李绍章:基地差异与拆迁安置补偿标准之问题、经验与建议

——以上海市X区房屋拆迁实践为中心
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李绍章  

基地与基地之间的差异因素导致安置标准不统一的问题,是目前房屋动拆迁中遇到的一个非常现实的问题。房屋动拆迁具体实践过程中有哪些经验可以借鉴呢?为进一步完善法治化保障,应该采取哪些措施呢?本文以上海市X区房屋拆迁实践为例,在分析了实践中遇到的难点和问题之后,提炼出X区的有益经验并作了理论分析,[1]在此基础上提出本文关于解决基地差异与拆迁安置补偿标准问题的几点建议。

一、基地差异导致拆迁安置补偿标准不统一引发的一些问题

总起来说,上海市X区的房产用地开发大,规模大,包括综合工业开发区,现代农艺园区,海港工业开发区,上海化工区X分区,中心镇改造等。对上海市X区相关部门的调研发现,在因基地之间差异引起的安置标准不统一方面基本存在以下几个问题和难点:

(一)不同用途的基地回报率差异导致安置补偿水平不统一问题

随着上海市X区工商业经济的渐趋发展,投资环境也越来越宽松、优越,于是吸引投资的能力增强,大量投资者纷纷来到X区投资建厂、开办实业,该区招商引资的力度也大为增强。同时,市政建设项目也越来越多,各镇也建设了一些工业园区,这些都需要大量的土地,因而房屋动拆迁情况越来越多。然而,由于商品房基地动迁的回报周期较短,工业用地回报周期较长,由此导致安置标准也不一样,造成同一村居民的补偿方式和标准不一样。调研中发现,往往在同一村,由于不同住户所占有的地块不同,可能导致的用途也不一样,有的是商品房用地,有的是工业用地,两者有着不同的利润回报周期,导致基地价格产生差异,所以在动拆迁补偿中也会导致补偿标准不同。有的被动拆迁人就会提出这方面的问题,从而产生了一些争议,但X区相关部门及时化解了这些纠纷,取得了良好的效果。[2]

(二)拆迁人无法依照市政府规定的标准补偿问题

调研发现,一些市政项目和经济园区中的项目所利用的土地没有经过征用程序或者由于征用过程长等因素,由此产生了两块不同性质土地的基地其动拆迁安置补偿水平也不同,例如,按照规定X区四类地区征用集体土地补偿中同类地区商品房土地使用权基价为400元/平方米,价格补贴为200元/平方米,但是非征用土地市政项目补偿单价只有300元/平方米左右,两者之间有着明显的差距。

(三)基地分类差异所导致的补偿标准不统一问题

2002年,上海市房地局关于划定上海市城市房屋拆迁补偿安置地段等级的通知中,把上海市地段分为六级,其中,X区属于第六级别,区房地局又在此基础上分成四类。但基地划分级别带来的一个问题就是:两块基地之间的距离非常近(比如隔条河或者隔条马路),却分属于不同级别或者类别。因而补偿安置的差异产生,有的被拆迁人就提出这样的问题,针对划分依据要求有关部门解释。

二、因基地差异导致安置标准不统一而引发问题的经验做法

房屋动拆迁问题是当前房地产界也是社会运行中的一个比较突出的问题,解决起来遇到的阻碍和难点比较多,有的甚至比较棘手。上海市X区也不例外,同样会遇到一系列的纠纷和矛盾,但是,在X区委区政府的正确领导下,在相关职能部门的积极协调和指导下,广大被拆迁户还是配合政府工作的,取得了明显的成效。具体在因基地之间的差异而导致安置补偿标准不统一而引发的一系列问题方面,X区有着丰富的可资借鉴的有益经验。在调研中发现,该区有许多好的做法,在如何有效地解决因基地差异问题引起的纠纷和矛盾中,确实有大量的可圈可点之处。针对上面总结的这方面的难点和问题,X区在房屋动拆迁法制化保障方面主要在以下几个方面做得比较突出:[3]

(一)制定科学政策,通过因地制宜的政策处理拆迁问题

从实际出发,依据房屋动拆迁法律法规和上海市地方法规规章制定适合于本地区的一些政策规定,具体处理因基地差异导致安置补偿标准不统一的问题,从而使因基地差异导致补偿标准不统一的问题得到了较好地解决。

从实际出发,实事求是,是分析问题和解决问题的哲学基础。房屋动拆迁实践中也应该贯彻这一方法论。上海市X区在这方面贯彻落实地比较到位,该区能够把法律法规和政策结合本地区实际情况运用到房屋动拆迁实践中去。例如,在该区N地区制定了《关于N地区违法违章建筑整治处理办法》(修改稿),该办法对N地区违法违章建筑整治处理的适用、负责机构、整治程序、救济措施等作了具体规定。值得注意的是,在该办法中,就违法违章建筑所占基地进行了规范处理,从而有效地解决了违法违章占有基地的相关问题。因为作为因违法违章建筑所占有基地的居民来说,他们本身可能不清楚所占基地是违法违章基地,如果不加以明确界定,那么在遇到拆迁时可能导致被拆迁人不理解从而带来一些不必要的麻烦。而对违法违章建筑进行明确界定后,让住户知道所占基地是违法章基地,这样一来好多矛盾就会通过该“办法”得到了预防性解决。调研中发现,被拆迁人对违法违章建筑的拆迁问题是能够予以积极配合的。可见,处理房屋动拆迁中的一些矛盾和纠纷,通过在与宪法、法律、法规、规章不冲突的前提下制定合理而有效的政策或者实施办法的手段,是一个行之有效的解决方式,在这一点上,奉贤区的经验会给房屋动拆迁中的难点解决提供有益的经验。

(二)制定科学办法,通过因事制宜的具体方案解决补偿差异

针对基地实际情况,围绕具体基地制定可行性补偿安置办法,从而有效地避免了基地差异导致安置补偿水平不统一的矛盾,使基地差异在法制化方面得到了进一步保证。

事物之间总是存在矛盾,矛盾是对立统一的客观存在。只有发现矛盾、分析矛盾,才能科学的解决矛盾。上海市X区针对基地差异导致补偿水平不统一的矛盾,采取了一些有效可行的办法解决了此问题。具体说来,单是针对整个区而出台一些政策规定,可能仅仅从宏观上指导全区的房屋动拆迁工作,但是却无法科学处理具体基地之间的差异问题,所以针对具体基地的实际情况制定一些相应的办法或者规定,能够切实平衡各基地之间的利益冲突,有效地实现具体基地的动拆迁法制化。在这一点上,我们认为,X区的一些做法真正贯彻了“依法治迁”[4]的工作思路,在实践中取得了良好的效果。

例如,为了保障开发区建设的顺利进行,保护被拆迁人的合法权益,做好拆迁房屋补偿安置工作,X区有具体补偿实施方案,[5]该区对每一个基地,根据各自的特点制作具体方案。这个方案依照相关法律法规的精神,根据沪府发(2002)13号文《上海市重用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》和沪X府(2002)49号文上海市X区人民政府关于批转《关于贯彻执行〈上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定〉若干意见的请示》的通知等有关文件,并结合开发区的实际情况,规定对房屋所有人(即被拆迁人)的拆除房屋给予补偿安置;被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁,以利统一执行。在这个政策规定中,具体规定了该基地的补偿办法,首先对拆除房屋估价有如下规定:拆迁人以合法有效的农村宅基地使用证或者建房批准文件计户,拆迁安置按户进行;按照被拆迁人宅基地使用证图上标明的房屋层次、面积,经房地产评估的价值予以补偿;附属物由动迁部统计,按有关补偿标准补偿。在补偿面积认定方面,被拆除房屋的用途和建筑面积以农村宅基地使用证或者建房批准文件的记载为准;居住房屋的建筑面积以房地产评估时实地勘察丈量面积为基础,扣除棚舍面积。

根据补偿实施方案,凡未经镇以上有关部门批准,擅自扩建、翻建、新建的房屋,经区规划局查监队核准的面积均属违章建筑,不予认定建筑面积。将该区域划归为二类地区,补偿标准为:土地使用权基权+价格补贴为每平方米1050元。并且还规定了动迁奖励费,凡是召开拆迁动员会以后,被拆迁人在规定期限内签协、搬迁的,拆迁人按签协居住房建筑面积每平方奖励50元,超过五天的按50%发放,超过十天的按25%发放,超过二十天的不予奖励。开发区在被拆迁人签协、搬迁后的30天内以货币方式一次性补偿被拆迁人。搬家补助费被拆迁人在规定的拆迁期限内搬迁的,应发放搬家补助费,标准为按签协居住面积每平方米补助10元。

可见,针对具体基地的类似政策规定的出台,把具体基地的动拆迁行为纳入了法制化轨道,这确实为房屋动拆迁工作提供了一条有益的法制化经验。

(三)注重拆迁安置补偿标准程序化保障

在房屋动拆迁程序方面,制定科学的流程,从程序角度保障房屋动拆迁中基地差异导致的补偿安置标准不统一问题的法制化、程序化,从而让被拆迁人做到心悦诚服,有效地配合政府动拆迁工作。

科学的程序是保证实体有效运行的前提,没有程序正义,好似无源之水、无本之木。房屋动拆迁行为作为一种法律行为,必须依靠科学的程序,没有一套行之有效的程序作为保障,那么,就可能会给房屋动拆迁行为带来变异性,从而阻碍拆迁行为的顺利进行。在这一点上,上海市X区的做法很好地贯彻了这一法学原理。这从X区的拆迁公司操作中就可以看出程序化在该区房屋动拆迁中的体现。拆迁公司在具体措施实施以前,一般进行拆前教育培训,讨论具体做法、分析预测焦点难点,以考虑解决方法。这些拆前教育培训制度的实施效果较好,并且同时还有上岗证持有制度及业绩审核制度等。这也是判断拆迁公司工作效果的一个重要依据。在因为基地差异问题导致的补偿安置标准不统一问题上的裁决中,也反映了程序化法制化的特点,例如要求制作裁决书简单明了,笔录做得全面,以便今后出现问题有据可查,材料也要细致。在对待针对基地的个性问题方面,X区对基地重大建设项目成立专门政策指导小组(一般由法制办、信访办、房地局、物价局等组成),现场办公,这也是程序化法制化保障的一个重要反映。更为直观的是,在房屋动拆迁方面,X区为拆迁当事人提供详细明确、真实可靠的“办事流程图”,让相关当事人一目了然,增强了程序意识,减少了不必要的麻烦,避免了房屋动拆迁矛盾。

(四)做好被拆迁人的思想工作,及时化解拆迁补偿思想矛盾

做好拆迁人拆迁尤其是处于基地地段较好的被拆迁人的思想工作,及时合理地解决动拆迁中的难点问题,也是上海市X区的一个“亮点”。

主体的思想和观念对主体行为起着指导作用,积极的思想意识心理可以保证主体行为与整个社会发展大局相吻合。具体到房屋动拆迁问题上,它的法制化保障也同样需要细致耐心的思想工作做保证。X区在房屋动拆迁过程中,针对百姓特别关心的问题比如基地差异产生的补偿安置标准之区别问题,进行扎实有效的思想工作。从观念上让被拆迁人理解市、区房屋拆迁政策法规,服从大局,关注社会公共利益,进而在房屋动拆迁过程中让老百姓配合政府沿着法制化道路拆迁,这样一来不仅使房屋动拆迁工作程序上保证了法制化发展,走“依法拆迁”之路,而且还在实体上使房屋动拆迁工作收到了明显成效,老百姓姓的合法权益也得到了有力的保障。为此,X区非常注重拆迁工作人员的思想工作方法。因为拆迁工作人员的沟通交流方式很重要,同样补偿用不同的表达方式可能会起到大不一样的效果,这就是X区的“亲切交流制度”。X区还专门有一个房屋动拆迁领导小组,一旦涉及动拆迁矛盾他们都会及时解决,多被拆迁人及老百姓的问题及时答复、解释,以有效地化解矛盾。事实上,实践中遇到的好多问题都需要细致思想工作,例如,有些被拆迁人看到图纸后当时感到满意,但一到规划局又表示反悔,提出绿化不到位等各种问题,这种现象也不少。此时就需要耐心地做好思想工作,拆迁工作人员发挥聪明才智,及时宣传相关法律法规和政策精神,最终使搬迁户达到满意的程度。[7]

(五)在把握大局的同时,善于从小处着手

实践操作中形成一系列保障房屋动拆迁法制化的各种切实可行的措施,并且认真贯彻,如实履行,极好地解决了包括基地差异引起的补偿标准问题的各类纠纷,使法制化拆迁行为继续向前推进。具体表现在以下几个方面:

第一,“承诺回迁”办法解决了基地地段差异的棘手问题。上海市X区房屋动拆迁实践中,有这样一种现象:被拆迁人原来处于基地地段比较好,坚持不迁,提出过高的补偿标准,给房屋拆迁工作带来一些麻烦,在这个问题上,X区采用了“承诺回迁”的办法,以切实维护老百姓的利益,这样一来,那些处于较好地段基地的被拆迁人就自觉地配合房屋拆迁工作,使拆迁工作得以顺利开展。

第二,“公示制度”的贯彻落实,收效显著,程序上进一步保证了拆迁工作的法制化。实践中,X区为了切实解决房屋动拆迁中的一系列问题,在实际操作中形成了许多好的措施,这些措施完全可以规范下来,如上海市政府出台的“五项措施”中的公示制度,X区就将其有秩序、有条理的适用,解决了基地差异导致的补偿标准不统一问题。政府从大局出发,保证依法拆迁,利用法律武器来保障拆迁秩序的稳定,区房地局的以下文件需要公示:政策法规、安置房源图纸;价格(市价、安置价),对估价公司的协管(公平公正)。还有这样一种情况,某个基地要开发,另一个基地也要开发,此时就会涉及到利益平衡问题,X区政府及房地局及时应对,思路清晰,严格依照法律法规办事,而不是通过一些不符合法律法规精神的手段解决基地之间的利益平衡问题,这种做法有利于各方利益的真正平衡,保障了拆迁法制化,从而也就顺利地解决了不必要的麻烦和矛盾。

第三,“搬迁制度”的尝试,既贯彻了法律法规和地方规章,又针对当地实际灵活解决了房屋拆迁中的法制化保障问题。以基地差异问题为例,百姓比较注重实体效果,对于程序性问题不太追求,往往在拆迁中关心的是补偿结果问题,而不是如何拆迁问题,比如基地如何使用、怎么取得基地使用权、基地类别划分程序等等,但是一旦出现因基地差异导致补偿标准不同的结果,被拆迁人往往抓住不放,反过来提出基地之间差异的依据。这样就带来了一个问题:如何针对被拆迁人的这种实际情况灵活地采取一些解决措施?X区政府及相关职能部门也在考虑制定一套制度(比如搬迁制度),房屋动拆迁中,动拆迁公司介入,代表政府考虑百姓利益,避免基地差异导致的补偿标准差异。[8]

第四,重视“前期工作”,为动拆迁法制化保障做好事前准备。X区的拆迁案例相对来说是比较少的,被拆迁人往往关注经济利益,区政府及房产局向来注重前期工作,评估时一般当地的村干部也要参与,摸底清楚(比如被拆迁人的职业、家庭状况、社会关系等),掌握被拆迁人的基本信息,公告后被拆迁住户的主观能动都明显增强,拆迁部门发现问题马上参与进来,先接触,把有利因素指出。另一方面,基地差异导致补偿标准的不统一导致的行政裁决案例,是一种比较头疼和棘手的问题。在这个问题上,X区做了好多细致的工作,先认真审查材料,如果合法就会及时立案,然后多方了解情况,调查取证,必要时召开协调会议就补偿问题进行协商,先商讨基地类别导补偿差异的政策法规,再谈具体补偿问题,达成初步协议,这样取得了明显的效果,而且裁决下来的执行效果也是比较令人满意的。由此可以看出,前期工作对整个房屋动拆迁过程是至关重要的。

第五,“人性服务”为房屋动拆迁法制化保障提供了良好的人文环境。由于房屋动拆迁过程中琐事很多,一旦处理不好可能直接影响到拆迁效果,也可能破坏法制化保障的秩序,所以该区特别重视从小事做起,尝试“人性化服务”。X区拆迁公司人员素质较高,整体业务能力较强,每年都接受业务培训和思想教育以及法制宣传培训,几乎没有拆迁营业执照被吊销的情况。为防止因基地差异导致安置补偿标准不统一引起矛盾激化,X区也有非常好的解决措施。一般是实施单位(拆迁单位)在被拆迁人未搬迁之前不准给他们断水、断电。通过拆迁人的素质提高,从小事做起(比如不准喝酒、不准打骂、态度温和等),以真正把工作做到位。调研中发现这样一个案例,有套被拆迁房,宅基地使用权人同意拆迁,但里面有一间房屋使用人不是宅基地使用权人,但是宅基地使用权人已经交付钥匙给拆迁公司,结果只能全部搬迁,最终是通过补偿居住权益受到侵害一方的利益来解决的这些问题。

第六、“诚信服务”制度在实践中的运用,把房屋动拆迁过程中的难点进一步控制在萌芽状态,为法制化进程扫清了道路。例如,某出口加工区一住户拆迁,另一家漏水,把其结婚照损坏,拆迁人员马上进行了赔偿。这就是X区特别强调的“诚信服务”意识,拆迁工作人员的扎实为民的拆迁工作保证了良好的拆迁效果。

(六)从管理的法制化角度来讲,X区在基地管理方面形成了一套被实践证明有着良好效果的体制。

主动介入以减少拆迁安置补偿工作中的被动局面是X区的一个非常好的工作思路,表现在基地管理方面,他们学会合法的“先入为主”,减少客观不利因素。在受理关于基地拆迁方面的裁决之前,房地局先了解被申请人的基本情况,与政策法规是否违背,进行“非正式谈话”,进行有效协调,主动上门到基地了解情况,个别案例中加强业务指导,减少裁决量,有时要了解拆迁公司相关信息,掌握主动,便于裁决。

(七)从实施的补偿操作技术层面上来看,X区实行了具体的令百姓满意的补偿方法,从而在基地差异导致补偿安置标准不统一问题上从技术操作上走向法制化。

城市基地房屋各基地类别不同,从而导致补偿标准不同,X区把该地区分为几类:一类区域,补偿标准1350元/平方米(价格补贴系数为30%),二类区域,补偿标准是1150元/平方米(价格补贴系数为25%),三类是除一、二类之外的其他区域,补偿标准是950元/平方米(价格补贴系数为22%)。再如,在居住房屋补偿安置方面,该区在市统一规定前提下,依法严格按照相关法规政策规定的方式和标准进行技术操作,法制化、技术化特征明显。对居住房屋拆迁补偿安置,以被拆除房屋的市场评估价为依据,不再计算人口数,独生子女的面积补贴也将随之取消。考虑到被拆迁居民的具体情况差异和对住房特别困难群体的特殊保障,基本采取三种补偿安置方式,供被拆迁人选择:第一种是货币补偿,即按市场评估价给予货币补偿;考虑到新老政策的衔接,设置最低估价单价,然后再加价格补贴,能使大多数被拆迁户的安置水平能与老政策持平或略高于老政策。第二种是产权房屋安置,即按市场评估价与产权房屋的价值结算差价;第三种是异地产权房屋安置,即在原面积基础上增加一定面积给予产权房屋安置,应安置面积部分不结算差价。采用这种方法的主要对象是房屋面积较小的,被拆迁户通过易地用产权房屋安置,能解决他们实际居住困难的矛盾,同时,对符合廉租对象和孤老应当优先解决。拆迁公有居住房屋的,补偿款的20%归房屋所有人,80%归承租人;拆迁“老出租”私房的,补偿款的100%归房屋所有人,拆迁人另外增加80%给房屋承租人。

(八)加大政策法规宣传力度,强化房屋拆迁法制化模式的公开性、透明性,以有效地减少信访。

一个社会的稳定程度与该社会公民的法律意识与法制观念有着重要关系,而法律意识和法制观念的培育需要法制宣传,房屋动拆迁行为中要想减少不必要的纠纷和矛盾,做好法律法规和政策的宣传工作,是至关重要的。上海市X区为增加房屋动拆迁行为中的透明度,强化其公开性,非常注意在实践中进行法律法规和政策的宣传教育,收效明显。如在信访的档案管理与情况说明方面,他们一般要求根据实际掌握相关情况,为领导作出决定打下基础。其办法与措施主要包括:一是政策宣传,将相关文件公示于报纸,防止百姓误解,将有关“特案”登报,加强了政策宣传力度。二是组织政策业务研讨会,一般由拆迁公司拆迁科长、工作人员进行集中研讨,了解他们对政策的理解,三是组织规模不等的咨询活动比如他们在一些特殊节日(土地日、学雷锋宣传日等)组织咨询活动,加大政策法规宣传力度,在这个过程中特别强调合作,大项目成立指导小组,由上访到下访,要求在操作中讲道德,看实惠,重宣传,更重落实,同时通过这种组织宣传工作控制裁决案件发生,这样,在同一拆迁基地里面要往往可以做到相对公平。

三、对基地差异导致安置补偿标准不统一问题难点的几点建议

针对上述关于上海市X区房屋动拆迁过程中因基地差异导致补偿安置标准不统一问题中出现的难点以及该区的有益经验总结,在今后的房屋拆迁工作中,为了更好解决基地差异导致补偿安置标准不统一而引发的问题,在进一步实现房屋动拆迁法制化道路上继续前进,切实使房屋动拆迁有真正的法制化保障,需要在以下几个方面进行完善:

(一)用法制手段合理规范房屋动拆迁中的突出问题,使各方利益得到优化协调。

在X区,房屋动拆迁基本上有三大类,但各类的实际情况不同,基地差异较大,具体说来,在国有土地方面,都是严格按照法律法规以及相关政策规定征用土地取得土地使用权,征地以后造房动迁,因此整体来说比较顺利;在集体土地征用后的动迁方面,由于这方面的法律法规仍然不健全,实践中一些乡镇征用方面程序可能存在一些问题,而补偿仍然按照13号文件。可以这样说“补偿到位但程序没有到位”,出现了程序颠倒问题,影响了法制化进程;而集体使用土地方面,一般是企业自行拆迁,数量不大,集中在道路建设项目,可以说是规范性需要进一步明确规制,而出现未征用的主要原因也是因为没有补偿标准,所以动拆迁中矛盾比较突出,有的自己制定补偿规则,与第二种情况差距大,因而也是容易发生矛盾和纠纷的薄弱环节,这实际上关系到政府行政效率的问题,政府为了提高行政效率,必然要求降低成本,但是这样一来往往使被拆迁人的合法权益受到一定程度的影响,所以我们认为,今后可以在这些比较突出的问题上增强程序化,使集体土地征用及相关拆迁活动有一个科学合理的运行程序,真正使这类基地拆迁有法制化保障。

(二)继续在法律法规允许的框架内对基地上违法违章建筑拆迁活动进行灵活处理,制定科学补偿办法,更加有效的维护百姓利益,减少此类纠纷。

按照13号文件补偿标准为土地使用基价+补款,这是正常的。但还有一种不正常的情况是申请未批准但已经造了房屋,那么像这种违章建筑在动拆迁时怎样解决补偿问题?我们认为奉贤区在实践中的做法应该继续采用,那就是根据合情合理原则操作,实践中要区分政府不作为与不申报;区分为满足居住需要与为了牟取经济利益的不同状况。对于宅基地证书中的“单违”做法有三:一是评估价格100%补偿;二是评估价70%的补偿;三是协商进行,而对待“双违”建筑在宅基地以外的房屋补偿50%。

(三)在补偿面积认定及动拆迁程序方面,应该区分持证情况决定是否补偿,在整个拆迁程序上应从立法上进行简化,通过立法的法制化保障促进动拆迁工作的顺利进行。

首先,在补偿面积认定方面,有的宅基地证上未标明建筑面积(只标明房屋占地面积),在补偿面积方面X区的做法是:有证书的补偿无证书的算违章,建议应重新测绘。我们认为这个做发应该继续保持并进一步做好实施工作。其次,动拆迁程序应该实现简化运作,一般说来,正常的程序是:发证——拆迁——可裁决——可司法动迁。但该程序对开发商可以做到,但对工业项目不适应,因为还涉及一个招商引资问题,招商引资来得快,如果程序繁杂不到位就影响了投资环境。比如集体土地征用后程序上从立法角度应该进行简化改革,进入规划区指定某实体开发,先拆迁、立项、规划、征地,这样一来就简化了,既吸引了投资者的投资积极性和信心,而且还减少被拆迁人的情绪化,从而使拆迁、补偿和开发建设“三不误”。

(四)本着自愿合法的原则,设立“协议拆迁制度”,构建房屋动拆迁中的契约化法制保障,提高拆迁工作效率,维护当事人的合法权益。

依法行政就是严格按照法律规定的原则、标准、程序办事,房屋拆迁是一项政策性强、涉及面广的工作,涉及到千家万户,而房屋拆迁往往受到时间的限制,要求拆迁工作人员在规定的期限内完成动迁任务,在房屋拆迁过程中要求拆迁单位张贴拆迁政策,办事程序公开,办事结果公开,使房屋拆迁工作能接受社会的监督。依法动迁的前提是将补偿安置标准细化、量化,拆迁工作人员则在拆迁法规设定的范围内对被动迁居民进行拆迁补偿安置,对特殊群体采取灵活的操作方式。诚然,对拆迁来说,程序是正确的。在实际操作中,行政效率与法律政策规定往往出现矛盾,在涉及政府的行政行为中,投资人希望及时、高效作出决定,而区、镇政府表态需要时间,拆迁期限和配套措施都需定夺并承诺,有时候在操作起来可能不尽如人意。引入契约化法制保障,使双方当事人在完全自愿的情况下依法协议解决搬迁问题,在利益不损害的情况下实际上是“双赢”,可以大大减少矛盾的产生和纠纷的出现。

李绍章,别名李绍彰,艺名土生阿耿,山东沂源人,上海政法学院教师,北京大学法学院博士研究生。

【注释】

[1]本文材料来源主要是根据笔者在上海市X区实地考察、访谈汇总的口头笔录材料和书面材料,根据这些材料提炼出了X区房屋动拆迁行为中的法治化经验,每一个经验都作了理论和事实两方面的简要阐释和论证。

[2]对此,下文还有专门论述。

[3]以下八大经验的总结主要围绕法治化保障展开。

[4]“依法治迁”主要是指作为一种法律行为的房屋动拆迁行为,要在法律法规的实体规则和程序规则框架内进行,其旨意是实现房屋动拆迁的法治化。

[5]比如《上海市X区工业综合开发区拆迁房屋补偿安置的暂行办法》。

[6]再如,被拆迁人总是有这样一个误区:X区补偿标准文件多,现在使用的是当时的补偿标准,但现在房价有差距,被拆迁人于是就提到政策是原来的,但房价现在高了,在这类问题上,拆迁工作人员就认真解释其中的缘由,给他们摆清道理:因为发放拆迁许可证时房源价值标准需要报房地局,动拆迁房源房地局一般要控制,拆300平方米拿200平方米补贴钱(所谓“拆三还二”)。

[7]X区也在进一步思考这些做法,以真正解决好基地差异补偿标准问题。“搬迁制度”是X区的一个创新做法,应该在条件成熟时上升为法律,以体现房屋拆迁行为中当事人的“意思自治”原则,从而更有效的避免房屋动拆迁中的矛盾和纠纷出现。

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