朱可亮等:中国十七省地权调查

选择字号:   本文共阅读 760 次 更新时间:2012-02-14 15:45:06

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朱可亮 等  

  

  作者:朱可亮 罗伊·普罗斯特曼 杰夫·瑞丁格 叶剑平 汪汇

  来源:财新网-新世纪

  

  土地问题是目前限制中国经济长期平稳增长的最大瓶颈之一,同时也是当今中国社会不稳定因素的最大根源。土地问题牵涉到国家稳定发展的方方面面,关系到中国粮食安全、日益恶化的城乡差距。每年数百万农民赖以生存的保障正被不断侵害和剥夺,问题紧迫而严重。更大力度、更为彻底的改革势在必行。

  从1999年至今,中国人民大学、美国农村发展研究所和美国密歇根州立大学共同开展了六次有关中国农民土地权利的抽样调查。调查范围集中在17个农业大省和自治区(包括黑龙江、吉林、河北、河南、山东、安徽、福建、浙江、江苏、江西、湖南、湖北、四川、云南、广西、贵州和陕西)。这17个省和自治区拥有中国农业总人口的四分之三。最新一次调查访谈于2011年夏完成,覆盖了这17个省和自治区的299个县和662个乡镇,共入户访谈了1791名农民。

  从这一系列研究来看,土地制度的弊端严重限制了农民在土地上开展投资、增加收入的能力。全面彻底解决土地制度问题已迫在眉睫,否则改革成本将越来越高。而2012年将是中国农村土地制度改革的关键之年。

  

  征地:对农民土地权益的最大威胁

  

  征地是目前对农民土地权益的最大威胁。调查显示,自上个世纪90年代后期以来,有43.1%的村经历了至少一次征地。从此可看出,征地的次数在最近十年里保持了一个不断攀高的趋势,最近几年更是达到了前所未有的高峰。据中国社科院的研究报告,从2003年开始计算,中国的失地农民目前达到了4000多万人,其中最主要的原因就是征地。

  按照中国《宪法》和其它法律规定,政府可以为“公共利益”需要对土地进行征收。但由于农村集体土地不能直接进入市场,所以实际操作中大量的征地完全是为了商业或者私人利益。调查显示了引发征地的几个常见原因。

  就补偿而言,调查显示64.7%的失地农民获得了一次性的现金补偿,有12.8%的失地农民获得了分期支付的补偿,有9.8%的失地农民得到了补偿的承诺但钱还没有到位,还有12.7%的失地农民没有得到任何补偿。

  一次性现金补偿支付属于最普遍的补偿方式,调查显示补偿的平均金额为每亩18739元(2005年的调查显示为每亩10765元)。被访农民大多不知政府卖地的具体价格,但有部分农民确实知道(主要涉及营利目的为主的征地),调查显示政府卖地平均价格为每亩778000元(中位数为每亩200000元)。应该说目前这些巨大的土地增值收益都被政府占有,存在着很大的不合理性。

  整体来说,不满意的人数是满意人数的两倍以上。另外“很不满意”的群体占到了16.7%,“非常满意”群体只有2.8%,前者是后者的六倍。如果每年的失地农民按照400万来算,16.7%就意味着每年有近67万失地农民对于补偿非常的不满。毫无疑问,这将是社会不稳定因素的一大来源。

  在17.8%的征地中,农民反映地方政府采取了强制拆迁的手段,这也是失地农民不满的一个重大原因。调查数据显示,经历了强制拆迁的农民对征地表达不满的可能性要比没有经历强制拆迁农民表达不满的可能性高93%。

  调查还询问了失地农民不满的具体原因。可以看出,农民的诉求主要集中在经济方面,无论是偏低的补偿水平,还是说他们对于征地后生计的维持都表达了巨大的担心。很多被征地农民失去了他们主要的生产资料,而且也缺乏去城里打工的机会或技能,所以如何使他们的长远生计有保障将是中国征地制度改革不能回避的问题。

  我们同时还注意到,农民另外的一大诉求集中在程序的公正性和透明度上。应该说,地方政府充当着决策者、实施者和最终裁决者的多个角色,在补偿标准、安置计划、土地利用等多个和农民利益息息相关的决策上很少获取民众的意见,存在着很多的暗箱操作。同时,农民的这些利益诉求很少能通过正当机制和途径得到妥善解决。

  

  “农民上楼”:并非为了集约使用土地

  

  近年来越来越多地方政府推行了各种“农民上楼”项目,其主要目的是促进城乡一体化,同时也是为了集中利用农民的宅基地、耕地,进行各种开发。

  调查显示平均每六个村就有一个在经历“上楼”。72.3%始于2008年及以后。这些地方项目名称繁多,主要有新农村建设(40.3%)、农民小区或新居建设(27.0%)、城乡一体化(20.4%)、宅基地换房(11.6%)、小康示范村(4.5%)和增减挂钩(4.3%)。

  上楼之后农民原来的土地现在被用于各种目的:

  上面的数据是值得警醒的。虽然地方政府在推行这些项目的时候都宣称是为了集约使用土地,提高土地利用效率;很多地方政府宣称会对村民原有的宅基地和其他集体建设用地统一组织整理复垦,实现耕地“总量不减、质量不降,占补平衡”,从而达到保护耕地的最终目的。但从调查数据上来看,这些口号基本流于形式。农民原来的宅基地仅有7.2%用于粮食生产,再加上6.5%的副业,用于农业目的的只有13.7%。工厂和商业开发一项就占了四分之一,再加上住宅楼建设,两项成为了首要的用地目的(54.8%)。

  另外值得注意的是,有近五分之一的土地处于闲置之中,不仅违背了提高土地使用效率的口号,也说明了很多地方政府正在囤积土地。

  

  工商企业包地:多有违反农民意愿

  

  随着农村打工人口逐渐增多、工商资本对于投资农业或农地的兴趣提高、地方政府热心推动规模经营等多种原因,农村土地流转市场在近几年有了比较大的发展。根据农业部的数据,截止到2011年上半年,全国农村土地承包经营权流转总面积达两亿亩,占承包耕地总面积的16.3%。

  目前大部分的土地流转还是集中在农户之间,但工商资本近年来在农地流转中扮演了越来越活跃的角色。根据调查,目前有12.8%的村都存在着外面来的老板或者公司包地的现象。

  这些老板或公司包地的规模平均为560亩;如果用更为保守的中位数,其规模也达到了100亩。在所有的包地中,69.5%的情况都是单独成片的一块地。这是一个值得注意的数据。考虑到单个农户拥有土地的数量很小,这意味着很有可能部分农户是被迫出让其土地,老板或公司才有可能拿到单独成片的大块土地。

  农户把土地出租给老板或公司的平均租约时间为10年,但有21.3%签的租约为25年或更长,而且涉及的是农户的承包耕地。按照目前法律和政策,农户的耕地承包期为30年,这个30年承包期绝大多数都是从上个世纪九十年代开始计算,所以到现在这个30年承包期已经剩下不到25年。这也就是说,有21.3%的租约已经超出了农户现有的承包期限,基本可以认定是违背法律的。

  第二个值得关注的问题是土地流转后存在着许多 “非农化”、“非粮化”现象。根据调查,有20.7%的情况为土地流转之后用于工厂或商业开发,还有4.7%用于住宅楼建设。这些擅自改变土地用途并开展非农建设的现象,违反了“农地农用”的土地用途管制制度,影响了耕地资源的保护。

  最后一个突出的问题是很多这些“土地流转”严重违反了农民的自愿。我们的调查问到这些老板和公司是如何在村里拿地的:

  ——11.4%的情况为干部直接说“这是上面的命令”,农民没有别的选择只能同意。还有14.0%的情况是干部给农民做思想工作或施加压力。加起来有25.4%的情况存在着明显的违背农户自愿的问题。

  ——还有41.7%的情况是干部和老板一起到农民那里做工作而达成的。可以肯定地说,其中也有相当一部分农民属于“被流转”行列。

  “土地流转”从根本上来说应该属于市场行为,你情我愿才能达成交易。现实中,基层政府过度参与,甚至和老板、公司一起联手谋求利益,应该说在很大程度上侵害了农民的利益。

  

  长期稳定的土地权利:农民投资土地的前提

  

  世界多个国家的比较经验证明,农民是否在土地上开展中长期的投资,是其土地权利稳定性的最好指标之一。当然,农民在土地上投资的决定是由多个因素决定的,其中包括土地权利的稳定性、收入预期、融资难度、市场渠道或者其它体制或家庭的因素。但可以肯定的是,土地权利的稳定性是这些中长期投资发生的一个重要前提条件。

  就中国而言,土地权利的稳定性取决于农民遭受各种威胁(比如征地、上楼或老板包地)的可能性,同时还得看农户是否拥有土地合同和证书以及它们符合法律规范的程度。

  根据2011年的十七省和自治区调查,有77.1%的农户至少发了承包合同或者证书,另外还有22.9%的农户没有任何承包合同或证书。

  除了发放的数量,这些承包合同和证书的“质量”也很重要。按照相关法律和通常的标准,一份真正符合规范的土地权利证明,应该明确指定承包期限的起始日期、相关方面的签名和盖章、足够详细准确的地块面积和位置以及边界等等。按照这个标准来判断,只有20.9%的承包合同和40.3%的证书才能算得上严格符合规范。

  从多方面可以说,中国农民的土地权利还存在着相当程度的不稳定性和不安全感。调查显示,有三分之一的农户(33.2%)在其土地上开展不同程度的中长期投资(比如温室、鱼塘、养猪场、果园等)。其中的部分投资就是因为农户拥有了相对比较安全稳定的土地权利。初步数据分析显示,农民做这些投资的决定与农民是否拥有土地承包合同及证书、合同和证书的法律规范性有着强烈的正相关关系。比如,土地承包证书的规范性和投资存在着明显的正向关系:拥有符合规范的承包证书的农民进行投资的可能性要比拥有不符合规范证书的农民进行投资的可能性高76.5%。

  调查显示,在2010年这一年,每个进行这些中长期副业投资的农户平均获得了14993元纯收入。据估算,从1998年算起,因农户拥有相对比较稳定土地权利而进行的这些投资,总共为农民创造了3630亿元纯收入。这不是一个小数字,但它其实来自于一小部分土地权利相当稳定并已开始中长期投资的农民。如果中国七亿多农民拥有真正长期、稳定的土地权利,那么这里面增加收入、创造财富的潜力将极为庞大。这对缩小城乡差距、扩大内需、实现我国经济的可持续性增长将具有关键性作用。

  

  以修法改革征地制度

  

  就问题的严重性和紧迫性而言,征地制度如何改革,在很大程度上决定着未来中国土地制度的大方向。

  2004年起,中国政府出台了一系列看似颇为严厉的政策和法规,但现实达到的效果却不尽人意。原因之一是以往的许多政策举措都属于临时救火或者勉强修补式的制度改进,很少触动征地制度里面最关键的问题,所以问题愈演愈烈,矛盾冲突层出不穷。这次修改《土地管理法》,是一个把“使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”这一原则变成具体法律条文的绝佳契机。

  总的说来,征地制度要在三个方面实现实质性的突破和改进。第一,征地的范围必须大幅度缩小。一个政府对私人财产行使强制征收权必须是为了而且仅是为了“公共利益”,这是全世界所有法治国家的一个公识,也是中国《宪法》的明文规定。我们建议新的《土地管理法》必须按照这个思路去缩小征地的范围。一切非公共利益但需要使用农民土地的最好由开发商和农民及集体经济组织直接协商补偿及安置方案,政府不得参与。谈妥了,开发商才可以去走相关的申请改变土地用途等手续。

  第二,补偿标准如何提高。如果新的《土地管理法》做不到完全把征地限制在纯“公共利益”的范围内,那么营利性质的征地必须保证农民和村集体充分享受土地增值的利益。这个时候再用农地的年产值和某个倍数来衡量已经明显不合适,必须用非农用地的市场价值来补偿,正如温家宝总理最近提出来的,“我国经济发展水平有了很大提高,不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本,有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例”。另外,要考虑设定一个明确的补偿费在失地农民和村集体之间的分配比率。

  最后,必须大幅度提高征地程序的透明度、公正性和群众参与度。目前的征地程序大多流于形式,地方政府在告知和征询群众意见方面还有很大的提高余地。我们建议新的《土地管理法》设定具体而硬性的程序规定,在公共告示、公开听证等环节上提出明确的时间表及群众参与度的要求。

  为了保障大多数农户的利益,避免地方政府过度强势介入,对于非公益性征收可以考虑设定一个最低程序标准:在充分协商之后,只有当一定比例(比如三分之二或四分之三)的全体被征地农民自愿接受补偿和安置标准后,政府才可以启动征收的相关程序。

  

  (注:朱可亮为美国农村发展研究所(Landesa)律师,罗伊?普罗斯特曼为美国农村发展研究所创始人及美国华盛顿大学法学院荣誉教授,杰夫?瑞丁格为美国密歇根州立大学教授及国际学院院长,叶剑平为中国人民大学土地管理系教授,汪汇为美国密歇根州立大学博士生)

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