国地方的预算开支就达2292亿元,决算更达到3491.87亿元。在财新记者查阅主要城市的财政预算收支数据中,几乎全部出现收入增幅和支出增幅倒挂,甚至绝对值的倒挂。

重庆以土地储备为杠杆,大规模推动基础设施建设、公租房建设和加工贸易园区建设,2010年以来,一般预算支出均高于一般预算收入。2010年缺口700亿元,2011年缺口扩大到1100亿元。2012年上半年,预算收入增长18.4%,已远低于预算支出33.8%的增长幅度。

在中国,财政结余转为地方储蓄极为罕见,当期财政收入应付当期财政支出。 也正因此,深圳君亮资产管理公司首席执行官吴君亮认为,实体经济结构较为单一的地方,在经济下行和调控双重压力下,财政回旋余地甚小,“一两个季度就出问题”。

撑过去

短期应对,惟有保证现金流不断,撑过困难期

一份税务通知单,发到了广东省公路勘察规划设计院有限公司一名员工手中。通知单称其两年前曾经在外接了一单私活,涉及3000元金额,未缴纳个人所得税,要补。不止这位,还有多位同事亦被要求补缴个人所得税,追溯时间最长的到2008年。

地方政府短期“输血”的意图开始显现:增收挖潜。

深圳企业所得税下滑幅度较大。2011年,该市个人所得税首次在总量上超过企业所得税,成为第二大税种。2012年一季度,企业所得税同比下降12.72%,个人所得税大幅增长57.1%。

这与个人所得税征税起征点提高并不相符。徐进告诉财新记者,尽管企业经营效益不佳,但员工的工资收入与用工标准挂钩。深圳市政府每两年上调一次最低工资标准,决定了员工基本收入上升, 即征税的基数开始上升。加之个人所得税截至申报期在一季度末,超过了这个时限,就要罚款。上市公司也多在一季度实行分红。以上种种,均体现在一季度个人所得税增幅上。

更重要的是,地税局征管力度大为加强。“为保障税收,在可以抓住的税源上,加强了征管力度。”徐进说。这在各地,都有迹象可循。

在内陆大城市重庆,财政预算收入早已不足以覆盖大规模的城市开发建设,而以投资集团向社会融资为主的市场化运作方式,实现“用市场的钱办公共的事”。在此之外,2011年,该市推行一项房地产税收专项检查,一次性增收45亿元。在这项检查中,仅龙湖地产一家企业,就补税3亿元。而在2012年年中,房地产企业已被要求提前预缴四季度税收。

在上海,企业主抱怨,预售账款也要收税,符合政策的清退也不退,入库的门槛非常高。浙江绍兴的一名地税局局长则透露,一些政策与税收开始挂钩了,比如企业申请用地指标,必须达到一定完税额度,“ 对税收这块越来越严”。

在深圳前两季度的税收数据中,各税种的增、减轮动,也明示税收严查的趋势。如一季度大幅飙升的个人所得税,在二季度大幅回落,增幅亦跌为负数。同样在一季度增长高达91.47%的城市建设维护税,在二季度亦是绝对值与增幅同步大幅回落。反之,企业所得税从一季度负增长12.72%,恢复到二季度的增长5.95%,车船使用税则从37.7%的增幅提高到72.86%。

来自深圳地税部门的消息称, 今年以来,高科技和电子制造业企业聚集的南山区,展开几年来少有的大面积自查行动,要求企业对自己存在的偷税漏税情况进行查漏, 上溯到企业税收两三年前账本。工厂聚集的宝安、龙岗两区也开始查账,特别是针对坪山新区的企业,税务部门相信这里的企业“相对更有钱一些”。

不过,毕竟经济不景,税收增收毕竟有限。浙江杭州市财政局一名官员坦言:“企业是真困难,财政不敢下手太狠。真的按税法收,很多企业就持续不下去。很纠结。”

近来,关于扩大试点甚至普遍开征房产税的说法,甚嚣尘上。相对于正在推进的“营转增”试点,房产税是在保有环节征收,属于地方税种,可以增加地方收入。独立经济学家谢国忠撰文称:“我相信这一天终将到来,因为政府需要这笔钱。”

兹事体大,在数日自相矛盾的表态后,湖北地税局最终否认了将试点开征房产税的消息。新税种开征不易,地方政府将征收力度转向非税收入。今年7月,财政的非税收入同比增速比6月突然增加了30多个百分点。其中,地方非税收入同比增长20.8%;中央非税收入同比增长58.8%。财政部对此解释,在中央层面,主要是受石油特别收益金缴库办法改变的影响;地方主要是地方加强国有资源(资产)有偿使用收入等征管。

陈少强说,在增收思路上,“中央和地方有异曲同工之妙”。非税收入的增长主要来自公共资源、国有资产的收入,包括以前不太受关注的广告权、道路使用权等。

徐进告诉财新记者,过去一些非税收入征管时标准放宽或实行了减免,但现在这些正在收紧。如果某些项目收入上升幅度非常大,往往不仅是应征部分加强征收,还包括补征以前漏的部分。公共资源收费项目繁多,如涉及个人的公共资源收费,电费、水费、排污费;到政府机关获得公共权益时,要支付相应工本费;企业出口需政府给予检验,鉴定时亦产生相关费用等等。各地情况不尽相同,自由裁量极大。

如在广西,除强化税收征管外,最近更部署增建公共停车泊位、户外广告征收机制、改革垃圾处理收费方式、加大土地出让金征缴等工作。

更为显性的是,在税收增长比较困难的时候,地方政府对国有资本收益的要求提高,“能多收一些尽量多收一些,以保障政府的正常需求” 。

以短期应对财政压力的手段而言,除了在增收上想尽办法挖掘潜能,举债也是极其常见的。在鄂尔多斯寻求银行贷款而不得,而东莞风传政府贷款支付公务员工资之时,杭州融资平台的境遇却在好转。

杭州财政局一位官员称:“去年贷都贷不到,(利率)起码上浮10%以上,20%以上都拿不到。”但在今年,经济下行,银行不寒而栗,对企业放贷非常谨慎。“ 两害相权取其轻,还是愿意放给地方政府平台 。”银行上门推销,令政府融资平台得以较优惠的利率甚至基准利率拿到贷款。

另一种手段则是开放民间投资。7月16日,广东省发改委宣布首批推出省市面向民间投资招标重点项目44项,总投资2353亿元,涉及交通、城建、社会事业、产业园区等向来以财政和国有资本垄断的领域。

尽管此举已经推动多年,是“对涉及公共资源利用的项目实行竞争性配置” 的改革需求,但广州发改委一名官员也向财新记者坦言,财政吃紧,各级政府都在抓紧拿项目出来,向民间资本开放。

开源发力的同时,地方政府的节流减支却被认为“停留在口号”。

前述杭州市财政官员对财新记者坦言,地方对缓解财政压力根本思路与2008年无异:“保证地方现金流不断,寄希望于中央政策放松,地价好转,难关就渡过了。”

扩张止不住

以继续扩张解决扩张带来的困难

与勒紧裤腰过日子相比,地方政府更有“做大蛋糕”的冲动。国家统计局投资司调研员王宝滨在2011年底曾撰文指出, 2011年以来,中央项目投资低速增长,而地方项目投资增长高位运行, 地方项目投资占固定资产投资(不含农户)的比重达到94.1%,成为投资增长绝对主力。

这一趋势在2012年变本加利。宏观经济内外受压之下,各地政府正在为“稳增长”加紧宣示投资计划。在已公布1-6月固定资产投资数据的28个主要城市中,增速超过全国增速20.4%的达到21个,其中贵阳增速高达57.9%,兰州、海口超过40%,东部沿海的宁波、福州,投资增速亦在30%以上。

从西部的贵州、中部的长沙,到东部的广州,数以千亿计的政府投资计划相继曝光,虚虚实实。此举被视为“地方版4万亿”,以拉动经济和资产价格提升。地方仍然期待,中央政府终会打开闸门,重演2008年“4万亿”刺激计划那一幕。

前述杭州财政局官员认为,地方领导对经济形势和资产价格极为敏锐。“只要中央敢稍微放点风声,它就敢做得很大。”

扩张, 意味着更多的负债更大的杠杆。按审计署的统计,截至2010年底,中国地方政府债务大致10.7万亿元。审计署报告也指,截至 2010年底,有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%,分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足,部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债,截至2010年底,有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20% 。

陈少强对财新记者说,地方政府的选择,一是像以前一样,大干快上,债务不断往后累积,争取在发展和增长中化解债务; 二是招商引资化解债务;三是产业结构转型,发展新的增长点。但在地方政府任期之内,大干快上仍是最为有效积累“政绩”的方式,也是做大经济规模的不二法则。

至于偿债,前述杭州财政局官员对财新记者说,他曾询问某地方政府官员,“借这么多钱怎么还呢?”对方回答说:“这个问题我们不考虑。”他指,缺乏问责的地方政府,倾向将债务风险转嫁给银行,期待最终由中央政府兜底。

事实上,这也是地方政府自1994年分税制改革之后找寻到的发展捷径。分税制后,税收大头在中央,中头在省里,市县一级可以得到的钱相对少,这一机制刺激地方政府把经济蛋糕做大,“可以多分一点”。1998年预算外资金使用规范化后,地方政府最大的主题就是土地财政,平台融资。

“现在这轮调控最大打击点就是土地财政。”上述官员指出,但多年来的惯性之下,地方仍倾向继续举债扩张,等待土地财政解套。明显的例子,除了“地方4万亿”姿态的摆出,是上至北上广深,下至义乌、芜湖、中山等地方政府表态严守中央政策红线,实则积极推出“擦边球”地方办法,频频试探中央房地产调控政策的松动迹象 。

另一方面,客观上,地方解决民生的刚性需求存在,也使得地方财政扩张难以止住。8月22日,《中国证券报》发表兴业证券的研究文章指出,“目前部分大城市因为道路拥堵而采取机动车限购政策,排水管网建设滞后导致城市内涝来看,地方政府的投资不是多了,而恰恰是少了。”

以深圳为例,2012年,深圳市政府投资重点投向公共服务、社会管理和综合治理、城市基础设施、资源利用和生态环境等社会建设和民生领域以及产业转型升级领域,共安排投资计划401.6亿元,占全市政府投资计划的87.1%,其中:社会建设和民生领域投资385.3亿元,占全市政府投资计划的83.6%;自主创新和产业升级领域投资16.3亿元,占全市政府投资总规模的3.5%。

与欠发达地区不同,发达地区很难再以土地财政为这些支出买单。 陈少强告诉财新记者:“在不少发达地区,土地指标把‘十二五’的都用完了。像江浙一带,把荒地、复垦的都用了,已经没有什么地可以用了。”

兴业证券的研究文章称,地方政府投资与中央项目涉及的大产业投资不同,本身主要还是为地方公众服务,其中约50%属于使用者付费的盈利资产,可弥补另外50%的非盈利资产亏损,整体上就可以实现盈亏平衡。而这些投资改善城市面貌和人民生活,从而间接促进地方经济的增长与税收收入提高。

但是,扩张性地方财政能否被规制在民生和地方产业结构调整等正确方向,不得而知。“大政府经济”失控,将导向经济转型和政府税源涵养的反面。

中国社科院金融重点实验室主任、华泰证券首席经济学家刘煜辉指出,当政府不断透过所控制的资源,如税收优惠、补贴、土地、环保标准、矿权等等,引致私人投资时,企业将偏离利润最大化的方向,异化为营收最大化目标,以累积更多与地方政府谈判的筹码,企业利润越来越靠政府补贴和土地等不动产升值。

减支难

必须减支,但从何减起?

从经济发展的长远计,中央政府自2010年以来推行结构性减税,其中重要一条即是在地方推行“营改增”试点。 刘煜辉认为,这次减税的内质“实际上是减支,准确地讲是减阻碍成长的开支”。

地方政府也预期“营改增”后会加剧地方财政收入减收。作为地方税种的营业税,将变成中央75%和地方25%共享的增值税。地方政府对此极为冷淡。

深圳地税局人士透露,营改增在当地将分步走,第一步税收还是100%归缴地方。深圳将在11月1日正式实施营改增,目前系统仍在测调试。

随着“营改增”试点逐步扩大,再不减支,而以短期的增收挖潜应付越发困难。

在那些财政收支腾挪突然由宽裕变得困难的地方,政府过紧日子的姿态也很明确。在东莞工业镇石排, 已数次召开镇党委会议讨论削减开支,计划将包括“三公”经费在内的政府专项资金经费削减掉几千万元。

在省级层面,广东省长朱小丹在上半年经济工作会议上,亦强调“要厉行节约,实行最严格的支出控制”,要求党政机关带头压减行政支出,过“紧日子”,并控制临时新增开支,严格执行公务接待标准,“省下钱来保民生”。在省会广州和深圳,官方数据都显示,一般公共服务支出近两年处于零增长或低增长。

刘煜辉指出,中国政府减支的空间巨大,包括维稳开支、三公消费、低效的产业政策和区域政策所形成的财政补贴等等。不过,在现有的财政收支机制下推行减支,这些领域的减支推进极其有限。

以三公消费而言,中央在2011年给省级地方政府提出的公开三公经费的期限是“两年内”。目前,北京、上海、广东、新疆、四川、湖南等省份已开始对外公布相关数据,但在市、县一级政府,以及政府财政控制的国有机构,则仍没有公开时间表,更无法涉及“减支”。

一直致力于政府财政信息公开的吴君亮认为,当下减支力度只是浮光掠影。政府连年提高财政开支,到去年亦是历史最高点,“能花的都花掉了”,处处是能升不能降的刚性支出。惯性之下,在财政压力中焦躁不安的地方政府,转身自省奋而改革的机会,究竟有多大?

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