地方政府有多缺钱

选择字号:   本文共阅读 5246 次 更新时间:2012-08-29 22:53:14

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财新《新世纪》  

  

  财新《新世纪》 记者 李雪娜 王婧 沈乎 王莉 邓海 朱以师 王晓庆

  

  大规模的财政扩张,与紧绷的财政现实,就像是中国地方政府这枚硬币的两面,在旋转加速下,互为因果,彼此救赎。

  在2012年已过去的半年多时间里,来自省级及主要城市的千亿级万亿级投资规划层出不穷,被视为地方的“4万亿”计划,指向经济“稳增长”。

  几乎在同一时间,各地财政减收渐成趋势。在中国最富庶之地,北京、上海、浙江和广东,上半年财政收入增幅均从去年同期的20%-30%,下降到10%以内,北京在一二月出现同比负增长,比2009年初,有过之无不及 。

  蠢蠢欲动,地方“4万亿”却提示了四年之间的差异。这一次,中央政府未再以扩张性的财政支出拉动经济,并成为地方政府渡过难关的垫脚石。中央对房地产市场严格的调控措施,卡住了多年来不少地方政府高度依赖的土地财政之路。

  地方财政的巨大压力悬于眼前。在内陆,曾经造城闻名的鄂尔多斯,由于房地产市场崩溃、 煤炭滞销,地方经济几乎停摆,财政颓势更不待言;而在经济发达的东南沿海,经济失速和转型困局,将富裕的深圳、东莞逼向赤字边缘。

  为谋求中央最终在财政刺激和调控政策上松口,地方努力抢跑投资,亦在地产调控中竭力博弈。但在政策未明解套未至之前,一增收二挖潜,瘦社会的身,瘦自己的身,先瘦谁的身?

  结果不难猜。财政部最近公布《2012年7月份财政收支情况》,1-7月地方本级收入3.7086万亿元,同比增长13.8%,得益于地方非税收入大幅增长25.7%。财政部财政科学研究所研究员陈少强坦言,地方政府将目光从受经济景气影响较大的税收,转向国有资产、公共资源等,寻找新财源。

  增收压力分解给地方行政执法部门的风险也在加大。税费征管上的调剂尺度在收紧,补漏和处罚收费的力度在加大。陈少强坦言,这非中央政府本愿,但在严峻形势前,“我担心会出现新的潜规则”。

  地方举债需求也更为迫切。即便不断清偿已逾十万亿的债务,如果财政压力不能根本缓解,地方政府债务仍将不断向后累积而无解。

  减支,收缩,是地方政府财政解套惟一的长久计。但在撑过眼前的危机之前,以继续扩张化解过度扩张带来的债务压力,是其本能反应。

  

  水落石出

  “最有钱的地方没钱了”

  

  2012年,东莞政府与其供应商的关系发生了变化。

  在东莞经营一家印刷厂的肖功俊发现,那些常年与政府为伴,欣然接受付款拖欠的企业老板们,开始不再接收政府订单了。因为他们相信,政府真的没钱了。

  老板们的账算得清。他们将集体讨债的供应商们的债务简单相加,计算政府负债的真实数据。“估计有30多亿元了。”肖功俊对财新记者说。

  这位曾经任职深圳大学的东莞经济研究者,8月18日在实名微博上直指东莞市樟木头镇政府负债16亿元,各村负债7亿元,总计23亿负债。“ 理论上该镇已经破产,成为名副其实的东莞希腊。”肖功俊说。

  在市一级,按照东莞年初制定的2012年财政预算案,当年的财政收入仍可有10%的增长,达到922.4亿元,绝对数字在中国地级市中仍首屈一指。但在2012年前两季度结束时,这个自2006年以来GDP年均增长仍有11%的“世界工厂”,增速萎缩到2.5%,为全省之末。东莞市经信局的资料显示,全市33个镇街,只有15个镇街增速出现正数,18个镇街为负数,最差的为-11.6%。 顺理成章的是,9个镇街和一个园区的地方税收出现负增长。

  一叶知秋。 广东省省长朱小丹在7月召开的上半年经济形势分析会上坦言, “经济下行压力之大超乎年初预期。” 投资、消费和出口三驾马车全部疲软,“面临的困难甚至比2009年国际金融危机全面爆发时还要大。”

  政府税源深受打击。朱小丹在此次会议上披露, 2012年前五月,广东规模以上工业企业利润总额下降近20%,亏损企业亏损额增长超过100%,企业亏损面超过20%。根据对现代产业500强项目中近100家企业调查,销售收入和利润双降的占39%。6月广东制造业采购经理指数(PMI)为50.4%, 创近几个月的新低。资金、劳动力等要素也出现由供不应求转向需求不足的苗头。

  直接结果是, 全省地方公共财政预算收入仅增长8.6%,比年度预期目标低1.4个百分点,税收收入仅增长4.3%,增幅同比回落18.8个百分点。增速均低于年度预期发展目标,也低于全国平均水平。

  在同样富庶的江浙地区,境况类似。浙江诸暨市委一名常委告诉财新记者, “今年的税收增长压力很大,经济发达的地区要挑起担子,承担起责任”。

  从财政部公布的全国上半年税收收入情况分析可见,1-6月全国税收总收入完成54931.63亿元,同比增长9.8%。增速比去年同期回落19.8个百分点。与经济指标密切相关的税种收入增速均放缓。如在税收总收入中占比均超过20%的增值税和企业所得税,增速分别回落11.6个百分点和21个百分点。

  一线城市广州和深圳遭遇的麻烦,叠加了另一种偶然因素:举办赛会。2010年的广州亚运会与2011年深圳大运会,均在地方政府传统的以赛会撬动投资、拉动经济的逻辑下申办,并基于中国经济的持续发展,对未来的财政收益有较好预期。以赛会的名义推动的大规模城市基础设施建设可谓不计成本。

  以深圳为例,2007年深圳申办大运会成功后,深圳市和龙岗区两级政府的固定资产投资近2000亿元。这些开支,“单靠当年财政结余肯定不够,动用储备结余外,还大笔贷款融资。” 深圳大学经济管理学院教授、财政税收研究所所长徐进告诉财新记者,在经济下行给财政增收带来压力之下,深圳大运会项目工程把深圳多年结余的储备花完了,“这是深圳市政府财政吃紧的重要因素”。

  手头不再宽裕,连深圳税务部门都开始降工资。一名要求匿名的税务人员告诉财新记者:“按级别高低降,级别越高降得越多,最高5000、3000的都有。”

  而在广州,财政需要支付的亚运会项目款项尚未结清。广州市政工程公司人士称,向政府催债,“几千万,我们要钱都要得不好意思了。”就算这样,最近因“对政府财政吃紧可能有所察觉吧,催款比以前勤快一些” 。

  事实上,地方政府热衷于赛会经济与土地有关。举办国际赛事将使地方获得建设用地指标的额外放开,使得地方政府更便于围绕土地做文章。

  土地出让金是地方政府最易用于调节财政收支的非税收入。土地出让金作为地方财政的固定收入,全部划归地方所有,也是地方政府重要的财源。在许多二三线城市,土地出让金能占到当地财政收入的30%,甚至更高。

  除了土地出让金的直接收益,土地也是地方政府用以招商引资的最重要资源,除获取大的产业项目和投资外,也可通过融资平台公司,成为地方的债务杠杆。地产带来经济总量增长、政绩和税源,是毋庸置疑的支柱产业。

  随着2011年的房地产市场调控政策出台,地方的土地财政受创严重。中国指数研究院统计显示,2012年上半年, 全国300城市土地出让金总额6525.98亿元,较去年同期下降38%。其中,上海从前两年的第一名滑落到第九名,出让金总额184.2亿元,仅占去年同期四成;北京更是无缘前十,出让金总额仅为144.88亿元,较去年同期减少55.65%;广州上半年土地出让金收入94.58亿元,同比下降42.2%,减收69.05亿元。

  对土地财政依赖度最高的城市已经坐不住了。世联地产今年初完成了一份报告, 指出依赖度排在前10位的城市,地方政府多倾向于迂回取消对房地产限价限购的政策 ,以度时艰。

  最大的时艰,却当属压不下的开支。为应对“稳增长、调结构、惠民生”,地方政府压缩开支的动力不足、空间有限。仅以民生开支为例,仅保障房一项,2011年全国地方的预算开支就达2292亿元,决算更达到3491.87亿元。在财新记者查阅主要城市的财政预算收支数据中,几乎全部出现收入增幅和支出增幅倒挂,甚至绝对值的倒挂。

  重庆以土地储备为杠杆,大规模推动基础设施建设、公租房建设和加工贸易园区建设,2010年以来,一般预算支出均高于一般预算收入。2010年缺口700亿元,2011年缺口扩大到1100亿元。2012年上半年,预算收入增长18.4%,已远低于预算支出33.8%的增长幅度。

  在中国,财政结余转为地方储蓄极为罕见,当期财政收入应付当期财政支出。 也正因此,深圳君亮资产管理公司首席执行官吴君亮认为,实体经济结构较为单一的地方,在经济下行和调控双重压力下,财政回旋余地甚小,“一两个季度就出问题”。

  

  撑过去

  短期应对,惟有保证现金流不断,撑过困难期

  

  一份税务通知单,发到了广东省公路勘察规划设计院有限公司一名员工手中。通知单称其两年前曾经在外接了一单私活,涉及3000元金额,未缴纳个人所得税,要补。不止这位,还有多位同事亦被要求补缴个人所得税,追溯时间最长的到2008年。

  地方政府短期“输血”的意图开始显现:增收挖潜。

  深圳企业所得税下滑幅度较大。2011年,该市个人所得税首次在总量上超过企业所得税,成为第二大税种。2012年一季度,企业所得税同比下降12.72%,个人所得税大幅增长57.1%。

  这与个人所得税征税起征点提高并不相符。徐进告诉财新记者,尽管企业经营效益不佳,但员工的工资收入与用工标准挂钩。深圳市政府每两年上调一次最低工资标准,决定了员工基本收入上升, 即征税的基数开始上升。加之个人所得税截至申报期在一季度末,超过了这个时限,就要罚款。上市公司也多在一季度实行分红。以上种种,均体现在一季度个人所得税增幅上。

  更重要的是,地税局征管力度大为加强。“为保障税收,在可以抓住的税源上,加强了征管力度。”徐进说。这在各地,都有迹象可循。

  在内陆大城市重庆,财政预算收入早已不足以覆盖大规模的城市开发建设,而以投资集团向社会融资为主的市场化运作方式,实现“用市场的钱办公共的事”。在此之外,2011年,该市推行一项房地产税收专项检查,一次性增收45亿元。在这项检查中,仅龙湖地产一家企业,就补税3亿元。而在2012年年中,房地产企业已被要求提前预缴四季度税收。

  在上海,企业主抱怨,预售账款也要收税,符合政策的清退也不退,入库的门槛非常高。浙江绍兴的一名地税局局长则透露,一些政策与税收开始挂钩了,比如企业申请用地指标,必须达到一定完税额度,“ 对税收这块越来越严”。

  在深圳前两季度的税收数据中,各税种的增、减轮动,也明示税收严查的趋势。如一季度大幅飙升的个人所得税,在二季度大幅回落,增幅亦跌为负数。同样在一季度增长高达91.47%的城市建设维护税,在二季度亦是绝对值与增幅同步大幅回落。反之,企业所得税从一季度负增长12.72%,恢复到二季度的增长5.95%,车船使用税则从37.7%的增幅提高到72.86%。

  来自深圳地税部门的消息称, 今年以来,高科技和电子制造业企业聚集的南山区,展开几年来少有的大面积自查行动,要求企业对自己存在的偷税漏税情况进行查漏, 上溯到企业税收两三年前账本。工厂聚集的宝安、龙岗两区也开始查账,特别是针对坪山新区的企业,税务部门相信这里的企业“相对更有钱一些”。

  不过,毕竟经济不景,税收增收毕竟有限。浙江杭州市财政局一名官员坦言:“企业是真困难,财政不敢下手太狠。真的按税法收,很多企业就持续不下去。很纠结。”

  近来,关于扩大试点甚至普遍开征房产税的说法,甚嚣尘上。相对于正在推进的“营转增”试点,房产税是在保有环节征收,属于地方税种,可以增加地方收入。独立经济学家谢国忠撰文称:“我相信这一天终将到来,因为政府需要这笔钱。”

  兹事体大,在数日自相矛盾的表态后,湖北地税局最终否认了将试点开征房产税的消息。新税种开征不易,地方政府将征收力度转向非税收入。今年7月,财政的非税收入同比增速比6月突然增加了30多个百分点。其中,地方非税收入同比增长20.8%;中央非税收入同比增长58.8%。财政部对此解释,在中央层面,主要是受石油特别收益金缴库办法改变的影响;地方主要是地方加强国有资源(资产)有偿使用收入等征管。

  陈少强说,在增收思路上,“中央和地方有异曲同工之妙”。非税收入的增长主要来自公共资源、国有资产的收入,包括以前不太受关注的广告权、道路使用权等。

  徐进告诉财新记者,(点击此处阅读下一页)

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