陈瑞华:正义的误区——评法院审判委员会制度

选择字号:   本文共阅读 1547 次 更新时间:2011-10-11 14:36:11

进入专题: 正义   审判委员会制度  

陈瑞华 (进入专栏)  

  

  一、引言

  

  一般说来,法院尽管是拥有审判权的国家司法机构,但是对具体案件的审判活动必须由法官或其他裁判者依法组成审判庭负责进行。按照法律学者的通行看法,中国法院的审判组织有三类:独任庭、合议庭和审判委员会。独任庭作为由职业法官一人组成的审判组织,有权对简单案件进行审判。合议庭则是根据合议原则建立的审判组织,负责对绝大多数案件的审判工作。无论是独任庭还是合议庭,在行使其审判职能时,都必须在法庭这一特定的时空范围内进行,也就是要保持开庭审判的形式。正是由于这一点,那些旨在规范法庭审判活动的诉讼原则,如审判公开、直接听审、审判集中、言词辩论以及控辩双方的平等对抗等,都要在独任庭和合议庭的活动中加以贯彻。与独任庭和合议庭不同的是,审判委员会是按照所谓“民主集中制”原则在各级法院内部设立的机构,它的职责是“总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。由于审判委员会拥有对案件进行“讨论”和作出“决定”的权力,因此它尽管并不直接主持或参加法庭审判,却实际承担着审判职能,成为一种审判组织。

  审判委员会制度是我国司法制度的重要组成部分。从八十年代后期开始,法学界在研究刑事诉讼法修改问题的同时,对审判委员会的改革甚至存废问题也曾展开过讨论。法律学者几乎普遍地认为,审判委员会制度的存在是导致我国法院在审判案件过程中出现“判、审分离”、“先定后审”直至法庭审判“流于形式”的关键原因之一。但是基于对我国国情的认识,直接正面提出废除这一制度的人并不多。大多数学者主张改革这一制度,对审判委员会“讨论”案件的范围加以限制,明确和扩大合议庭在审判中的权限范围,保证合议庭对除重大、疑难或复杂案件以外的“一般案件”,既有审理权,也有最终判决权。这一建议在1996年修改后的刑事诉讼法中得到了采纳。此后,至少在诉讼法学界,有关改革审判委员会制度的讨论趋于平静。但是,随着改革中国司法制度的呼声在最近一年时间里渐趋高涨,包括审判委员会在内的中国各项司法制度开始成为人们关注、评论的焦点。

  本文的使命在于,对审判委员会制度的性质和实际运作的特点作出分析,从不同角度对这一制度的局限性和缺陷作出重新剖析和评价,并提出改革这一制度的一些设想。笔者对审判委员会制度曾进行过一些调查,尤其是有意识地收集了一些实证的材料,并且对审判委员会制度的具体运作情况及其存在的问题有一定的认识。笔者希望本文能引起读者对中国法院审判委员会制度的实际运作情况及其缺陷的重视,并愿与读者一起,关注中国司法制度的改革问题。

  

  二、作为审判组织的审判委员会

  

  我们前面已经讲过,审判委员会之所以是审判组织而不是行政机构,是因为它有权对所谓“重大”、“疑难”案件进行“讨论”和作出“决定”。除此以外,审判委员会还有权决定法院内部其他方面的重大事项,如总结审判工作的经验,讨论并决定当事人及其法定代理人请求对本院院长担任审判长的回避问题,讨论并通过助理审判员临时代行审判员职务的问题等。与地方各级法院不同的是,最高人民法院的审判委员会还有权讨论并通过院长或副院长提请审议的司法解释草案,讨论并决定《最高人民法院公报》刊登的司法解释和案例等。但是在上述各项权力之中,“讨论”和“决定”具体案件目前已成为审判委员会最主要的一项活动。这一点在地方各级人民法院表现得尤为明显。

  无论是讨论案件还是决定其他事项,审判委员会行使权力的方式都是一致的,即召开由专职的审判委员会委员参加的审判委员会会议。究竟哪些人可以担任审判委员会的委员呢?笔者在几次司法改革问题研讨会上都发现有人持这样一种观点:审判委员会委员大多为法院的资深法官。但根据笔者的调查,各级法院的院长和副院长是当然的审判委员会委员,各主要业务庭(如刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭、行政审判庭等)的庭长和研究室主任一般也都是审判委员会的委员。真正不担任领导职务而具有审判委员会委员身份的为数极少。也就是说,法院审判委员会的委员基本上是由正副院长和各庭室的行政领导组成的。一个审判人员一旦不再担任院长、副院长、庭长或主任的职务,其审判委员会委员的身份一般也就不复存在。加上审判委员会不仅讨论决定案件的处理问题,而且讨论通过法院内部的其他重大事项,这就使审判委员会这一组织天然地具有“行政会议” 的特征。另外需要特别注意的是,审判委员会会议除法院专职的审判委员会委员参加以外,同级人民检察院的检察长或者由检察长委托的检察委员会委员也可以列席会议。他们可以在会议上发表意见,但无权表决。对这一问题的一般解释是,人民检察院作为国家法律监督机关,有权对人民法院审判活动的合法性进行监督。审判委员会讨论决定案件的活动既然是法院审判活动的重要组成部分,人民检察院当然有权通过列席会议的方式进行监督。

  对案件的讨论和决定是在专门召开的审判委员会会议上进行的。根据《人民法院组织法》的规定,院长享有审判委员会会议的主持权,并有权决定是否召开审判委员会会议。在司法实践中,法院院长或院长委托的副院长有权决定是否将某一案件提交审判委员会讨论决定。也就是说,院长或受委托的副院长拥有审判委员会会议的启动权。在讨论和决定具体案件方面,院长或受委托的副院长可以自行决定将某一案件提交审判委员会会议讨论,也可以根据合议庭或独任审判员的请求决定提交审判委员会讨论。当然,法院各业务庭的庭长、副庭长如果与合议庭在对某一案件的处理上存有不同意见,有时也可以要求院长将该案件提交审判委员会会议。

  作为审判组织,审判委员会会议的核心环节是对案件的“讨论”和“决定”程序。这里的“讨论”类似于法官在法庭上进行的审理活动,而“决定”则类似于法庭对案件所作的判决或裁定。前者是必经的过程,后者是前者所产生的结果。我们首先来看哪些案件可以纳入审判委员会讨论的范围。

  《人民法院组织法》对此所作的规定极其简单:“重大”或者“疑难”的案件。但是何谓“重大”、“疑难”的案件,法律本身并没有给出明确的答案。笔者曾遍翻最高人民法院所作的司法解释,发现该院除对审判委员会讨论的刑事案件范围有所界定外,对审判委员会讨论民事和行政案件的范围并没有明确的规定。根据最高人民法院1996年发布的《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释(试行)》第115条的规定,合议庭对于以下“疑难”、“复杂”、“重大”的案件,可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定:一是拟判处死刑的;二是合议庭成员意见有重大分歧的;三是人民检察院抗诉的;四是在社会上有重大影响的;五是其他需要由审判委员会讨论决定的。由于在审判委员会讨论的案件范围问题上仍然留下一个弹性十足的条款,司法实践中真正由审判委员会讨论的刑事案件远不止该司法解释所划定的上述范围。根据笔者的调查,审判委员会讨论决定的刑事案件还包括拟判处被告人无罪的案件,被告人或被害人身份特殊(如为人大代表、社会知名人士、外国人、港澳台人等)的案件等。根据一些法官的介绍,由于行政诉讼案件直接涉及法院与行政机关的关系,各级法院在对行政诉讼案件进行处理甚至受理时一般均要提交审判委员会讨论。

  需要注意的是,在地方各级法院,由审判委员会讨论决定的案件都呈现出逐渐扩大的趋势。就刑事审判而言,由于判处无期徒刑和死刑的案件属于中级人民法院法定的管辖范围,高级人民法院和最高人民法院分别管辖在全省和全国具有较大影响的案件,因此至少从理论上说,中级人民法院审判的多数刑事案件和高级、最高人民法院审判的所有刑事案件都应纳入该院审判委员会讨论的范围。那么是不是基层人民法院审判委员会讨论的案件就最少呢?答案是否定的。我们在调查中发现,一些地方的基层人民法院提交审判委员会讨论的案件几乎达到“案必躬亲”的地步。不少可能对被告人判处两三年有期徒刑的刑事案件,涉及标的额仅几千元的经济纠纷案件,案情十分清楚的行政案件,都被提交审判委员会讨论。一些地方甚至还出现办案人员争相将自己负责的案件提交审判委员会讨论的现象。按照一位学者的形容:

  “遇到‘严打’和年终结案时,审判委员会须连续开会,等待汇报案情的办案人员在会议室门前排成长队,每个办案人员汇报案情的时间还须受到限制,这不仅使人想到医生诊断病人的情景……”

  审判委员会讨论案件范围的扩张,必然使院长、副院长和庭长的工作负担加重。这恐怕并不是这些审判委员会委员所希望的。对这一问题的合理分析是:首先,法律和司法解释都没有对审判委员会讨论的案件范围作出明确的限制,一些司法解释甚至故意留下较为弹性的条款,使得审判委员会从理论上可以对任何一个案件进行讨论。其次,审判委员会会议只有院长或副院长有权启动,而目前我国法院在司法行政管理方面与行政机关几乎没有任何区别,这种高度行政化和官僚化的法院组织制度也为院长、副院长随意决定将案件提交审判委员会讨论创造了条件;最后但绝非不重要的是,近年建立的国家赔偿制度和“错案追究制度”使负责办案的法官个人承担着越来越大的职业风险,而法官个人的经济收入、升迁前途甚至命运与案件的处理情况有着越来越多的联系,这就使得作为承办人的法官从主观上就愿意将这种职业风险加以转移。因为案件一旦提交审判委员会讨论,就具有“集体下判”的色彩,将来案件万一被认定为“错案”,就不能单单追究承办人的责任了。事实上,实施所谓“错案追究制度”所面临的一个最困难的问题,恰恰就是如何在审判委员会讨论过的案件中分清审判委员会和办案人的责任问题。而司法实践中经常出现的问题是一旦案件经过审判委员会讨论决定,而该案后来又被证明是一桩“错案”,那么无论是合议庭还是审判委员会均不负法律责任。所谓“错案追究”在这时就名存实亡了。

  下面我们分析审判委员会讨论案件的程序。这是中国审判委员会制度最具有特色的地方。实际上,无论是《人民法院组织法》还是三大诉讼法,都没有任何有关审判委员会讨论案件程序的规定。《最高人民法院审判委员会工作规则》作为目前唯一对审判委员会的活动进行规范的司法解释,对这一审判组织讨论案件的程序作出了一些简要的规定。根据这一司法解释,最高人民法院审判委员会讨论案件的程序具有这样几个特点:(1)承办审判委员会讨论事项的有关庭室负责人和承办人应当参加审判委员会会议。承办人对讨论的事项应当预先做好准备,尤其要在会前写出审查报告,参加会议时根据会议主持人的要求汇报案情。(2)合议庭和承办人在审查报告中要对案件事实负责,提出的处理意见应当写明有关的法律根据。(3)承办人汇报案情后,审判委员会委员应当对案件进行充分讨论,必要时可以向承办人提出问题,要求其解答。(4)审判委员会不论参加会议的委员有多少,其作出的决定必须获得半数以上委员的同意才能通过。少数人的意见可以保留并记录在卷。(5)对于审判委员会的决定,合议庭或法院其他有关单位应当执行,如有异议,须报经院长或副院长决定是否提交审判委员会重新讨论决定。

  笔者之所以详细介绍最高人民法院审判委员会的“工作规则”,是因为它是目前唯一对审判委员会讨论案件程序加以规范的司法解释。地方各级法院尤其是基层法院审判委员会讨论案件的程序一般很难达到这样的规范程度。当然,要真正理解法院审判委员会讨论案件的程序,还必须了解中国特有的案件“承办人”制度。所谓案件“承办人”,是指专门负责对某一案件进行审查和处理的审判人员。不了解法院内部情况的读者可能有些奇怪:法院对案件进行法庭审判的组织有独任庭和合议庭两种,它们难道不对案件的处理负责吗?笔者的回答是:这两种审判组织当然对案件的处理负责,但是案件的具体承办人承担着更大、更关键的责任。从案件被法院受理开始,承办人要对案件是否具有开庭的条件进行审查;决定开庭后要进行各种审判前的准备活动;开庭前后要向合议庭其他成员报告案件的事实和适用法律情况;判决后要对该案件制作案卷存档。案件如果以独任庭的形式进行审判,承办人也就是独任审判员;案件如果以合议庭的形式进行审判,承办人可以是审判长,也可以是参加合议庭的普通审判员。总之,不论法院对某一案件的审判采取何种组织形式,庭长或院长指定的承办人始终要对该案的处理负有责任。举个司法实践中经常出现的例子:

  法官A、B、C三人分别被指定担任甲、乙、丙三案的承办人,现在三人共同组成合议庭,(点击此处阅读下一页)

进入 陈瑞华 的专栏     进入专题: 正义   审判委员会制度  

本文责编:jiangxl
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 法学专栏
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/44984.html
文章来源:北大法律评论1999 第一卷 第二辑

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2017 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网