季卫东:宪法的妥协性──对联邦主义及社会整合的看法

选择字号:   本文共阅读 5467 次 更新时间:2005-01-18 10:04:59

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  一、 宪法的实质

  

  宪法一般被称作“根本大法”。根据中华人民共和国宪法序言和总纲第五条的规定,根本法规定国家的根本制度和根本任务,是社会活动整体秩序的统一的原则,具有最高的法律效力。换言之,从实质意义上看,其他法律都可以还原为一个最高规范──宪法,因而它必须是绝对不可侵犯的。但是实际上,由于四项基本原则的优越性,宪法的最高效力只表现在特定的意识形态和政治体制的绝对不可动摇上。另一方面,从形式上看,保障宪法的安定的权威的有关宪法修正和变更的加重要件和程序很不完备,因而宪法对于国家权力的恣意缺乏足够的防备。对于这些问题,这里姑且存而不论。总之,从理论上来说,人们普遍强调宪法是“法律的法律”这一实体性特徵。

  

  我要谈的题目是宪法的妥协性,有人可能会不以为然。其实我只不过是强调宪法作为“形成法律的法律”这一程序性特徵。作为程序的宪法概念包括两个方面的内容:第一,宪法本身竭力避免任何意识形态的色彩,不承认绝对的实体上的终极真理。其典型的实例是一八七一年德意志帝国宪法。这是一部完全程序性的宪法,具有电话号码簿一般的特殊魅力。从理论上看,近年来哈贝玛斯(Jurgen Habermas)的程序主义民主论,不把宪法看做是一定的伦理价值的派生物,把涉及正义问题的相互主体性沟通、议论规则作为政治的核心,也反映了一种程序主义的宪法概念。[1] 这一百年来,中国人看破了各种豪言壮语和冠冕堂皇的实体性规范,现在需要精神生活的多元化以及相应的讨价还价的余地。从非意识形态化和中性化的角度来看,程序是技术理性的产物,而技术是不偏不党的,能够应用于不同的对象。因而,程序主义的宪法可以提供普遍性和解的基础。第二,宪法要容纳不同的选择可能性、妥协以及试错过程。因而宪法必须具有反思能力。我的着眼点在于:宪法的实质与其说是规范等级秩序的绝对顶点,不如说是要形成一种反思性规范秩序的有机结构(constitution)。[2] 按照这种概念理解,我们不仅要把宪法当做一种“政治的决定”,更应留意到其中的“决定的政治”。政治性的决定过程及其结果总是具有妥协性的,宪法其实是制度性妥协的安定化装置。在西欧资本主义兴起过程中出现的宪政体制,从自然法学说的角度来看是基于天赋人权的社会契约的制度表现,但从法社会史的角度来看,其实是市民社会与王权国家妥协的结果。[3]

  

  当然,政治上的根本对立是不容妥协的。真正的阶级对立和意识形态对立的双方也很难达成妥协。在一些具体制度的安排方面,也有许多不应妥协的内容。另外,在政治斗争中,基于某种战略上的理由,只把符合特定理想的宪法称作真正的宪法而否定妥协的做法也是可以理解的。因为这样可以维持政党的立场认证,并使实际过程中的妥协更趋近预期目标。但是,如果价值中性地和现实地考察宪法的实质,那么妥协性这一视角是必要的。正如著名宪法学者路易温斯坦(Karl Loewenstein)所指出的那样,立宪民主主义承认试错过程,对于人类社会的终极状态持怀疑态度,而苏联式社会主义国家宪法作为理想社会的 “补偿影象(compensatory image)”,其意识形态和体制是绝对不可变更的,除非通过宪法之外的革命。[4] 因而,宪法的妥协性契机的有无其实也是判断社会体制变化程度的一个重要标准。

  

  什么是妥协?在日常语言中,妥协意味着通过互让来找到一致点,从而消解对立、导致相互性利益和满足的实现。达成妥协一般需要具备以下条件:(1)对立的关系中实际上存在着通融的余地,或者对立双方有意识去促成一种松动的局面,或者在把问题留待时间去解决这一点上抱有共同的期待感;(2)对于让步的得失的评估不拘泥于一时一事,不斤斤计较眼前的利害,而能从长期的计划的合理性的角度来把握妥协;(3)能够明确地区别共同利益和各自的排他性利益,强调和发掘共同利益,对于不同的要求能够妥当地加以调节。根据丸山真男的分析,妥协可以区分为相对性妥协和绝对性妥协。u23383字号(3){[5] 所谓相对性妥协,是指不改变既定目标,只是在力量对比关系的压力下不得已而为之的让步。所谓绝对性妥协,是指以不同的政治目标为前提,在不排除其他价值的同时对于不同的目的和要求进行调整。换言之,绝对性妥协意味着价值相对主义、非意识形态化以及中立性。这里讨论的宪法的妥协性,就是一种在要求多元化的状况中重新安排政治目的的绝对性妥协。

  

  宪法上的妥协有三种方式:(1)形式上的妥协──包括三个构成条件,即各政党或利益集团之间存在着一定的共同认识,各方并没有实质性的让步,决定只是被延期进行。最典型的实例是“一国两制”的宪法安排和香港基本法的总体架构。(2)实质上的妥协──在双方的某种利益得到分别实现的前提下就原则问题达成妥协,表现为双方互相让步、一方忍让以及价值兑换这三种方式。最典型的实例是民主党派被纳入政协会议的制度框架之中。“”事件的冷处理在某些人来看是一种形式上的妥协,但是对于接受了现实的许多人来说这也是实质上的妥协。(3)制度上的妥协──在多元格局中的权力制衡。主要表现为中央与地方、行政机关与公民社会、强制与合意这三大关系的平衡。制度性的妥协是以中介机制为基础、按照一定规则和程序进行的。其特点不是单纯取决于力量对比和讨价还价,而更多地倚赖于理由论证。

  

  在讨论中国推行联邦制以及中央和地方的关系时,宪法的妥协性的视角具有特别重要的意义。不少学者已经注意到了这一点,从他们关于联邦制的种种论述可以区分出有着根本不同的两种基本的概念框架或主张。一种是作为目的的联邦主义,另一种是作为手段的联邦主义,而以后者为主。换言之,多数学者都自觉地或者不自觉地把联邦制看做推动民主化,进行经济整合,处理香港、台湾和大陆的关系,解决民族纠纷的一种有效的方式和方法。这类主张是可以理解和同情的,也具有一定的学理根据。的确,联邦制虽然不一定是民主的,但绝对不可能是独裁的;社会契约只是一种理论假设,而现实中与它最近似的是联邦契约,可以说是联邦制的导入意味着一次重订社会契约的机会;联邦成员的高度自治对于雄心勃勃的地方政府、力求偏安的非大陆区域、自成传统的少数民族也具有充份的吸引力。况且当今的世界,中央集权的概念已经成为“明日黄花”,地方分权、联邦主义以及非科层化的潮流方兴未艾、势不可挡。因此,联邦制的主张在中国并不难得到共鸣。我本人也赞同地方自治和联邦主义的理念。但是,鉴于中国的现实条件,对于通过导入联邦制的方式来实现民主化、统一以及民族协和的思路,我还抱有一些疑虑。也许只有当中国的经济整合、制度建设、法制以及民主有了一定的进步之后,联邦制才能获得稳固的基础,否则就会事倍功半、甚至事与愿违。

  

  可以说真正的作为权力和权利的原点的契约而存在的宪法只存在于联邦制之中,但是从现实来看中国出现真正的联邦契约的可能性微乎其微。联邦契约本来是独立的国家或政治实体为了一定的共同目的、采取放弃自我保全手段的方式而缔结的,而在中国要满足这一要件必须先有地方独立运动。这是一场风险很大的游戏。正如罗德明(Lowell Dittmer)教授指出的那样,这种地方独立运动在中国曾经导致了学者既无法预测、更无法控制的事态。实际上,民国成立前后的联邦运动的最基本、最有代表性的要求是省宪的建立优先于国宪,结果刺激了省籍意识和地方精英的夺权野心,为后来的军阀割据起了推波助澜的作用。当然,关于联邦制存在着许多完全不同的定义,中国的联邦主义的出发点也可以并不是真正意义上的联邦契约,而是建立中央政府与地方政府之间的适当的和可操作的权力均衡关系,以便兼顾整体利益和地方的特殊利益。而这种有实质意义的联邦概念本身就包含了妥协机制的要求。特别是中国目前出现联邦主义议论的现实条件在于地方凭借经济实力开始了与中央讨价还价、争取自主权的过程,即使真的导入联邦制,其直接契机只能是中央政府的让步和自上而下的重新划分权限。[6] 这样,妥协性的制度安排变得更加重要了。其实,美国联邦宪法对于国与州的关系的规定就是很有弹性的,为权力平衡的妥协留有充份的谈判空间,而在很大程度上失去了真正的联邦制的基础。

  

  二、 国内政府之间的关系

  

  中国现行宪法体制实行高度的中央集权,尽管地方政府的民选规定蕴藏着地方自治的潜力,但法律体系中缺乏地方自治的根据。一九八零年代的分权化改革在事实上形成了“功能性地方自主权”,但是离真正的地方自治还有很大的距离,地方的既得权益也没有规范化、制度化。对于现代复杂的市场经济社会而言,中国这样压抑地方自治的大规模的单一制国家的确有尾大不掉、举措僵硬的问题。于是,联邦主义应运而起。但是在这里我们还有必要回顾一下庞德(Roscoe Pound)在一九四零年代担任民国司法行政部顾问时就中国推行宪政与联邦制所作的一些告诫。他说过,如果一个国家面临野心勃勃的强大邻国的压力威胁时,纯粹的联邦制是难以存续的。因为这时中央集权比联邦制更有效率来应付危机状态。[7] 美国、加拿大、澳大利亚等都因为没有必须建立强大的防卫系统的压力才成功地维持了联邦制的形式。当今的中国虽然不再面临外部的军事威胁,但是没有硝烟的经济战争愈演愈烈,况且亚洲太平洋区域冲突的几个导火点分布在中国周围,使之无法躲避。因此,即使纯粹的国内中央与地方关系的处理方式也不能不考虑到国际影响。

  

  按照宪法学者舒密特(Carl Schmitt)的见解,联邦制本身是包含着一系列的矛盾的,尤其是各邦自主权与联邦强制涉权之间的摩擦。成功的联邦制要求某种基本的统一性,因为只有这样才不至于导致毁灭性的冲突。[8] 种族和文化上有很大不同的民族地域所组成的联邦制国家其基础是不稳定的,如苏联。政治原理上有根本对立的地域所组成的联邦制国家也容易爆发危机,如美国南北战争。民主制具有强有力的统一化作用,例如美国宪法是因为各州人民与本州政府采取不同立场投了赞成票才得以通过的,美国联邦制的质变也由此开始。因此民主制与联邦制的结合会产生出有名无实的联邦制国家,如威玛宪政体制下的德国和现代的美国,实际上并没有实行真正意义上的联邦制。换言之,联邦制如果不仅要求各邦放弃交战权和自救行为,而且限制各邦的自主决定的权限范围,只承认各邦的立法自治权的话,那么它与单一制国家的界限也就很模糊了。意大利一九六八年颁布州制实施法的事实证明,单一制国家也可以导入高度的地方分权的因素。塔罗(Sidney Tarrow)在他分析法国和意大利这两个国家的地方自治性时指出,法国的市长比较顺从中央官僚机构的技术性政策,而意大利的市长更倾向于顾客政治,利用中央官僚机构来达到地方的目的。[9] 后面将要另作分析的日本也是单一制国家表现出若干联邦制特点的一个典型实例。可见,联邦主义的目的如果是为了地方自治,那么不一定非得采取联邦制的方式,民主制和单一制下的地方自治体也可能是一种选择;如果是为了解决民族问题或港台问题,那么导入联邦制可能会引发政治危机。总之,联邦制不可能用来同时解决政治制度的对立和民族文化的摩擦,而民主化与其说是联邦制的必然结果毋宁说是联邦制成功的必要前提,并且具有促进统一的功能。

  

  中国有过小邦林立、诸侯割据的时代,也有过联省自治的尝试和中华联邦的构想,但一直不能形成安定的地方自治的制度架构。因为意识形态和组织大一统的国家体制和分节化的社会结构都不能提供必要的和充份的条件。现在又有了集权与分权之争,并且出现了联邦主义的现实要求。然而是否具备了推行联邦制的客观条件呢?如果象村松歧夫那样,把单一制和联邦制的区别问题转换为集权与分权的区别问题,再把集权与分权的区别标准主要归结于地方自治体的首长是否由当地居民选举来决定,[10]那么在中国的现状下推动地方选举民主化就是一条十分切实可行的道路。但是,如果把集权与分权的区别问题归结到“从地球着眼,从地方着手”的理念上,强调通过弱化地方与中央的联系的方式来保障地方自治,那么联邦制就是不容回避的选择。总之,这个问题还有待深入探讨,看来一时很难达成共识。在一时达不成共识的方面,需要宪法的妥协性处理。例如,法国国民会议制定一八七五年宪法时,面临着回复君主制还是实行共和制的选择,得不出统一的结论,结果通过形式性妥协回避了仓促决定。[11] 另外,(点击此处阅读下一页)

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