钱颖一:第三种视角看企业政府所有制:一种过渡性制度安排

选择字号:   本文共阅读 1336 次 更新时间:2011-08-10 11:05:04

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钱颖一 (进入专栏)  

  

  我在这里探讨一个转轨经济学的问题。在国外,一方面不少人对中国向市场经济的转轨经历很感兴趣,另一方面又对这方面的研究很欠缺,这是件很遗憾的事。中国的转轨是二十世纪末在世界范围内有重大影响的事件之一。这么有深远意义的事情,却没有现成的理论解释。经济学的现有理论对比较完善的经济制度有很好的描述和研究,对传统的计划经济也有很多的研究,但对如何从一种经济制度转轨到另一种经济制度,可以说就没有很好的理论了。这里面有许多非常丰富的经济现象值得探讨,经济理论值得开创。我的兴趣是希望用现代经济学的工具来分析中国在转轨过程中的经济现象。这里有很多方面,我在此讲一个方面,就是关于企业,特别是企业所有制。企业的所有制和控制权,都是热门话题,也是老生常谈的问题,似乎该说的都说过了。但是,用现代经济学的工具来分析,还是有意义的。

  

  一、三种视角看企业的政府所有制

  

  一个企业,所有者和控制者应该是政府还是私人,有三种观点。第一种观点,按照传统的“市场失灵”的思路,在一些市场失灵的情况下,政府对企业的所有和控制有它的好处,因为政府被认为会使社会效益最大化。比如,政府可以纠正一个企业的垄断行为,如果把企业让私人控制,私人的利益与社会的利益就会有冲突。又比如,当企业的经济活动有外部性时(比如排污行为),企业由私人运作,虽然利润高但社会效益低。这种观点认为,政府控制企业可以纠正市场失灵。原因是政府是代表社会利益的,不追求利润目标。所以某些行业的一些企业由政府控制的话,社会效益会好。这是一种传统的、教科书的观点。

  第二种观点,最近一、二十年比较流行,是说政府都是腐败的,政府控制的企业都是坏的。亚洲金融危机后,这种观点认为,这都是政府参与了企业的结果,是“裙带资本主义”的后果。所有权应给私人,私有制给人以激励,市场可以把资产分配到最优。哪怕有一些垄断的问题,外部性的问题,也比把企业给政府要好。政府的官员都是政客、官僚,他们的目标函数不是资产增值,有其它目的,直接受贿赂只是一个例子。这两种观点的对比很鲜明:根据第一种观点,政府在某些行业对某些企业的控制是应该的,而第二种观点说不应该,应该尽快私有化。

  我想提出第三种观点,它基于中国过去二十年的实践。前两种观点包含了一些隐含的假定,对一些象我们这样的转轨经济和发展中经济的制度来说,并不切实际。来看第一种观点。政府真的就是为了社会的福利最大化吗?在很多情况下不是这样的。而且第一种观点只是讨论市场中的垄断问题或外部性问题,而没有考虑到发展中国家中更为严重的制度失灵因素。第二种观点是假定了某种理想的市场制度环境。这种环境,在发达国家,象美国、西欧,是经过了一、二百年才形成的。比如,对政府的各种各样的制约,不仅有民主,还有法治、政府部门间的制衡,法庭的清廉、公正。政府也不能随便地增加税,需要经过复杂的议会程序。所以,这些经济有一整套支持市场运作,保护产权的制度。在这种制度下,的确很难看到政府控制企业的好处。但如果用这样的制度环境的观点来分析发展中国家特别是象我们这样的转轨国家,有很多制度安排就不好解释了。

  关于政府对企业的所有和控制问题,我提出“过渡性制度安排”的观点。这一观点包括了三层含义。第一层含义是说,在一个比较健全的市场制度的环境下(包括法治、对政府的约束、对产权的保护等),政府对企业的所有和控制是没有优势的,但有相当多的劣势。第二层含义是说,在转轨期间很多的制度环境相当的不完善,比如法治的建设、财产的保护、税收制度、金融监管等等。而这种不完善不会一夜之间改变,会持续相当长的时间。原因是很复杂的,有的是政治因素,因为某些利益集团需要补偿,但又不能一下子补偿。有的是社会原因。人们的认识也需要一段时间才能调整。因此,制度环境的完善需要一段时间。给定这样的前提,我们就要具体分析在何种情况下,政府以何种方式所有和控制企业有它的“次优”(second best)道理。这里的关键是分析这个次优逻辑,因为在分析出了次优的逻辑和机制之后我们就会知道,随着时间的转移和其它变量的变化,包括制度环境的变化,这一次优的道理也会随之消失,并不会永久留在那里。在转轨经济学中,你不能假定昨天是1978年,明天就变成2020年了。制度不会一下子就变得完善了,变化要有过程。研究这一过程是转轨经济学的一个非常重要的方面,也是和其它经济学领域不一样的方面。第三层含义是说,既然我们知道政府对企业的所有和控制最多是次优,它并不是一种从效率角度上讲最理想的安排,那么,就引出这样一个问题,即什么样的机制容易使政府从企业的所有和控制中撤出,比如使国有企业变成股份企业、民营企业?相反,什么样的机制会容易导致改革走不下去,陷在半路?

  本文就是要详细分析这三层道理。中国经济中企业的问题在很大程度上就是政府对企业的所有和控制的问题。在这三层中,主要是后面两层,即在什么情况下,我们可以说明政府参与企业或推迟私有化具有次优的道理?什么样的机制可以诱导政府撤出对企业的控制?在分析这三个问题之前,先简要概述一下已有的企业所有权理论。

  

  二、已有的所有权理论

  

  国外有关于所有权的研究,早期的象科斯(Coase),奥金(Alchian),詹森(Demsetz),威廉姆森(Williamson)等,大家已很熟悉。二十世纪70年代后又往前发展了很多,形成两条主线。一条主线,是研究在完全合同(complete contract)的条件下的信息不对称(asymmetric information)和道德风险(moral hazard)问题。研究集中在如何用合同的不同形式把信息揭示出来和把积极性调动起来。这方面已有相当多的研究,特别是把它应用于企业的“委托一代理”问题。从八十年代后期开始,另一条主线形成,这就是研究不完全合同(incomplete contract)下的激励问题,主要代表有哈特(Hart)和摩尔(Moore)。哈特有本书,中译本马上就要出版,《企业、合同和财务结构》,写得比较通俗易懂,概括了他在这方面的看法。

  这里的出发点是假定合同是不完全的。任何做实际工作的人都知道合同不可能是完全的,很多情况下都会争吵不休,这是非常现实的。在这种情况下,由于合同不完全,就引出来了所谓剩余控制权(residual control)问题。剩余控制权就是合同没说清的地方谁来做决定的权利。谁有控制权谁就来做决定。如果合同都写清楚了的话,在这个意义下的所有权就没有意义了。因为既然所有的纠纷在事先都写清楚了,谁拿多少,那所有权还有什么意义?这种用剩余控制权来定义所有权与传统的用剩余收入定义所有权就不太一样。按照这一框架,企业所有权概念中最重要的是剩余控制权,而控制权之所以重要,是因为合同不完全。从这里就引出有意思的分析角度。控制权(control rights)实际上是一种权力(power)。这就从通常经济学研究的资源分配问题扩展到研究权力分配问题。这十几年来对这个问题的研究已经应用到非常多的领域,比如公司财务/金融、甚至政治经济学。从合同不完全这个基本的假定出发,即使没有信息不对称的问题,照样存在所有权配置问题。控制权会给控制的人带来很多好处,这些好处可能不反映在工资、期权那种能写出来的收益上。每个国有企业的管理人员都清楚,在国有企业工作的最大收益是那些看不见的收益:对车子的使用,对房子的支配,可以送亲属去国外,可以改动帐目从中给自己带来很多看不见的好处。谁有控制权谁就能较容易地得到这些好处。

  所以不完全合同的分析框架确实使对于所有权的分析前进了一大步。但我不觉得这是对完全合同的分析的一种替代,因为这里面分析的问题不完全一样。在完全合同里,因为有关合同不完全时出现的问题被假定掉了,使得它可以集中地探讨信息不对称问题,以及什么样的信息好,什么样的信息不好这样的问题。而在合同不完全的框架下,事后重新讨价还价而造成的成本收益问题便是分析的中心。虽然最初的研究是诸如套牢(lock-in)这样的问题,但是文献发展到现在,已经跳出了这样的问题。比如,一个应用是研究债权和股权的差别。通常人们看到的是收益形式上的差别,即前者是固定的利息收入,后者是剩余收入。但从控制权角度看,两者又有另外的差别。就是说,在企业健康的时候,控制权在股东手里;一旦破产了,控制权就转移到债权人手里。

  我的兴趣是研究在转轨经济中的企业所有制和控制权的问题。我觉得,这两条主线都非常有用。在转轨过程中,我们更有理由相信,很多合同更不完全。首先,在发达国家能写得很详细的合同,在我们转轨经济中就不会写得详细,因为人们还没有经验。第二,在发达国家有一个好的执法机构在后面执行合同,因为那里有一套法制体系,政府是第三者。这就不是我们这里的现实情况。事实上,转轨本身就是从原来没有法治的状态,转向有法治的状态。因此,我们在多数情况下就不能假定政府会公正地裁判经济合同。我们通常说,政府不是一个第三者而是一个经济的参与者。至少在我们还未完成转轨过程之前,这是一个非常重要的事实。如果是这样,你对签的合同,能相信它能全部被执行吗?在很大程度上是不能全部被执行的。所以,我们就更有理由相信,很多激励问题在成熟的经济中可以通过完全合同解决,但在转轨过程中则不会,因为基本的制度不一样。这就说明,不完全合同这一分析工具对于我们研究转轨时期的企业是非常有用的,运用这样一些分析工具来重新看一下所有制问题,会得到一些新的启发。

  

  三、政府对企业所有和控制的不利因素

  

  下面谈第一个问题。第一个问题是说,在制度环境完善的条件下,无论从理论还是实证角度,都很难说明政府对企业的直接所有和控制有任何优势。这有四方面的原因:

  第一个方面是信息问题。哈耶克的基本想法是,信息是分散在全社会的,任何人都不可能在社会里对所有的信息全部了解,每一个人都有一些别人没有的信息。市场经济最大的好处,相对于计划经济,就是能够利用分散权利决策的过程而充分利用掌握在每个人手中的信息。而计划经济试图把信息集中在某一个部门,然后做出决策,这是非常没有效率的。这是哈耶克1945年的论文,是一个非常深刻的观察。

  但是哈耶克只是比较市场与中央计划,并没有比较企业的国有与私有。政府所有企业是否比私人拥有企业具有信息优势?考虑一个对等情况:国家作为一个所有者,聘用一个经理来经营国有企业,而一个私人老板也雇用一个经理。在两种情况下,所有权和经营权或控制权都是分离的,所有者都不可能有完全的信息,但谁有可能有更好一点的呢?我们比较难说明政府有什么优势。因为任何政府可能有的对经理的监测方式,一个私人老板也会有,还可能更多。为什么可能更多呢?这是因为如果企业全部是国有独资,那么信息监督来源只是国家一家。但是如果所有权是分散的,比如说一部分股份公开上市,那末就有很多投资主体在市场上对它进行监督、评价。市场上各种各样的金融机构以及评价公司就是靠搜集、传播这种信息为职业的。它们有激励这样做是因为企业的所有权是可以买卖的。有了产权的变换之后,才可能把信息出让,因为人们真正是在用钱买东西,这个信号是有用的,不然只是对它做一个评价,没人知道你这个评价是对的。如果国家垄断了一个企业的所有权,这种信息来源就少了。

  第二方面是政府行为的目标问题。我们不能假定政府永远是政治目标。但是我们可以假定政府的目标不是纯经济的。比如,当银行是政府所有时,政府可以让银行接受退役军人,安置这些人当然是政府的一个目标。而私人的目标不可能是为了接纳退伍军人,他是看这个人是不是真的对我有用。但政府确实有这个职责。军人是为了保卫国家,有社会目标的,对军人的许诺是退伍后安排就业。这也是一个合同,这是无可非难的。并不是说政府不可以干预私有企业,当然可以。但是当政府拥有了企业的所有权和控制权,它就可以比较容易地、低成本地干预企业。由于政府不是纯经济的目标,所以它的很多决策从经济效益角度讲,相对于私人企业来说,具有更多的扭曲。这并不是说政府是非理性的。就它的非经济目标而言,它是理性的。如果我们把经济效率作为主要的标准,政府行为的目标问题常常就直接导致政府拥有企业没有优势。

  第三个是政府的可信承诺问题(credible commitment)。(点击此处阅读下一页)

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