申明民:中国改革时期腐败类型的转变

选择字号:   本文共阅读 3928 次 更新时间:2011-09-13 14:31

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申明民  

如果将腐败的基本模式描述为特定不合法条件下的权钱交易,那么按照腐败对政治关系的影响来区分,就可以看到现实中存在着政治性质截然相反的两种腐败类型:“权力主导型”的权钱交易和“金钱主导型”的权钱交易。前者与权力垄断的集权体制相一致;而后者则是竞争性政治制度的条件和结果。当前中国的腐败模式正在从前者向后者过渡,这种转变反映出国家与社会关系的性质之变迁,也折射出中国政治制度的基础正经历着一场革命性的转型。

本文对腐败问题的讨论,不准备从常见的批评官员品行和政策漏洞之类的肤浅议论层次入手,而是试图揭示腐败作为一种统治关系的性质,进而剖析中国改革时期的腐败模式“从权力主导型”向“金钱主导型”的权钱交易转变的特点,并探讨这种转变的深层动因。

一、统治关系与权钱交换

分析腐败问题首先必须确定它赖以存在的国家框架。作为分析性概念的国家,既是一种政治构造,又是一个经济体系。所谓的政治国家,是指国家作为纯粹的政治组织,为满足其成员的政治抱负(追求个人影响力或曰集体认同)提供一个公共平台,因此可以说它是一个认同体系。[1]另一方面,经济国家则是一个交换体系,它本身就是自发性的社会交换关系的产物,新制度主义的国家理论是这种国家观的典型。腐败乃公共权力的滥用或国家功能的异变。本文对腐败及其所反映的统治关系之分析,建立在假设国家具有经济理性的基础之上。

按照经济理性的契约主义观点,国家是一个拥有强制性权力的保护性组织,它提供公共服务给其成员(公民),而公民则需要为此而付出,这样在国家与公民之间就形成了一种交换关系。公民对国家的付出当然以货币为最主要的支付手段(即纳税),但也不限于货币,公民对国家还有其他的付出,如付出“忠诚”。国家对公民的保护是以税收为基础的,税收保证了国家与公民社会的交换在整体上是等价的,但是国家必须通过税收制度内含的再分配手段调节不同受保护者的个人税负。提供保护性服务是一个国家从事再分配活动的唯一正当理由。国家作为一个制度场所,构建了权力与金钱这两种最基本的有价物相互影响和交换的框架。作为一种统治关系的国家,不仅为权力与金钱的交换留有余地,而且其本身就建立在这种交换基础之上。权力与金钱在统治关系中相互依赖,各具有用性。一方面,国家是一个权威结构,林德布洛姆认为,在争夺权威的斗争中,金钱比之于暴力更为重要,因为金钱是一个更间接的影响控制的手段,它能雇用支持者,是利益集团等权威的后援组织的支柱,权威的竞争对手有时甚至还能直接买通对手(中译本1992:181页)。另一方面,金钱力量总是试图控制国家权力,因为国家权力能够对金钱的收益性产生最关键的影响,国家不但是最有购买力的消费者,而且它还是影响普通交易的收益──成本计算的规则的制定者。

从权力为金钱势力服务的角度看,国家作为公共权力应当为社会公共利益服务,为社会提供基本、必需的安全保障和权利制度框架,这是国家权力存在的自然基础,是对国家最低的道义要求,不能满足这一条件的国家是没有合法性的。公民纳税和国家提供基本公共服务,这是公民(金钱)与统治者(权力)之间交易合同的基本规定。其次,国家为公民提供必需的公共服务之后,可能还提供其他追加服务,如提高公共服务的质量以达到良治或优政,或直接组织生产以提高社会整体的财富水平。再次,国家也可能为特殊利益群体服务,甚至谋取统治集团自身的特殊利益,对这一点,或许没有哪个国家的政府情愿承认,但事实又确实如此。由于权力实体必然是垄断性的,所以它能在交易中产生租金;又由于统治者(经营权力的“资本家”)在与公民(类似于工人)的合约中拥有剩余索取权,所以它有权利支配租金,使之服务于其特殊利益。

权钱交换在确定统治关系方面的作用十分明显。从政治体制的合意性角度来看,国家权力需要来自市民社会的制约,而这种制约正是通过金钱与权力的交换实现的。根据定义,权力仅为国家所专有,国家权力的本质特点是其垄断性和强制性;以此为基础,国家有能力承担向社会提供产权和其他制度的功能,这也导致国家活动具有相对的独立性,这种独立性在被不适当地发挥时就可能使国家具有对社会的掠夺性;而社会维护自身利益的方式之可能选择之一是革命,另一种可能选择是利用其控制的金钱势力来迫使国家自我约束;如果社会拒绝交纳国家所需要的税金,国家便面临财政危机,或许因此作出以权力换取税金的理性政治妥协,这便是诺斯(中译本1989,1994)从新制度主义经济学角度所解释的西方民主制度的兴起道路。社会肯定没有强制性权力,但却可能拥有经济力量。一个社会选择哪种方式制约国家的掠夺性,取决于它拥有多大的经济资源。一般而言,一个富裕的社会倾向于选择以金钱购买权力的方式,因为这样做的机会成本较小;相反,越是贫穷的社会,越易选择革命,而革命后的政权,在国家比社会占有更多资源的比较优势未改变的情况下,会步前政权的覆辙,仍然不可能建立一个稳定而民主的政治体制。

历史上货币的产生本身就代表了一种权威结构,它与来自“天意”和“神授”的权威相冲突;随着货币经济关系的扩展,货币作为一般等价物的特性不可避免地渗入了政权关系之中,由此所引起的国家权力性质的变化正是文明进步的表现。因为,在货币与国家权力的交换过程中,钱和权是同样的等价交换物,钱和权的持有者之间的关系通过交换活动形成双向的平等交换关系而不是单向的权威──服从关系。所以,货币与金钱的交易蕴含着某种政治平等意识。(徐勇,1994)随着货币经济的不断扩展,货币与权力的交换不但逐步成为国家权力的主要调节机制,而且其形式也不断复杂化。在货币经济的最高发展阶段(即现代市场经济),建立了以极其复杂的权钱交换为支持而又同时受其限制的民主制度。

总之,权力与金钱之间交换关系的实质是统治关系,一定的统治关系就是某种制度化了的权钱交换模式,这种意义上的权钱交换具有不可替代的历史合理性。因此,并非所有类型的权钱交换都属于腐败;只有那种在特定制度状态下不合法、没有合理性依据的权钱交换,即异变的统治关系,才是腐败。

为说明这点,有必要进一步澄清统治关系的结构。一个国家的统治关系由两个合约框架构成,即统治者──公民(选民)合约和统治者──官僚合约。作为统治关系所必须的正当的权钱交换只发生在统治者与公民之间,其合理性不适用于统治者──官僚以及官僚──公民之间。因为统治者与公民彼此是平等的独立主体,它们之间形成的是平等的交易关系;而统治者与官僚之间是委托──代理关系,官僚不能违背统治者的利益或意志而与公民进行权钱交易,官僚更不具备与统治者进行权钱交易的独立地位。基于此,历史上的政体在正常时期都坚决禁止官僚贿赂上级,而且把官僚与公民之间私自的权钱交换视为非法。另外,统治者──公民之间的权钱交换有两个层次。第一层是基于正常的社会所必须的公共利益的交易,它与最弱意义上的国家相符合,在这个层次上的权钱交换不属于腐败。第二个层次是基于优势集团特殊利益的交易,一个国家建立后,统治集团作为自利的经济人就倾向于脱离其公共利益代理人的角色而发展其特殊利益,这往往会成为国家扩张的诱因,所以,超越了最弱意义的国家难免成为腐败的滋生地。

二、权钱交换的两种类型以及腐败的定义

由于社会经济结构及基于其上的政治体制的差异,权钱交换有两种不同的类型,即“权力主导型”和“金钱主导型”。在这两种类型中,权、钱地位的不同,权钱交易性质的不同,反映了统治关系的性质不同。

在政治──行政权力压抑市场的社会政治背景下,社会经济资源主要根据政治权力大小进行配置(比如君主分封制),或由行政权力按中央指令性计划配置(比如社会主义计划经济体制),或由特殊利益集团所操纵的政府控制(比如宪政制度不完善的“民主”体制)。这样的权力具有经济上的资源垄断性质,会产生垄断租金;权力的行使很容易转化为货币收益。但在这种制度里,如果统治能力尚属正常,则用金钱购买权力是被禁止的;只有当统治能力严重衰竭时,才会出现用金钱购买权力的现象,这种情况就是所谓的“权力主导型”权钱交换模式。

在市场机制力量比较强大的社会中,统治秩序是由“金钱主导型”的权钱交换来确定的;国家领导者通过投票产生,政治──行政权力的基础是众多具有行动独立性的利益集团和个人,他们的纳税意愿能有效地约束国家意志,金钱(按照一定的宪法规定)能合法地购买政治权力(当然金钱支出与所转化的政治权力在量上并不必然呈正比关系)。市场机制下可能出现财富的不平衡分布,拥有经济优势甚至是市场垄断地位的金融集团有机会将金钱转化为额外的政治影响力,从而在不同程度上操纵国家权力为集团私利服务,这样可能形成财阀统治。但是,由于金钱受市场作用主宰,没有强制力,因而容易被分散和重新聚合,财阀集团时刻面对着来自社会各方面的挑战,从而为政治的民主化留下了潜在的空间。作为长期以来社会多方重复博弈的结果,拥有较大财富的金钱势力主导国家权力使之服务于其特殊利益的能力会受到越来越多的限制,强制性国家权力干预市场的范围则被控制在尽可能低的水平上;国家权力维护社会公共利益的倾向越来越强,用金钱购买政治影响力的举动逐渐成为纯粹政治性权力游戏,对公共部门日常管理的程序、决策和社会经济利益的再分配影响越来越小。这便是宪政和民主制度的增强与完善。套用林德布洛姆(中译本1992:216页)的说法,追求金钱的权力比追求公共利益的权力更容易受到准确控制,如果大众能够系统地改变权力满足金钱胃口的机会的话。这就是为什么卢梭的公意理论成为现代专制的根源,而多头民主制却是建立在曾为人们深为恐惧的金钱统治之上的原因。

我们也可以把上述的两种权钱交换类型视为不同的政治市场结构的产物,政治市场为权钱交换提供场所和制度支持。如果把政治市场当作包括秩序在内的公共产品(可转化为政治影响力)的买卖市场,那么“权力主导型”的权钱交换与卖方垄断的市场结构相适应,而“金钱主导型”的权钱交换与竞争性的市场结构相适应。在“权力主导型”的权钱交换市场中,只有唯一的专制统治者拥有提供政治服务、发挥政治影响力的权利,政治市场是严格的卖方垄断(独裁);与此相反,在“金钱主导型”的权钱交换市场中,政治选举市场更接近真正的市场机制,多个政治力量可以竞争性地提供政治服务,金钱力量可以竞争性地购买政治影响力,为使这种竞争能有序地进行,一种约束力强的、得到共同认可的制度规则就会被建立起来,这就是宪政民主体制。

更进一步看,国家与社会的力量对比决定了金钱和权力究竟何者为主导。自主性的市场经济和市民社会的存在,是防止国家权力扩张的天然屏障,因而是民主制度的一个必要条件。虽然“金钱主导型”的权钱交换并不必然导致民主,但民主只可能产生于“金钱主导型”的权钱交换:“权力主导型”的权钱交换不可能产生民主。现代资本主义民主制度是典型的“金钱主导型”的权钱交换模式,用金钱购买政治影响力的作法获得了合法化的形式。其一是金钱通过选举转化成政治力量,影响候选人、政党、政策制定程序和政府政策。以美国为例,竞选费用历来很高,而且随着政党的衰落、竞选的个人化(候选人依靠自己的竞选班子和组织从事竞选)、竞选新技术的采用,竞选费用还在急剧增加(李道揆,1999:247页)。一个政治人物能否当选,与他的筹款能力直接相关;而在他当选之后制定政策时,必须考虑给有关的捐款者以相应的回报,甚至直接委以重任。其二,金钱是各种特殊利益群体作为压力集团影响政治过程的必不可少的资源。尤其是自1970年代以后,美国许多利益集团特别是大公司都建立了各自的政治行动委员会(PAC ),作为给其政治代表筹款和捐款的机构,“这些PACs使用金钱来购买政治影响力和试图影响国会及总统的做法,变得比以往任何时候都更加突出”(西奥多。怀特,转引自李道揆,1999:262页)。

然而,对于民主的统治来说,比用金钱购买政治影响力的原则更重要的是对该原则施加的严格的制度性限制。随着资本主义国家民主化程度的提高,制度性限制也越来越多。美国于1971年制定的《联邦选举竞选法》(此后几经修改),规定了个人、团体、政党给各候选人每次和每年捐款的限额。比如,个人、团体每次给一个候选人的捐款分别不得超过1,000和5,000美元;接受联邦政府补助的候选人使用本人及其家族的资金不得超过5万美元。这样,过去常出现的一个富有的捐款人直接向一个候选人捐款数万乃至上百万美元的情况就不可能出现了。《竞选法》还规定,一个政治行动委员会至少应拥有50个捐款人,并至少向5名候选人提供捐款(李道揆,253页)。这些规定并不是要改变金钱支配政治权力的基本关系模式,而是通过立法调节促使这种关系模式分散化和民主化,削弱少数富有的寡头在政治市场上的垄断和操纵能力,使政治市场上的购买者分散化,扩大竞选活动的社会支持面。

腐败是指权力与金钱之间不合法的交易,可以分成不合法的“金钱主导型”权钱交易和不合法的“权力主导型”权钱交易。既然权钱交易的模式反映特定统治关系的性质,那么,腐败的形式自然也能反映出特定统治关系的性质。无论是“权力主导型”还是“金钱主导型”的权钱交易,在制度所规定的合法范围内,都会有助于建立稳定的政治秩序;而法律控制之外的权钱交易的泛滥即腐败,则必然会侵蚀政权的社会基础,损害政治制度的功能。比如,在承袭现代民主制法律构建的地方,国家实际上都建立在“金钱主导型”的权钱交易关系之上,但实际结果却大相径庭:有的国家(如二战后拉美和非洲的“民主”国家)陷入了经济停滞、政治独裁或动荡的局面,只有相对少数的国家产生了良好的法治秩序。理想型的民主制度不仅要求在宪法的政治层面确立市场货币力量的积极地位,还要求“金钱主导”的权钱交易能被严格地制度化。

三、“国家社会主义”体制中的权力腐败

“国家社会主义”(State Socialism ,即传统的未改革的集权社会主义制度)是典型的“权力主导型”权钱交换体制,权钱交换只限定性地发生在统治关系最基础的层面,即统治者与公民之间以国家服务换取税收的交换。不过,它并不是简单地以税收换取国家服务。统治者建立了一种全能型的像一个大工厂一样的“国家”,“国家”是所有公民的雇主,它在扣除公民的基本生活需要后,直接占有全体公民的生产成果;作为交换,它提供给所有公民最基本的政治服务。其实,这是将公民与国家之间的基本交换内部化了,工厂式的政权内部交换取代了准市场的交换形式。假设以公民税收与国家服务之间明确而公开的准市场交换方式进行的是一种自愿、等价的交换,交换并没有改变双方的对等地位,那么在这种特殊的被内部化的权钱交换形式中,交换双方是不平等的,国家具有掠夺性的潜能,它在为公民全体提供本该提供的服务的同时,还强制性搭售执政集团的特殊意识形态。可见,这是一种绝对的“权力主导型”权钱交换。

纯粹的“国家社会主义”模式存续的条件是政治资源和政治机会的双重垄断,国家尽其所能垄断所有经济资源,并且不允许社会性力量与执政集团竞争合法性,凡有损执政集团对权力独占性的任何活动都被禁止。这样的制度安排意味着社会性力量既不具备政治活动的经济基础,也没有自主性政治参与和表达的机会,这就从根本上禁绝了社会性力量以金钱换取国家权力的尝试。

与那种金钱可以合法化、制度化、有条件地购买政治影响力的政体不同,“国家社会主义”制度中以金钱购买政治影响力或行政权力的任何行为都属于腐败。在这种制度的前期阶段,执政集团能对社会性力量实施有效的控制,官僚被体制外力量“腐蚀”的可能性微乎其微。在这种结构状态下,腐败主要因官僚权力缺乏结构性制约或者说等级制内单一的行政监督的不完善性所致,所以是体制性的“自我腐败”。其形式有挪用或盗窃国家财物、渎职、贪污、浪费、弄虚作假等;其特徵是“以权力谋取金钱”,物质和金钱利益的获得不是由市场而是权力和社会地位决定的。1978年以前中国的反腐败运动以官僚主义及各种形式的“以权谋私”为打击重点,这些行为都属于此类腐败。

在改革前的“国家社会主义”模式里,官员享有特权是这种体制的“自我腐败”行为的核心。1956年至1978年期间,与政治、经济和社会管理体制的高度集权相匹配,共产党建立起了庞大的官僚体制。革命官员转化成了享有“合法化的腐败”特权的“封建贵族”(吕晓波,2000:243页),这些特权包括内部医疗及其他福利、保健、休养、好的住房、商品和服务的内部份配等等,尤其是在“文革”的中、后期达到了登峰造极的地步。我们可以把特权制度的普遍化当作革命的等级制的蜕化形态。吕晓波(2000)指出,官员特权是革命后政权组织内卷化(Organizational Involution )发展的结果,表明政权对自己的权力精英的制度化控制能力越来越弱。在全面的官僚控制的再分配型经济中,“官员”是一个范围很广的集团,官员特权制度必然引起“走后门”和“关系”的非正式的制度化。“走后门”和“关系”是研究中国共产主义政治的一个重要视角(Guo ,2001)。虽然从“文革”中、后期直至改革初期,政权摆出种种姿态反对这种“危害社会风气的不正之风”,但这样的做法多少有点“只许州官放火、不许百姓点灯”的讽刺意味,因为在权力高层,这种行为模式实际上随着官员特权的制度化早已被视为理所当然的“待遇”了。

“走后门”和“关系”是再分配型权力网络的产物。由于物品和服务广泛的短缺,拥有短缺物品控制权的官员为某些人“开后门”所获得的好处是互惠性的“关系”。假设某甲有物品丙的分配权,某乙有物品丁的分配权,则甲给乙“开后门”就可以建立与乙的“关系”,从而获得乙所控制的物品丁。当“关系”如此重要以致于它在社会生活中无处不在时,它就可能部份地取代货币而成为具备交易、储藏、支付等基本价值职能的一般等价物。“在没有市场或现有市场极为不完全竞争的地方,广义上的‘关系’不得不用来起替代作用”(缪尔达尔,1991:206)。在社会主义计划经济中,货币只是“消极”的“一般等价物”,消费者单凭货币是不能完全满足其消费需要的;而对满足消费需要来说不可或缺的是“关系”,一个人掌握的“关系”越多,其消费能力就越强,社会地位就越高。由此可见,在计划经济中货币不是唯一的交换媒介,在交换中“关系”往往比货币更重要,但是“关系”的交换主要发生在掌握各种机会和权力的人之间,而官场中的官僚拥有最多“关系”。

四、改革初期腐败的新特点

“国家社会主义”体制的改革就是国家运用其权力创造市场的过程。这个过程沿着两条线路推进:其一是将过去以“黑市”形式存在的第二经济合法化;其二是再分配权力从某些领域撤出,让市场的力量发挥作用。在市场化过程的初期,国家垄断虽有所减弱,但仍控制着大部份政治经济资源,官员们也继续掌握着大量的再分配权力;私营经济的发展往往取决于它与权力掌握者的关系如何,与政府部门做生意、从制度的“双轨”特性中赚取部份垄断租金,是私营业者的最佳经营策略,国家权力是否对他们提供庇护和施舍能很大程度上决定其赢利的多少。比如,在整个1980年代,曾普遍推行经营承包制,这一政策赋予官员们代表国家与承包者讨价还价的权力,在一定程度上说,实际上是官员来决定谁将获得承包合同。又如,对私有企业来说,只有官员才能决定,谁可以得到稀缺的供给和政治保护(比如“红帽子”)。正如Oi(1994)所评论的,“官员是造就国王的人”,在官员与私人经济力量的相互依存关系形成过程中,财富越来越成为权力的一个因素,但影响力很不充份,私人经济对于再分配权力的依附性决定了市场经济内生的社会性金钱势力在国家权力面前还缺乏独立性。

在这样的社会经济环境里,官员们的腐败方式与改革前相比有了一系列变化。首先是官员们的在职消费需求被激发起来,公费消费的规模不断扩大,“大吃大喝”上了一个新档次,超标准接待、滥发福利、公款请客送礼、用公款超标准购买轿车、公费旅游等日益普遍。其次,行政权力仍然掌握着巨大的获利机会,党政机关和党政官员经商办企业、套购紧缺物资、倒买倒卖(即“官倒”)迅速蔓延,到1980年代中、后期已达到十分严重的程度。再次,随着市场机制的成长和私营业者的活跃,他们开始通过贿赂官员获得有利的经营条件和赢利机会,出现了市场环境中交易类型的腐败。中国改革初期腐败的新特点表明,这一阶段的腐败基本上仍然属于“权力主导型”。

五、从“权力主导型”腐败向“金钱主导型”腐败的转变

市场化所产生的深刻社会政治变革早晚会导致对多数资源的控制权从国家向社会的转移,最终必然使官员的权力“点金术”逐渐褪色。于是,官员权力干预经济活动的方式由直接掌握资源转向对资源的运用施加某种限制,官员的权力只有与私人的金钱势力相结合,才可能参与利益的分配。与此同时,出现了代表金钱势力的新兴社会集团,它对国家权力的控制和支配能力也逐渐扩大。在这一过程中,腐败模式中金钱支配权力的特点也越来越明显。

中国的市场化是一种“以权力创造市场”的机制,官员们既是市场化的推动者,也以私人身份参与市场化的经济活动。在西方学者对寻租的经典分析中,寻租者是不占据公共职位的私人经济力量,官僚们不在此范围内。然而,中国改革时期的党政官员集团不仅以公职身份设租,而且还以私人身份作为寻租的主体,这导致租在官僚体系内部流转,十分便于官员集团积聚资本。实际上,官员集团也的确是中国的“自发私有化”的主要收益者。

大约从90年代初期开始,官员们的个人追求已从单纯的权力积累(官职晋升)转向资本积累,官员们腐败的目标则从对消费资料的侵占发展到对生产资料、生产要素的侵占,其特徵由享乐型转向资本积累型。如果腐败是以个人消费为主要目的,贪污受贿往往发生在离退休前夕(即“59岁现象”)。其原因是,官员在职期间的个人奢侈型消费基本上不成问题,而要保证这种消费的水平在退休后不下降,就必须在退休前多贪污一些。如果腐败是以积累私人资本为目标,则官员的年龄越轻,其积聚资本的动机越强。近年来中国被查处的违纪违法官员呈低龄化趋势,恰好证明了以积累资本为目的的腐败现象在增加。据河南省的统计,2000年该省受党、政纪律处份的人员中,68.5%的年龄在45岁以下。[2]

党政官员积累起个人资本后,就不仅仅是国家权力的代理人,而且是私人金钱势力的代表。在他们的行为目标中,通过权力交换金钱和以金钱支配权力重叠交叉,既可通过掌握的公共权力增值私人资本(其典型形式是领导官员通过亲属、情人或朋友关系开办私人企业,在其权力的庇护下经营),也可凭借其个人直接间接拥有的私人资本以“内部人”的身份支配公共权力。占据公共职位的领导官员行为目标的异化,严重破坏了公共权力的运行规则,比如权力非公开地参与土地批租、建筑承包、娱乐洗浴等特定暴利行业并获取巨额收益已成定则。

与此同时,90年代以来官员们经济犯罪的主要类型也发生变化,受贿取代贪污成为经济犯罪的最主要形式,因此1997年修改的《刑法》新增加了“行贿”罪。贪污是官员作为内部人对国有资产的一种偷盗。受贿却表明,执行国家权力的公务人员处于被金钱势力支配的地位,后者通过行贿实现了对官员的控制,从而使这些官员所掌握的权力为其所用。比如在湛江和厦门走私案中,在走私者的重金收买下,当地海关、边防、海警、打私办等执法监管部门的主要领导及关键岗位上的工作人员与走私分子结成了“猫鼠联盟”:海关不把关,边防不设防,打私办成了“走私办”,边防、海警为走私武装护航,赖昌星甚至能控制当地处科级官员的任用。这种“猫鼠博弈”既然能形成双方之间地位的均衡,那就可以判断,均衡的实现主要是因为老鼠成功地控制了猫。

寻租是市场化条件下的主要腐败形式。在官商结合的分利行为中(比如官商结合经商),私有企业主、国有企业经理等占有垄断收益即“租金”的绝大部份,而官员只分得一小部份租金(类似于后者获得前者支付的“佣金”)。所以,在官商结合型的腐败中,权力即“官”方处于受雇佣地位,金钱势力即“商”处于支配地位,双方对腐败收益的占有是不平等的。这部份地是因为官员用以交换收益的权力资本并非其个人资产,而且他对权力的控制也受时间限制(“有权不用,过期作废”),加上他的“以权谋私”行为还面临政治上的风险,这些因素都限制了他与金钱势力讨价还价的能力。社会舆论将这种不平等的官商联姻称作“领导官员傍大款”──即官员通过与私营业主发展密切的私人联系,将权钱交易关系稳定化并降低被暴露的危险。一个“傍”字形像地表明了官员与大款之间的从属关系。比如,前江西省副省长胡长清接收私营业主周雪华100余万元后,为周办事到了不遗余力的程度,为了让周的客运停车场升格为客运停车站,胡竟然向省市两级交通部门的6位负责人一一打电话,并屈尊宴请上述人员。[3]在一个非法的权钱交换已非正式地制度化的条件下,为了使交换持续下去,双方都必须树立信用。官员为了能源源不断地获得金钱贿赂,就必须为“大款”们办实事;否则拿了钱不办事,贿赂就会减少。于是掌握公共权力的官员就成可不法金钱势力的代言人。

六、“金钱主导型”腐败如何影响中国的政治发展

从世界历史来看,权钱交换既可以塑造现代民主政治(由此所产生的民主制的弊病如其优点一样明显,并已被民主理论家无数次地指出),也可能成为国家系统性腐败的根源。关键在于是否选择一种妥当的制度,中国当前正由于回避政治制度创新而沿着后一结果滑下去。

90年代以来,中国政治生活中金钱与权力的关系已经发生了实质性演变,金钱势力已在现实中广泛存在的权钱交换关系里占据主导地位。在改革时期这种特殊的“金钱主导型”腐败中,金钱势力既有充足的资源以腐蚀、收买国家权力的代理人,又有着购买政治影响力的强烈动机。由于政治体制改革滞后,权钱交换全都在完全不透明的“政治黑市”上无序地进行,完全不受社会的监督,这是中国现阶段腐败程度日益加深的特殊制度原因。目前执政党采取的打击腐败的措施,如加强对官员的宣导教育、改善监督措施及更多地查处违法违纪官员,都未触及制度层面,收效有限,因而出现了“腐败愈反愈烈”的局面。

“金钱主导型”腐败的蔓延已经开始影响中国的政治发展。其表现之一是金钱成为官僚竞争最重要的资源。集权型官僚政治体制的政治竞争(即“官场斗争”)向来是封闭的,制度化程度低。改革前官僚竞争的决定性因素主要是政治出身、家庭和派系关系背景等,官员权力的有效性来自其职位所控制的政治与经济资源。改革以来,官员权力的经济基础发生了变化,来自官员职位的资源并不足以充当其权力基础,只有那些在经济上“会经营”的官员才是实际上有权的,这就是官员权力的“企业家基础”(Oi,1994)。伴随着这种实质性的变化,出现了官僚竞争的新形式;而金钱则成为决定官僚竞争胜负的最主要的非专业因素。在“关系”仍起关键作用的情况下,跑关系、拉关系、“跑官要官”的成功与否,取决于一个官员所拥有的金钱,仕途由金钱铺就不再是夸张之辞。通过向掌握任免权的主要领导和组织部门的官员行贿而达到升官目的,已成为官僚体系内部的普遍作法,有的地方不同级别职位的“价格”甚至已自发形成。一些官员积聚起足够多的金钱资本后甚至用金钱支配官僚体系外的力量来打击官场上的竞争对手。比如,近年来屡屡发生的领导官员“谋官雇凶杀人”案件,就是官员为了清除其升官道路上的障碍,花重金雇佣凶犯杀害其他官员。

腐败对政治的影响还表现为,随着私人资本的膨胀,一些私营业主产生了购买公共政治权力的欲望。这种欲望近年来已得到相当程度的合法化实现,不少私营业主获得了相当高的政治地位和权力(申明民,2001b ),农村也出现了“富而为官”的现象(刘长发,2001;王永明、陈国强,2002)。然而,以金钱购买政治权力更多地是通过非法途径实现的。例如,在人大和政协代表或村民委员会选举时,用贿选手段试图当选的案例越来越多了。这种以金钱购买政治权力的不合法行为表明,在既存制度中民主政治的约束力不能合法地成长。

以金钱为媒介的权力与黑社会势力的交易(“权黑交易”)是腐败影响政治的又一个特点。在中国日益严峻的黑社会犯罪中几乎到处能看到“权黑交易”的影子。“权黑交易”的实质是,某些国家权力部门通过出让公共管理权给黑社会组织,从黑社会组织的收入中分得部份利益,以满足官员的个人需要。黑社会组织要获得发展,关键是能在公安等部门有强硬关系,获得后者的照顾及合法庇护,而要得到公安等部门的合作就需提供金钱。所以“以钱铺路”是黑社会组织的基本发展策略,它们能用金钱使公安等部门在一定意义上瘫痪,甚至为其所用。比如,以皮毛市场闻名的河北蠡县,前几年黑势力垄断了皮毛收购和运输,强制收取保护费,并犯下杀人、爆炸等恶性案件140余起,但该县公安局只查证落实了18起,且犯罪分子无一人受到刑事处份,原因就在于公安等部门参与了黑势力垄断市场收益的分红。

腐败类型从“权力主导型”的权钱交换向“金钱主导型”转变,说明现存政治制度正面临严峻考验。由于政权未能及时地对权钱交换类型的变化做出制度化反应,“金钱主导型”的权钱交换正以腐败的形式改变着国家的政治性质。虽然普通百姓能感知到腐败程度迅速加深,但人们对此却日益冷漠;腐败在很大程度上被公众默认,甚至被社会习惯化了。面对严重腐败的这种“失语”状态,正反映了当前中国社会在解决重大问题方面的政治无能。腐败的扩散塑造着权力精英,形成了依靠腐败维持的官僚既得利益集团。腐败与反腐败的较量,实质上是维护公众利益与少数人既得利益的较量。如果这种特殊性质的腐败长期得不到压制,这种与特权集团相互维持的“金钱主导型”权钱交换关系最终将被制度化,那时即便有了民主的外衣,制度的实质也必将是特权垄断政治。

「注释」

[1]关于政治国家的较详细解释,可参阅申明民(2001a )。

[2]李定宇,“‘李真现象’的理论思考”,《河南日报》,2002年1月1日。

[3]《北京青年报》,2001年6月7日。

「参考文献」

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徐勇,1994,“市民社会发育中的‘钱权交易’意识”,载《探索与争鸣》第3期。

申明民,2001a ,“搭便车问题在政治解释中的应用及其局限”,《开放时代》10月号。

申明民,2001b ,“改革时期私有企业主阶级崛起的政治后果”,载电子版《世纪中国》11月号。

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原载《当代中国研究》[2003年][第2期(总第81期)]

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