张仕荣:美国、加拿大、俄罗斯反分裂斗争的经验及思考

选择字号:   本文共阅读 1031 次 更新时间:2011-11-21 15:00

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张仕荣  

  

摘要:反分裂是国际社会中各主权国家维护主权和领土完整的最重要的国家行为,各国政府高度关注全球反分裂斗争的理论和实践总结。中国目前尚未实现统一,所以反分裂是当前关系中国国家安全的重大课题。针对新形势下国际社会分裂势力的新特点和新动向,中国应积极借鉴美国、加拿大、俄罗斯等国反分裂斗争的有益经验维护国家统一。

反分裂是国际社会中各主权国家维护主权和领土完整的最重要的国家行为,涉及到各国的核心国家利益,因此国际社会高度关注全球反分裂斗争的理论和实践总结。中国目前尚未实现统一,所以深入开展反分裂斗争是当前维护中国国家安全的重大课题。

一、分裂活动的显著危害

(一)“分裂”的含义与类型

“分裂”的字面含义就是“使整体的事物分开”,当前的政治学意义上的分裂是指“现存的、国际公认的国家的一部分寻求从现属国家中正式脱离,建立新的主权国家的行为”。2001年中国与上海合作组织其他成员国签署的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》对“分裂主义”进行了定义:“分裂主义是指旨在破坏国家领土完整,包括把国家领土的一部分分裂出去或分解国家而使用暴力,以及策划、准备、共谋和教唆从事上述活动的行为,并且是依据各方国内法应追究刑事责任的任何行为。”[1]

就目前来说,民族型分裂是各国关注的焦点,这种分裂活动打着“民族自决”的幌子,具有领土和主权要求,危害性巨大,可以将其概括为“显性分裂”。另外还有一种政权型分裂,即分裂势力从事反政府活动只是否认当前政权的合法性,暂时没有主权和领土要求,但是在政府与反政府势力形成僵持及存在外力介入的情况下,极易形成事实上的分裂状态,对比民族型分裂,这种分裂活动具有隐蔽性和渐进性与危害的衍生性等特点,可以称之为“隐性分裂”。如当前的利比亚局势就呈现出“隐性分裂”的特征。

(二) 国际社会分裂的基本态势与显著危害

当前,分裂与反分裂斗争在国际政治和各国政治生活中已经出现普遍化和重心化倾向。考察2010年底世界各国GDP排名前十五的国家(美、中、日、德、法、英、意、巴西、加拿大、俄罗斯、印度、西班牙、澳大利亚),大部分在历史上和现实中都面临分裂势力的困扰,在某一时期都将反分裂斗争作为维护国家的核心问题来处理,解决比较好的如美国、德国、巴西,处于可控状态的如中国、俄罗斯、西班牙、英国、法国,尽管分裂活动在这些国家中形式不一,但是其共同点在于中央政府掌握了反分裂斗争的主导权,诸如西班牙的巴斯克和加泰罗尼亚,英国的北爱尔兰,法国的科西嘉以及亚洲和拉美许多国家的分裂叛乱活动,都曾经长期遭到所在国家的清剿和打击。

2010年美国《外交政策》(7—8月号)公布了题为“2010年失败国家指数”的研究报告,当然国际舆论认为这个报告充斥意识形态色彩,但是也为我们从侧面提供了一个研究视角。索马里连续三年被钉在“失败国家”榜首,接下来有乍得、苏丹、津巴布韦、刚果(金)、阿富汗等。从排名前十的最失败国家来看,普遍存在分裂活动,十个失败国家全都陷入或者刚刚走出分裂、分立及部族冲突的状态,严重的已经完全分裂为两个或者多个国家(如苏丹),程度较轻的大部分陷入了国内战乱(索马里、阿富汗),其共同特点是中央政府对于国内局势完全失去掌控,国家机器部分或者完全停转。分裂活动及其可能引发的不稳定局势已经成为大多数主权国家面临的最棘手问题之一。

“分”和“裂”的含义是不一样的,“分”是分开,使其分离,只是人们的一种主观愿望;“裂”是裂变,作为一种客观结果,类似核裂变,一旦分裂得以实现就会释放出无法估量的能量,会摧毁现存人类的文明成果和社会架构,是人类文明的退步。分裂的政治学含义就是有人通过政治目的使一个国家走向分离状态,但结果却非人力所能控制。

前苏联、前南联盟分裂势头一旦引发后如同野草蔓延一样,大国之中涌现出许多小国和国中之国,小国之中分裂势力仍在闹。前苏联分裂后,在俄罗斯内部车臣闹分裂,格鲁吉亚内部阿布哈兹、南奥塞梯闹分裂;前南联盟解体后塞尔维亚和黑山又分家,科索沃又从塞尔维亚独立。所以一旦分裂势头引发,分裂已经不是手段,而成为目的,许多政治人物和群体已经患上了“分裂综合症”。

非洲中部的刚果(金)有着“世界原料仓库”之称,有色金属、煤炭、石油、天然气、森林、水等资源应有尽有,但是国家分裂及内战和外部势力入侵令其经济凋零,人民特别是妇女和儿童流离失所,经历了一次又一次的“人间地狱”。2010年10月1日,联合国发布关于刚果民主共和国(简称刚果[金])发生的大屠杀调查报告,指出数个国家军队和反政府武装制造暴行,1993年至2003年间,刚果(金)陷入战乱,尤其是1998年至2003年内战,卢旺达等六个非洲国家卷入,造成至少350万人死亡。总体而言,当今许多国家在分裂引发内乱后出现大规模屠杀、大范围劫掠、大面积性侵害的比率呈现上升趋势,而国际社会对此进行的人道主义干预效果十分有限。

正是因为分裂的显著危害,国际法禁止以任何理由损害一个国家的领土完整和政治独立。前联合国秘书长加利曾一针见血地指出:“如果每个种族、宗教或语言集团都要求建立国家,那么世界将会出现一种完全支离破碎的情景,全人类的和平、安全与经济利益都将更难以实现。”

因此,他警告说:“以种族、宗教社会、文化和语言为借口进行反叛斗争,正在威胁着国与国之间的和睦关系。”

二、美国、加拿大、俄罗斯反分裂的主要经验

美国、加拿大、俄罗斯等国政府多年来在反分裂斗争领域积累了一系列经验,主要表现为从政治、法律、军事、外交、经济、文化等各个方面来防范和打击分裂势力。

(一) 反分裂斗争的最经典案例——美国“南北战争”

美国“南北战争”是当今主权国家开展反分裂斗争的经典教材,美国在南北战争之后迅速跃升为全球第一强国,除了把握住了几次难得的战略机遇外,更重要的是在南北战争前后从法制建设、军事斗争和国民教育等多方面建构起保障国家统一的综合性框架体系。

美国是一个新兴的移民国家。当年在美国的发展过程中,成长中的新兴工业资本主义经济与不断膨胀的以奴隶制为基础的种植园经济相互对立,从经济层面到政治层面不断爆发尖锐冲突。当时美国的宗主国特别是英国始终不愿意放弃对美国内政的干涉。在美国国内,得到外部势力支持的分裂主义势力日益活跃,积极准备颠覆联邦政权。1861年,美国南方一些州建立南部同盟,公开分裂国家,并于1861年2月8日组成南部邦联,推举所谓“临时总统”,公开与联邦政府分庭抗礼。

面对国家分裂的严重危机,时任美国总统林肯旗帜鲜明地表明了反对国家分裂的严正立场,他在1861年的就职演说中表达了维护国家统一的坚定意志:“从一般法律和我们的宪法来仔细考虑,我坚信,我们各州组成的联邦是永久性的。”“没有一个名副其实的政府会在自己的根本法中定出一条,规定自己完结的期限。继续执行我国宪法所明文规定的各项条文,联邦便将永远存在下去——除了采取并未见之于宪法的行动,谁也不可能毁灭掉联邦。”“联邦是不容分裂的;我也将竭尽全力,按照宪法明确赋于我的责任,坚决负责让联邦的一切法令在所有各州得以贯彻执行。”[2]

这场冲突在19世纪60年代演变为一场长达四年、席卷全国的南北战争,较量的最终结果是美国联邦复归于统一。在这场战争中,南北双方共花费军费60多亿美元,投入兵力300万人,其中61.5万人战死沙场,大约每60个美国人里就有一个死于战火(美国内战时期,北方人口2200万,南方人口900万,其中有350万是奴隶)。

有人把美国南北战争的目的归结为解放黑人奴隶,而不是为了维护联邦的统一或者领土的完整。但事实上,南北战争爆发的主要原因是南方的一些州要求脱离联邦。当时林肯及北方政府希望用和平的手段让南方不要脱离联邦,奴隶制的问题则放在其次。1862年8月22日林肯在致霍勒斯·格里利的信中说:“我在这场斗争中的最高目的是拯救联邦,而不是拯救或消灭奴隶制。如果任何一个奴隶也不用解放就可以拯救联邦,我愿意这样做;如果只有解放所有的奴隶才能拯救联邦,我愿意这样做;如果我必须解放一部分奴隶,留下一部分不管,才能拯救联邦,我也愿意这样做。我对奴隶制和对黑种人所做的事情,是出于我相信那将对拯救联邦有利;有些事我之所以克制不去做,也是因为我不相信那样做会有助于拯救联邦。”[3]为了遏制分裂、拯救联邦,以林肯为首的联邦政府最终丢掉幻想,通过军事斗争维护了国家统一。

通过南北战争,美国上下认识到,维护统一、反对分裂是确保美国高质量生存与高速度发展的基本前提。巨大的损失和沉痛的教训使美国人民更加注意在法律方面加强对分裂行为的约束,修订和完善了很多相关内容。如美国在1868年对宪法进行了修正,增加了叛国罪的内容。其第十四修正案第三款规定:“国会有权宣告对叛国罪的惩罚”,“在任何一州被控犯有叛国罪的人,如逃脱法网但在其他州被寻获,应解送到对犯罪行为有管辖权的州”。这些法律条文虽然不长,但已经明确规定,分裂国家是非法和叛国行为。

此外,美国作为移民国家缺乏深厚的历史文化积淀,南北战争之后,美国十分注意维护国家统一、加强不同族群之间的团结教育,特别是在民族融合、国民教育方面十分注重爱国主义教育。美国将维护国家统一的内容写入忠诚宣誓的誓言中,即每个美国公民的天职和首要义务就是保卫美国的完整和统一。根据1954年美国国会通过的法律,宣誓誓言是:“我谨宣誓忠诚于美利坚合众国国旗。忠诚于它所代表的共和国,上帝庇佑下的一个国家。不容分割,人人由此享有自由与正义。”这段誓词的一个核心理念是:美国作为一个完整的国家,绝不容许分裂。作为美国的忠诚宣誓,是最基本的政治信条与道德准则。美国还把6月14日定为国旗日,每年的这一天,全国各地悬挂国旗,举行仪式,进行忠诚宣誓,借此强化爱国教育。

同时,美国一直淡化族群意识。2001年1月,布什就任美国总统后,提名著名华裔人士、曾当选“全美六大杰出妇女”之一的赵小兰担任美国第24任劳工部长,她在卸任时表示,奥巴马成为美国历史上第一位非洲裔总统,包括亚裔在内的所有有色族裔都应因此对未来感到更加乐观。美国日趋多样化,拥有不同的文化背景对有色族裔来说已变成一种优势。

(二) 国家体系内的创造性包容——加拿大反对“魁北克”独立

2006年11月27日,加拿大国会以266票赞成、16票反对的结果,通过了联邦总理哈珀提出的有关承认魁北克为加拿大联邦内的一个国家的动议,引起国际舆论广泛关注。加拿大媒体认为,哈珀这个提案,算是一个高招,因为它既解决了魁北克一直以来要独立的问题,也承认了魁北克在加拿大的特殊地位。加拿大在维护国家主权的前提下体现了体系内的最大包容和妥协,为许多国家应对国内分裂活动提供了借鉴。

魁北克是加拿大的一个省,领土面积150万平方公里,占加拿大1/6,人口占1/4。加拿大主要语言是英语,但魁北克省操法语的人口占82%,主要是法裔。1867年,包括魁北克在内的加拿大从大英帝国的统治下获得独立,但魁北克法裔一直未消除过去的历史情结,要求给魁北克省以特殊地位,因此英裔与法裔之间一直存在着较深的矛盾。聚集在魁北克省的法裔长期试图脱离加拿大,成立独立国家。

1980年5月,魁北克人就是否脱离加拿大进行了首次全民公决,以4∶6的投票结果否决了“独立”的主张,从而渡过了一次可能导致加拿大国家分裂的政治风险的难关。1995年10月,加拿大再次就魁北克独立问题举行公民投票,反对独立的联邦主义者以50.6%比49.4%的微弱多数获胜,两者的票数之差仅为5.4万张,这使加拿大暂时避免了分裂。

在1995年魁北克公投前的国会会议上,克雷蒂安总理坚定地说:“50%加一票就可以分裂一个国家?这不是民主!”针对魁北克分裂势力要求独立的情形,加拿大政府采取司法诉讼和立法这两种重要的手段来加以约束。1998年8月,加拿大最高法院发布法规,规定魁北克不能单方面决定独立,而必须得到联邦和其他省份的认可。法案规定,今后魁北克省若再就独立问题举行公民投票,不论结果如何,都必须得到联邦政府的批准才能生效。这项法案授权下议院检讨所有省级公投议题是否明确,并特别指出,如果公投议题只要求选民授权谈判主权独立,而不让选民直接说明他们是否愿意脱离加拿大,那么,该议题就是不明确的。

1999年12月,联邦政府又推出“清晰法案”。这一法案有两个最关键的内容:其一,分裂势力在就独立问题组织公投时必须设问清晰,不得有丝毫倾向性,防止政治人物用模棱两可的词汇误导民众;其二,规定必须有数量清晰的民众支持,不仅仅是魁北克人的支持,而是整个加拿大人都要支持。在这部“铁法”面前,魁北克分裂势力受到沉重打击。这意味着,魁北克人党在1980年和1995年全民投票中的议题都是不被接受的,投票结果是无效的。正如当时的政府事务部长迪恩所说:“《清晰法》草案的通过,保障了加拿大永远不会在混乱中被分裂。”自此,加拿大的分裂危机从根本上得到了控制。“清晰法案”于2000年3月在加拿大国会通过。[4]

从加拿大联邦政府对待“魁独”的有力举措上不难看出,即使在西方最民主的国家,分裂性独立也从来都是中央政府所不允许的。当然,加拿大在坚持一个国家原则基础上,为了维护国家团结,展现了最大限度的包容,这一点为其他国家开展反分裂斗争提供了有益的借鉴。

(三)凸显军事斗争的不可替代性——俄罗斯打击“车臣”独立

尽管俄罗斯打击“车臣”独立也采取了综合性战略,但是军事打击在其反分裂斗争中的作用日益凸显。

车臣问题由来已久,暴露出了前苏联用民族共和国联邦制方式解决民族问题的弊端。在苏联解体的过程中,一些以少数民族为主体的自治共和国纷纷向中央提出主权要求。车臣人也利用这一形势,开始进行脱离俄联邦的“独立运动”。1991年10月,车臣人、原苏联空军少将杜达耶夫领头发动政变,夺取了车臣—印古什共和国的领导权。同年11月4日,杜达耶夫宣布车臣同印古什分开并脱离俄联邦,成为“独立国家”。11月8日,俄联邦总统叶利钦发布总统令,宣布在车臣实行紧急状态,并决定出兵车臣,用武力恢复秩序。但俄国家杜马否决了叶利钦的总统令,使俄丧失了一次及时打击分裂势力的机会。1994年,叶利钦发兵车臣,试图武力解决车臣问题,但未能如愿。1996年8月,总统全权代表同车臣当局议和,双方签署了《关于车臣问题声明》和《俄联邦与车臣相互关系基础原则》两个文件。但此后的车臣局势不仅没有缓解,分裂势力反而更变本加厉地进行分裂与破坏活动。

普京出任俄总理后,正遇到车臣分裂势力进行破坏国家统一、制造恐怖事件,气焰非常嚣张,加之车臣分裂分子制造的一系列恐怖活动造成很大的国内国际影响,国内民众基本统一了立场,并得到国内其他政治势力以及有关外部势力起码表面上的支持。1999年下半年,普京总统执政后痛下决心,动用军事手段遏制民族分裂主义。他说:“我们打击恐怖分子必须坚持到底,即使他们逃到厕所里,我们也要把他们溺死在马桶里!”于是在同年9—10月,普京政府全面展开了第二次车臣战争,并获得胜利。在加紧清剿车臣非法武装、消灭其有生力量的同时,还倾注巨大财力加快车臣法制建设和重建恢复,并取得初步成效。

在和平时期如何发挥常备军力的重要作用,有效压制分裂势力的叛乱,这是一个重要课题,而俄军在车臣战争中开创了非传统的打击非法武装的新战法,包括统一指挥、灵活编组、先围后歼等,尽管俄军是逐渐从被动转为主动,但还是为我们提供了一套局部战争规模的反分裂斗争的重要实战教材。

三、借鉴国外反分裂斗争经验,维护中国的核心国家利益

美国、加拿大、俄罗斯等国在反分裂斗争领域所积累的经验值得我们借鉴。作为一个多民族国家,中国国家区域经济和文化发展都存在不平衡,应该积极借鉴现代国家反分裂斗争的有益经验,有效维护自身的核心国家利益。

1.制度建构是反分裂斗争的核心所在

从前苏联、前南联盟、非洲一些国家分裂的历史教训来看,由于制度建构存在重大缺陷,从而导致国家在反分裂的过程中存在国家机器系统失灵的惨痛教训,主要形成机理在于国家内部的分裂势力会在国家面临政治和经济危机时寻找法律漏洞,反诉各国中央政府在反分裂过程中直接违宪或者违反相关法律,或者没有相关法律为其提供有力支撑,这使各国在反分裂斗争中反而陷入道义与法制的悖论之中,也为国际势力干预提供了主要切入点。

苏联解体后,俄罗斯曾经面临车臣问题的困扰,在立法方面不断堵塞漏洞。为稳定国内局势,维护俄罗斯联邦的统一和领土完整,1993年12月12日,俄罗斯通过了新宪法。新宪法抛弃了“双重主权论”,规定主权仅属于俄罗斯联邦;剥夺联邦主体的“自由退出权”;禁止以暴力方式破坏国家统一和领土完整:俄罗斯联邦主权适用其全部领土;联邦宪法和联邦法律在俄罗斯联邦全境拥有最高地位等。2003年通过的车臣新宪法规定,车臣是俄联邦领土不可分割的一部分。这从法律上确定了车臣作为俄联邦一个主体的地位,进而保证了俄联邦的主权和领土完整,同时车臣分裂主义政权也随之丧失了合法性。

2.军事遏制是反分裂斗争的基本保障

林肯说过,美国宪法规定,组成联邦的各个州不能根据自己的动议退出联邦,这些动议都是无效的、非法的。因此,美国的南北战争,无论从爆发的起因以及从战争的进程来看,其实质就是为了维护美利坚合众国的统一。军事斗争的不可替代性就在于能够帮助境内外分裂势力进行“成本核算”,现在美、英、法对于利比亚的军事干涉被许多专家理解为“低成本干涉”,即这种空袭可以避免大规模的伤亡和财政投入,“成本低廉”可以使这些饱受金融危机之苦的西方列强对于石油资源丰富的利比亚大打出手,如果成本太高,它们就会放弃干涉,北约和美国的心态就是这样。

3.经济发展是反对分裂、维护统一的内在动力

统一为美国的长远发展创造了有利的战略空间。重新实现统一后的美国,拥有广阔统一的市场和投资场所,还有充分配置的全国性的战略资源,加上排除了奴隶制的障碍,资本主义的生产力得到空前解放,美国经济以惊人速度发展。数十年内,一举跃升为世界头号经济大国,它在二战中登上了世界第一军事强国的宝座,乃是水到渠成。这与美国赢得反分裂战争的胜利无疑是分不开的。同时,美国经济的迅猛发展和社会的不断进步反过来成为美国反对分裂、维护统一的内在动力。

除了以上三点之外,各国反分裂斗争还表明,维护国家的统一,对内要维护广大人民的文化认同,发挥文化的影响力,增强凝聚力;对外要坚决反对外来干涉,防止境外分裂分子的消极影响衍生化。

注释:

[1] 《上海合作组织元首会议在沪举行》,参见2001年6月16日《人民日报》。

[2]《林肯集——演说、信件、杂文、公告、总统咨文和公告》(上)生活·读书·新知三联书店1993年版第298、299页。

[3] [美]林肯《给霍勒斯·格里利的信》,载于《林肯选集》商务印书馆1983年版第204页。

[4]王英津《关于遏止分离性公民投票的对策思考——以魁北克“公投”为个案》,载于《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2008年第3期。

作者单位:中共中央党校国际战略研究所

来源: 《当代世界与社会主义》

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