李强:逐步推行政治体制改革

选择字号:   本文共阅读 1869 次 更新时间:2011-11-29 16:20:26

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李强(北大) (进入专栏)  

  

  一、机构改革意义重大

  

  第十届全国人大第一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定,根据这一方案,国务院将组建国务院国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会、中国银行业监督管理委员会、商务部、国家食品药品监督管理局等部门,而撤销国家经贸委、外经贸部,首先我想请您谈谈您对这次机构改革的看法。

  

  我对这次机构改革的评价相当高。这次机构改革前面四次机构改革的延续。改革开放以来,我国进行了四次规模比较大的机构改革,即1982年、1988年、1993年和1998年的机构改革。1988年明确提出以转变政府职能作为机构改革的目标。应该说,2003年的机构改革方案基本完成了国务院的政府职能转化这一目标。

  最能够反映这次机构改革特征的是设立国有资产监督管理委员会,监管国有资产。国资委和其他各部委的职能有根本不同。其他各部委的职能是为社会提供某种公共物品。对公共物品可以有不同的定义。传统上,人们将政府提供的公共物品主要理解为对内提供法律与秩序、对外提供安全保障这两方面,后来,随着经济与社会生活的复杂化,政府开始逐步涉足必要的宏观经济调控,提供某些经济基础设施,提供某些公共服务与监督。

  在这个意义上说,国资委不是一个政府机构,它不负担为整个社会提供安全、秩序或其他公共物品的职能,它的职能是代表国家,管理国有资产,履行出资者的职责,解决所谓所有者缺位的问题。这种情况在西方国家也有过。

  经过这次改革,中央政府提供公共物品与管理国有资产两方面的职能在制度上区分开了,换句话说,将政府作为公共权力的行使者与资本的所有者或产品的生产者两方面的角色区别开了。

  

  您为什么如此强调转变政府职能的重要性?转变政府职能对政治体制改革有何意义?

  

  我以为,转变政府职能是建立有限而有效政府的关键,是民主与宪政的前提。为了理解这一点,有必要从较为抽象的角度分析我们体制的特征以及目前面临的问题。

  从一个大的框架来讲,我们可以把改革前中国的政治结构称作全能主义的政治结构,它的基本特征是国家全面控制社会、渗透社会。为了实现这种控制与渗透,我们发展出一种以单位制为细胞的、以纵向组织为中介的、高度中央集权的体制。这个制度的特点是,所有机构,无论是工厂、学校、政府、法院都是集政治、经济、安全、福利等所有职能为一身的组织,它们一身兼具两个方面的职能,一方面,它们是公共物品的提供者,承担相当程度对社会的组织、管理以及意识形态传播的功能。另一方面,它们又承担提供非公共物品的职能。

  改革以前,社会的目标是政治挂帅,这种体制很有效。改革开放之后,以经济工作为重心,后来又致力于发展市场经济,这种体制就有问题了。最大的问题是从制度上讲,公共权力分散化,公共权力与私人利益的界限模糊不清,从而很容易导致公共权力丧失公共性。为了说明这一点,我们可以举一个例子,以改革前的外经贸部为例。在改革以前,外经贸部至少有三方面的职能,第一,它是公共权力的行使者,制定(或参与制定)、执行国家有关对外经济贸易的法规、行政命令,维护正常的对外经贸秩序;第二,它管理、经营若干与外贸有关的大型企业;第三,它本身还是一个单位,上上下下干部职工的福利也属于领导关注的范围。这样,从制度上讲,就必然出现“利益冲突”,英文叫“conflict of interests”,在国外,利益冲突是政治制度和政治决策中的大忌。这种利益冲突就会导致公共权力的私有化或部门化。许多人深恶痛绝的政府部门乱收费、地方保护主义等现象,根源并不完全在于领导觉悟不高,而在于制度本身的利益冲突。试设想,一个优秀的外经贸部负责人能够对单位上上下下干部、职工的福利置若罔闻吗?能够对所管企业的生死存亡置若罔闻吗?为了职工的福利,收一些费似乎也是理所当然的。

  由于所有政府部门在制度上都存在这种利益冲突,都会利用公共权利寻求各自的利益,国家就不可能有统一有效的法律秩序,人们期盼的市场经济秩序就难以建立。要建立市场经济所需要的法律秩序,首先需要的是解决公共权力的公共性问题,转变政府职能是其中的重要一环。孔夫子论政时提到“必也正名也”。转变政府职能也是一种正名,在这个基础上再加上转变企业、事业单位的职能,做到政府只提供公共物品,学校只教书育人,工厂只生产产品,各司其职,人们期盼的市场经济秩序就不远了。现在,经过1998、2003年两次机构改革,国务院各部委管理的企业交由国资委统一管理,以后若进一步努力,淡化各部委的“单位”特色,从制度上讲,利益冲突问题就基本解决了。

  

  除了转变政府职能外,还有那些举措有助于确保政府权力的公共性?

  

  我觉得,在转变政府职能的同时必须加大公共财政建设的力度。近几年在这方面作出了很大的努力,有了良好的开端。其实,这两个问题是互相联系的。为了保证政府权力的公共性,有两点很关键,第一,我们刚才已经讨论过,要从制度上确保政府的唯一职能是为整个社会提供公共物品,防止利益冲突;第二,为了能够保障其唯一的职能是为社会提供公共物品,政府行使权力所需要的物质资源,唯一的依赖就是公共财政。从严格意义上讲,为了防止利益冲突,国家机构自身不应该从事经营,也不应该以一时一事的服务收取费用,而应该以税收的方式来维持公共财政。我觉得,这次国务院机构改革之后,中央政府有望在建立完善的公共财政体制方面作出表率。如果真正做到收支两条线,各政府部委不再通过权力收取服务费用,加上最近几年实行的住房制度改革,可能经过若干年之后,国务院各部委就不在是互相差别很大的不同“单位”,干部职工的工资基本依其职别而定,履行公共权力的经费不再由各部门筹措,那么公共权力的私有化和部门化就会大大减少。当然,任何时候都不能完全根除一些干部贪污腐败现象,但至少从制度设置角度,利益冲突现象会减少。制度设置本身包含的公共权力私有化因素与个人利用职权谋私利是性质不同的两个问题。

  

  二、扩大机构改革的范围,重塑各级政府

  

  您认为在此次机构改革后,我国的政治体制改革还面临着哪些方面的主要问题?

  

  我认为我国目前的改革,主要面临着三个方面的主要任务:第一是扩大机构改革的范围,重塑各级政府;第二是加强民主与宪政建设;第三是党从革命党向执政党转变。我们下面就依次讲一下这些问题。

  第一个问题是把这次国务院机构改革的思路逐步推广到中央其他机构,推广到各级政府,在全国范围内实现政府职能的转变,建立有限而有效的政府,从而完成全能主义国家向现代国家的转变。

  这次机构改革方案,实际上只是在中央层面上的改革,而且仅仅是国务院系统的改革。在中央的层面上,转变职能、依靠公共财政来行使公共权力的努力完全可以扩展到法院、检察院系统,扩展到人大,还可以进一步延伸到党、群众组织(如工青妇)、军队等方面。其实,近几年在这些方面已经作出很大努力,并取得显著的成效。现在要做的是按照政府职能转化的大思路,持之以恒,逐步解决党群等机构的公共性问题,解决单位、部门对本应属于公共领域的权力的部门所有问题,解决各种机构利用自身掌握的权力,提供有偿服务,勒索“买路钱”的问题。譬如,大家所深恶痛绝的司法腐败问题,在制度设置上,也有一个利益冲突的问题,应该按照这几次国务院系统机构改革的思路进行改革。我们都知道,国务院在整个中央机构中只是一个方面。如果仅仅在国务院系统进行机构改革,而不将这一改革推广到其他公共权力或准公共权力领域,那么,无论国务院的改革多么有效,其对社会的整体效果就会大打折扣。

  除了中央系统外,我们还应该按照转变政府职能这样一个基本的思路把改革推向全国。通过转变政府职能,重新构塑政府,从而形成统一的、有限的、有效的公共权力。当前市场经济秩序存在很多问题,比如地方保护主义、司法偏私、缺乏对产权的有效保护,其中很重要的原因就是没有统一的、有限的、有效的公共权力。

  这次机构改革中有一个提法是不要求地方与中央完全对应,我想这个提法是对的。但仍有必要强调按照转变政府职能这个基本思路改革省以及省以下的地方政府。这个思路的核心就是要建立起专门提供公共物品的政府,把提供非公共物品的职能从各级政府中剥离出去。在这一点上,地方和中央的改革可能有所不同。譬如,中央的机构改革主要是做减法,以精简政府机构为手段来转变政府的职能。但地方政府职能转化,特别是到了县级政府,恐怕既要有减法,又要有加法,这要视具体情况而定。这一次中央也有加法,在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局。这是一个很明显的加法。它有什么意义呢?在全能主义体制下,或者说在计划经济体制下,很多的事情是由层层单位、层层党组织、各种各样的机构来完成的。改革以来,随着社会行为、经济行为主体的多元化,就需要一个公共权力机构来把原来单位、各种各样的组织所承担的公共管理职能承担起来。换句话说,如果企业、事业单位逐步转化为单纯的企业事业组织的话,传统上由它们提供的公共物品就要求由政府来提供。这样做会解决公共权力分散化的问题,用我们政治学的术语来说,将公共权力的行使“垄断”在政府手中。这也就是解决现在许多人讲的政府缺位的问题。

  在地方政府机构改革中,公共财政的建立更为重要。要从全国的范围内认真地考虑,要把建立一个全国统一的公共财政作为若干年努力的目标。要加大转移支付的力度,使落后的地区、贫困的地区的政府能够有最起码的财政资源,维持基本的秩序。

  

  三、加强民主与宪政建设

  

  民主化是近年来学术界与大众都共同关心的问题,中国政治体制改革的目标在于实现民主与法治,请问这两个目标是不是自相矛盾的?如何看待某些对所谓“民主神话”的置疑?

  

  现在有些人对民主有一些疑虑,觉得民主会削弱科学决策,甚至造成混乱,这些担忧有些是有道理的,有些则是由于对民主概念的内涵和运作不大理解的表现。一些人所理解的民主很简单,民主就是所有的领导都由人民选举,所有的决策都由人民参与讨论并投票决定。这是古希腊时期民主制的模式,西方近代早期的民主理论也这么理解。我国在晚清、民国初年许多人也这么理解民主。但是现代西方成熟的民主制实际上是间接民主,用我们政治学的术语来说,这种民主体现了大众参与和精英治理的原则。大众参与很好理解,人民通过投票选举代表,选出来的人代表人民参政议政。民主的制度符合我国传统中天下为公的理想,它是近代以来几代志士仁人、包括当年的共产党人用鲜血和生命奋斗的理想。今天,经过二十多年的改革,广大人民有强烈的民主愿望,呼唤通过民主方式改革政治权力的运作方式。此外,经过这几十年的改革,我们已经在经济、教育等方面为进一步加强民主奠定了基础。可以说,我们面临民主化的良好机遇。如果我们抓住机遇,稳步推行民主改革,就可以建立通过民主方式协调社会多元利益的机制,通过民主方式实现领导更替的机制,通过民主方式集中广大人民意志、动员大众的机制,这样,我国的政治就会真正做到稳定有序,长治久安。当然,民主并不是排斥任用贤能的原则。我刚才提到,现代民主是大众参与和精英治理的结合。在西方成熟的民主制度中,精英治理的原则通过多种制度来实现,第一是文官制度,文官有自身的任用升迁原则,而不通过民主选举;第二是代议制度,人民选举代议员,但选举之后,议员要凭借自己的知识与良知参政,而不必事事征求选民的同意;第三,司法独立的原则,特别是司法审查的原则,也不受民主程序的直接控制。这样,大众参与和精英治理的结合可以既体现民主的优点,又防止“大民主”可能带来的弊端。

  

  你觉得从现实角度讲,在加强民主化方面可以有那些具体举措?

  

  我想,在民主问题上,至少有三个方面工作现在就可以做。

  一是扩大党内民主。这里不是讲喊口号,而是要有真正的举措。中国共产党是中国的执政党,这是基本的现实。所以,党内民主在实际政治中具有超乎寻常的重要性。如果我们党自身的运作,真正能够按照党章所规定的民主程序办,那至少会使我们党选择出来的领导人和决定的政策,更容易为人们接受,更容易减少失误。党内生活的正常化、制度化关键是一个党内民主问题。离开党内民主,怎么可能有制度化?这些年来,在干部任命、机构设置、政策出台等方面涌现出许多创新,出现了不少新的提法、口号或程序,但效果不见得理想。原因之一是,一些人总想绕开党内民主这个门槛,摆一些花架子。(点击此处阅读下一页)

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