李凡:中国基层民主的发展和政治改革

选择字号:   本文共阅读 5905 次 更新时间:2011-08-16 14:09

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李凡  

中国基层民主在2003年的发展超出了原来的预想,获得了出人意料的进步。中国基层民主的发展已经在不同的层面上对中国的政治体制改革发生了影响,而2003年在基层发生的新变革已经直接对中国的政治改革的多层面产生了和将要产生重大的影响。这种变化和联系就将十多年以前开始的基层民主的发展提到了一个新的水平。因此关注基层民主的发展和政治体制改革的关系就成了基层民主研究的一个重要的组成部分。

一、2003年中国基层民主的新发展及其对政治改革的影响

中国基层民主的发展在2003年取得的进展是多方面的,除了延续了以前在农村和城市社区的变化以外,还出现了许多新的明显的变化。这些新的变化概括起来包括了城市社区居民委员会的选举和民主管理又得到了进一步的推进;城市居民的维权活动推动了基层群众的民权和民主意识;中国基层人民代表大会制度的选举改革出现了突破,在中国各地产生了越来越多呼吁基层人民代表大会制度的改革的声音;农村乡镇一级的改革也不断产生了新的尝试,直接推动了政府的改革;社会基层民主的发展也推动了党内基层组织的变化。这些新变化都在政治体制的改革上产生了不同程度的影响,这是2003年中国基层民主发展的新的成就和特点。

1、城市的社区选举改革

2002年中国城市社区民主方向的改革最主要的变化是在广西自治区,在那里有将近50%的城市社区进行了城市社区居委会直接选举的改革。由于这个突破,城市社区的直接选举成了2003年民政部重点关注的发展方向,因此在更大的范围内开始推动城市社区选举改革的发展,因此2003年的城市社区居委会的直接选举获得了非常大的进展。

2003年的上半年在浙江宁波海曙区进行了规范的城市社区选举的试点,三个试点都取得了成功[1]。按照计划,宁波海曙区原本要在上半年完成全区所有社区直接选举的工作,以实现中国第一个全部社区居委会都由居民直接选举产生的大城市的区。但是由于非典疾病的影响,这个工作推到了2003年11月底完成,这样就在2003年末出现了中国第一个所有居委会都由居民直接选举产生的区。宁波的这个工作为扩大中国城市社区居委会直接选举的范围奠定了一个好的基础,很有可能在不久的将来全国所有的社区居委会都可以由居民直接投票选举产生。

除了宁波以外,北京、上海、南京、杭州、济南、郑州和武汉等地也都进行了城市社区居委会的选举改革。在这些地区中北京包括户代表选举之内,有10%的社区都进行了直接选举;而在上海这个比例则要高得多,直接选举的社区比例平均达到了20%多,有的区达到了80%以上。这样的成就使得城市社区直接选举的普及在2003年得到了很大的提高。

城市社区的直接选举也在某种程度上改变了社区居委会的组织结构,在以广西为主的聘用制结构组成的社区居委会以外,也出现了以上海和宁波为主的议行分离的社区居委会组织结构。这种议行分离的社区居委会组织结构对于调动社区不同层次的居民参与社区的民主管理起了很大的作用,改变了一些社区居民对社区事务不太关心的局面。从2003年的发展来看,议行分离的社区居委会组织结构得到了越来越多的地方政府的认同。

社区选举制度的改革和直选的普及也带动了社区民主管理的发展,2003年城市社区的民主管理也获得了很大的进步。居民关心自己社区事务,关注政府行为,推动政府改革的活动在2003年也都取得了很大的成就。

2、城市居民的维权活动

《新闻周刊》将2003年定为“新民权运动”年[2],在这个运动中出现了多方面的居民为了维护自己的合法权益而和一些违法违规的公司和政府进行斗争的事情。这些包括了土地拆迁、物业管理、居民利益和农民权益方面的内容在内。在这些维权的事情中,一个重要的内容是大范围内出现了城市居民为了维护自己的利益和物业公司、房地产开发公司以及某些站在这些公司背后的政府机构进行合理合法维权的事情。城市社区居民的维权活动主要是一些城市居民买到了房子,成为业主之后却发现房地产公司或者物业公司的行为侵害了他们的利益,因此有组织地组成业主委员会和这些公司进行斗争。2003年国务院发布了物业管理条例,规定业主可以成立业主委员会,而业主委员会将是小区事务的最高权力机构,物业公司要符合业主委员会的要求进行工作。这样的规定使得业主们可以合法地组织起来和物业公司以及房地产公司不合法不合理的事情进行斗争。

在这种冲突中处于弱势的业主只能求助于法律,求助于公众和法律的支持,特别是法律的支持。在这种矛盾中,处于强势地位的物业公司和房地产开发公司在加上他们背后的某些政府机构后台的支持,往往使得业主们出于劣势,因此迫于无奈,业主们开始寻求法律和媒体的支持,要向物业公司和房地产开发公司讨回“公道”。这样的矛盾冲突已经进行了很多年,2003年的形势有些在向业主们转好,主要是国务院的有关规定和媒体的更大关注。这种斗争实际上形成了一种民权运动,在斗争的过程中,业主们的法律和参与意识得到了很大的提高。

2003年在居民的维权活动中的新变化在于业主们的维权活动开始和基层民主的发展相结合。在一些进行了基层人大代表换届的地方,一些业主们积极地参与了基层人大代表的竞争,他们试图用参与人大代表竞争进而利用人大代表的权力来扩大业主们的权益和参与政府决定的办法来维护自己的权益。深圳和北京区级人大代表的自荐候选人中就有很多积极参与维权活动的业主们,他们的活动将基层民主的发展推到了一个新的领域。在业主们的大力支持下,这些业主的自荐候选人中有的人成为了人大代表。

3、基层人民代表大会选举制度改革的启动

按照法律的有关规定,中国城市的区一级和农村的乡镇及县一级的人民代表大会都实行直接选举的办法,也就是这些基层人民代表大会的代表要由选民直接投票选举产生。1980年在“四人帮”倒台以后不久,北京市的区一级人民代表大会换届的时候就曾经有一些学生出来竞选区级人大代表,包括西城、海淀在内,当时有8名学生成为了区人大代表。在这之后,在各地农村的乡镇和县一级的人大代表的选举中不断有一些独立的自荐候选人被选民直接选举为人大代表,这些当选的人大代表在提名的时候一般都不是组织提名,但是为选民们所拥护。但是这些变化由于是在一个长时间内零星出现的,因而并没有为媒体和公众所关注,因此也没有形成强烈的对于基层人大选举改革的呼吁。这种现象引起关注是在2001年。当时在1998年以另选他人的方式当选为湖北潜江市人大代表的姚立法揭露了当地违法违规罢免村委会成员的事情以后,社会舆论和公众开始关注独立参选的人大代表在基层政治生活中的作用。但是从全国来看,并没有更多的例子出现。

2003年四五月间,在深圳市出现了十多个选民在官方提名之外要求独立参选人大代表的事例。这些候选人在基层人民代表大会的同意或者默认之下进行了张贴竞选广告、拜访选民的活动,最终结果有两名这样的候选人被选为区一级人大代表。同时南山区选民吴海宁在参选人大代表的过程中,由于当地选举委员会不按法律办事,导致落选之后该选区选民提出罢免新当选的人大代表。这些事情经媒体广泛报道和专家加以评论之后,在全国各地引起了广泛的响应。这样就在全国范围内提出了一个进行基层人民代表大会选举制度改革的要求,这种要求在全国各地以致到中央都引起了积极的反映,形成了一个良性的互动关系。

就是在深圳基层人大选举制度改革事件产生以后,北京市在12月份也进行了区县一级的人民代表大会的选举,在选举中有二十多名候选人以自荐的方式自己参选,因而推动了2003年第二波的基层人大选举制度的改革要求,这个改革承绪了深圳所启动的基层人大改革,并有所发展。在北京的选举中,这些候选人明确的提出了对选举的提名程序、候选人正式确定程序和选举竞选活动改革的要求。此外在北京市的选举中,参选人员的类型也有了变化,除了深圳所出现的一些社区维权业主以外,在北京市还出现了学生和律师这两个新类型。最终的结果是这些人中有三名候选人被选为人大代表。北京选举的结果又将呼吁基层人大选举制度改革的呼声提高了一步。

在11月底湖北省潜江市的人大换届选举中,受北京、深圳的影响,有32名选民以自荐候选人的方式独立参选,他们都在初步候选人中榜上有名,在正式候选人中保留了两名,但是投票之后所有的人全都落选。这样的结果使人感觉到潜江市的基层人大选举是有问题的。之后,姚立法对这个选举的过程进行了详细的调查,潜江市的一些选民不满意这个选举结果,开始进行签名活动,要求全国人大和省人大对选举过程中的问题加以调查。这件事情也同样表明,中国基层人大的选举制度改革已经是不容回避的事情。

这些发生在2003年的基层人大选举事件都表明基层人大选举制度的改革已经是刻不容缓的事情,这个改革再不进行将会阻碍中国基层民主的发展,也会阻碍中国政治体制改革的发展,并影响到社会的稳定。

2003年对中国选举制度改革的广泛呼吁标明中国基层人大选举制度的改革已经启动了,在以后修改选举法的过程中必然会起到很大的作用。实际上,广东省在11月总结深圳基层人大选举改革的时候,就已经表明这样的改革在广东要继续进行下去,要进一步的加以推动,凡是目前法律没有禁止的活动,就应该允许选民在选举中加以运用。这样的态度就明确表明,从高层来看,已经和基层的改革要求和行动直接有了一个比较好的互动关系,看来中国基层人大选举制度的改革已经是正式启动了。

4、乡镇的改革

从2002年开始,在湖北的一些乡镇出现了一股改革的潮流,这些改革包括了乡镇长、乡镇党委书记产生的选举改革、乡镇政府的机构改革等等。这些在湖北地区出现的改革最终以在咸宁市的咸安在2003年初的改革达到了集大成的状况。咸宁改革对于精简乡镇机构、转变政府职能上做出了许多的探索,解决了一些长期困扰乡镇发展的问题。这个改革对于摸索乡镇发展,特别是乡镇政府的发展提出了一些宝贵的建议。

2003年乡镇改革的一个重要例子是在重庆市城口县坪坝镇所出现的“综合政治体制改革”。这个改革包括了提出建立乡镇人大常任代表制、党代表常任制、调整政府和人大关系、理清乡镇党、政府、人大和老百姓关系等方面的改革内容,并同时提出了乡镇人大、乡镇长直接选举、乡镇党委书记选举的改革办法。这个改革从方案上看是一个全面的对于乡镇政治体制改革的构想。其中一个很重要的内容是重新提出了中央和地方都感兴趣的乡镇长直接选举的问题。

坪坝镇的改革由于没有得到县里的支持,因此最终没有进行下去。但是坪坝镇的改革方案却从解决基层问题出发,而提出了重要的政治体制改革的大问题。这个改革方案对于中国政治体制改革来讲是有参考意义的。

在乡镇改革中2003年在四川又出现了乡镇党委书记由全体党员直接选举产生的案例。这个改革虽然在1998年四川青神县南城乡的改革中出现过,但是在2003年的重新出现,对于推动党内基层民主的发展是有意义的。

5、基层民主发展对政治改革产生影响的社会原因和基础

上述2003年中国基层民主的众多发展都已经在许多方面对政治改革产生了影响,这样就将中国基层民主多年发展中所累积起来的力量向政治改革方面推进了一步。

推动2003年的基层民主的发展和政治体制改革相联系的主要动力来自于几个基本的方面:中国公民对于自己切身利益的关注和法治意识的提高;中央推动的媒体改革所引发的媒体对于老百姓公正和权益问题的关注;选举改革所推动的公民参与渠道的扩大等。

在2003年基层民主的新发展中,中国公民对于民权和人权问题的关注已经引起了法治改革的大发展。2003年上半年所出现的“非典疫情”和“孙志刚事件”两大事件推动了社会公众关注自身权益和公共政策的发展,媒体的改革推动了这一变化的发展速度。在非典疫情期间,社会公众所要求的信息公开化和决策透明的呼声前所未有的高涨,并且产生了实际的作用,推动了公民社会在中国各地的发展。这样的变化和政府的改革形成了互动关系,使得中国政府在制定决策的过程中开始有了“公共政策”的观念,开始关注各种不同的社会群体在公共政策中的利益要求。这一变革不但推动了政府治理的改革,也开始推动了政府体制创新的改革,也推动了公民社会的发展。“孙志刚事件”的出现引起了公众对于权益、法治和法律程序的关注,特别是对于社会弱势群体利益被忽视的关注。“孙志刚事件”出现导致了国务院收容遣送法的取消,在中国的法治改革的意义上是非常大的,虽然没有最终实现“立法法”对于立法程序的启动,但是法律的修改毕竟加快了法治改革的进程。

对于弱势社会阶层和群体,诸如农民、爱滋病人、乙肝病毒携带者、城市农民工、业主、拆迁户的权益的关注在2003年得到了学者、社会活动者、媒体和政府有关部门的大力推动而得到了很大的发展,超出了以往的任何一年,并实际上取得了很大的成效。由于这些事件的影响,对于公民基本权益问题的关注已经在2003年开始深入到中国各阶层人士的生活中,提高了公民的权益意识。

这样的变化使得对老百姓权益问题的关注变成了2003年中国政治发展的主题。而对权益问题的关注又非常自然地提出了用法治和民主的方法来实现基层群众的权益要求。这种变化就很明显地促使了2003年基层民主的发展有可能在多个方面实现突破,并推动了政治体制改革的发展。基层民主的发展对于政治体制改革的影响是显而易见的,这种影响在中国基层民主发展的初期就已经产生过,但是直到2003年这样的影响才凸显出来,成为2003年基层民主发展的亮点,并打好了推动进一步改革的基础。城市和农村基层民主的发展从2003年的实际情况来看,确实推动了中国法治改革的发展,成了中国在加入WTO以后从经济角度所产生的对于中国当前立法和司法体制改革动力之外的另外一个强大的由内部政治社会变化所产生的主要动力。在这样的力量推动之下,未来几年中国的法治改革将有可能走在社会变革和政治改革的前台。

二、推动干部制度改革

2003年基层民主的发展也使得干部制度的改革走上了一个新的阶段。2003年从年初开始,各地都出现了一些被报刊称之为“选举地震”的现象。1月6日在辽宁省抚顺市的人大选举中,省委组织部推荐的两位副市长和两位市人大副主任都被人大代表否认,而没有当选,而由人大代表联名推荐的三人当上了副主任的位置。这个例子是发生在市(地)级的干部的任命上。

大致在相同的时间,锦州市下属的北宁市市长候选人的选票在人大投票时没有过半数,导致位置空缺。义县的唯一的县长候选人在选举中落选,而县委副书记被人大代表以直接选举的方式选为县长。同样的事情也发生在锦州市的古塔区,区长蝉联没有做成,代表们直接将原来的副区长选为区长。这三个正职落选的例子虽然只是在县一级发生,但是意义很大,这是中国多年来所出现的上级组织部推荐的副职被选票否决以来出现的正职被否决的新变化。在2002年年底湖南省岳阳市的换届选举中,市长候选人被选民否决,在三天之后的第二轮投票中当选,这是地市级的例子。但在辽宁的例子中,这些被否决的正职都没有第二次的机会。在四川青神等地也出现了县委推荐的副县长候选人被县人大代表否决,并由人大代表直接选举产生了另外一名副县长的情况。

这些在全国不少地方所出现的“选举地震”使得相当多的组织部门内定的干部的任命在乡镇、县、区级和地市级的人民代表大会的选举中都纷纷落马,而代表们用自己的选票选举出来了他们满意的政府行政官员和人大领导人。2003年所集中出现的这个变化,不仅事例多,而且地方分布的范围广。这就表明传统的干部制度已经在实践中面对了改革的需要,特别是基层的乡镇和县两级的干部制度如果再不进行改革的话,就无法适应中国市场经济的发展和社会变化的需要。

就是这样的变化引起在2003年出现了一系列的对干部制度加以改革的变化,特别是在县一级进行的改革探索。2003年干部制度改革走在前列的是在江苏。2003年下半年,江苏省淮安市的清河区和淮阴区进行了两个“公推公选”区长的改革实验,由一个当地“精英”们——区委干部、驻区单位领导、区党代表、人大代表、政协委员、劳模组成的“选举团”对两个先行经过一定报名和考核程序产生的候选人投下“民意测验票”,得票多的人报市委常委批准,然后再由人大履行相关的批准手续。之后,大致相同的做法也在江都市下的金坛和徐州市下的沛县两个县级市进行,“公推公选”产生了市长。江苏还在其它地方进行了相似“公推公选”乡镇长的做法。“公推公选”政府的领导人是1998年四川省在乡镇长一级做起来的,之后全国的一些地方采用了这种办法进行了乡镇一级干部的任免制度的改革。将这样的办法用到县、区一级是江苏省在2003年开始做的。这样就将“公推公选”政府领导人的范围从乡镇一级提高到了县区一级。这个事例的出现体现了干部制度改革的深一步发展,是一个重要的突破。虽然学术界对于这种由特种干部组成的“精英选举”和“精英民主”的事例有不同的看法,但是这两个例子在中国的现实干部制度改革中确实是前进了一步,将有可能推动干部制度的改革向深入发展。

2003年除了在县乡两级干部制度改革上继续有所试点以外,在中层的市级领导中的干部制度改革也开始出现了用选举办法进行的探索,例如四川遂宁市由150个正县级干部直接投票选举产生市委常委就是一个中级改革试点的例子。

从2003年的具体情况来看,选举的地震已经震撼了传统的干部的任命方式。2003年由于反腐力度的加大,在全国有大量的高中级干部被揭发而下台,由此导致的一个直接问题就是为什么会将这些干部提拔成领导干部?对这些领导干部要怎样实行社会和群众的监督?最直接的挑战就是干部制度要从领导的秘密选拔转向公开的“选拔”,这就是“公推公选”的含义。“公推公选”就是要在“精英”层内部将干部的任命和选拔公开化。从“公推公选”的再一步的发展,就是要发展到全体居民的直接选举。

2003年干部制度改革最重要的仍然是将乡镇长直接选举的问题提到重要的问题上来讨论。2003年8月在四川南部县和江苏连云港市进行了两个讨论乡镇长选举制度改革的会议,与会人员呼吁进一步加大乡镇选举改革的力度,推动直选的实现。在这两个会议开会的同时在重庆市城口县坪坝镇进行了镇长和镇党委书记的直接选举的试点。按照坪坝镇改革的计划,镇长采取自由报名加十名选民联名支持的方式成为镇长候选人,如果报名人多,则实行预选,最后候选人由全镇符合选举条件的居民进行投票,直接产生镇长。而镇党委书记则采用三票制的办法,即如果候选人过多则先由党代会进行投票,之后由全体选民对候选人投民意票,选出正式候选人,再由全体党员直接投票。这个选举虽然最终没有进行下去,但是仍然提出来了在乡镇一级进行直接选举的改革诉求。实际上延续了从1998年开始要求乡镇长直接选举的改革探索。这个改革也将镇党委书记的产生办法提到了议事日程上来。1998年在青神县南城乡进行了中国第一个由全体党员直接选举镇党委书记的事例,而在2003年则有坪坝和四川青阳直选镇党委书记的事例。这些事例持续呼唤乡镇一级的干部制度改革,其试验是很有意义的。

中国基层民主的发展的一个结果就是直接呼唤干部制度的改革,要将完全由上级任命的干部制度改变成适合中国经济社会和政治发展需要的干部体系,而选举的改革很明显的就是这个体系的主要组成部分。基层民主对干部制度改革的实践已经提出来了改革的方向和内容,并将进一步加大改革的力度。

依照中国的干部制度,各级干部的任命都是由组织部门考察报党委批准,这不仅仅包括党政干部,甚至于也包括农村基层和城市基层的“干部”,例如农村村委会的成员和城市居委会的成员。在基层民主发展以后,中国的干部制度首当其冲开始进行改革。经过十多年的努力,按照法律规定,农村的“基层干部”不再由党委指定,而是由群众直接投票产生。这个最低层群众自治组织的改革,对于中国干部制度的改革产生了深远的影响。在它的影响之下,乡镇一级干部如何产生已经引起了关注,5年前开始的乡镇一级干部任命的改革就产生了直选乡镇长和党员直选乡镇党委书记的改革的试点,这样的试点这5年来一直没有停顿过。从实践结果来看,这样的改革已经取得了明显的成功,因此干部制度的改革开始在更大范围之内加以推动。在城市社区已经开始了居民直接选举居委会成员的选举,这样就将农村的变革引入了城市。实际上在农村村委会选举的时候就已经产生了广泛的联想,按照逻辑在农村能够选举为什么在城市不能进行?在基层群众组织的改革为什么不能在政府中进行?基层的改革为什么不能在高层进行?党外的改革为什么不能在党内进行?这样的要求就将干部制度的改革扩大到所有层面,这就是基层民主的发展对中国干部制度产生影响的主要原因。

三、基层人大选举制度改革

2003年中国基层民主发展的一个重大突破是推动了基层人大改革,尤其是推动了基层人大选举制度的改革。深圳从四五月份开始,由于偶然的因素,市人大代表肖幼美提出要竞选区人大代表,在经过区人大讨论之后认为既然肖幼美已经是市人大代表了,没有什么理由不可以参选区人大代表,于是同意了她的参选。肖幼美的参选是以普通居民的身份进行的,但是由于选区内有几个大的单位,而肖幼美所代表的居民人数很少,因此她又提出在选区内贴出竞选海报的要求,以加强参选的力度。区人大在请示了市人大之后做了一个答复,凡是法律没有禁止的都可以做。贴竞选海报在选举法中没有规定,也就是没有禁止,因此按照人大的答复,肖幼美可以贴出自己的竞选海报。这是一个历史性的答复,启动了深圳基层人大选举的改革。于是肖幼美将竞选海报贴在了选区内。在媒体对此加以报道之后,深圳市的其他选民开始进行仿效,有十几个人以自荐候选人的方式开始竞争区级人大代表。在这个过程中提出了许多对于基层人大选举制度改革的问题,不仅在人大范围内引起了争论,而且也在公共政策的范围内引起了讨论。其中影响最大的就是南山区吴海宁选举案的“违法选举”问题和随后出现的选区选民罢免刚当选的人大代表问题。这两个问题虽然由于地方的阻挠,最后都没有解决,但是实际上却对选举制度和人大制度的改革有深远的影响。在11月份召开的总结会上,广东省人大和深圳市人大对深圳人大的选举经验和教训进行了总结,提出了进一步改革的要求,并且明文认定对于法律所没有规定的事情都可以在选举中加以进行,这个结论就将中国基层人大选举要进行改革的要求确认下来,提出了比较明确的改革方向。

相比深圳的情况来看,北京在2003年底的基层换届选举中所出现的情况则相对温和一些,没有出现那么多争议的问题。虽然参选的自荐独立候选人有二十多人,但是并没有出现争论不休的问题。北京的选举因为发生在深圳选举之后,所以自荐参选人员增多和选举意识增强是自然的。北京的基层人大选举和深圳不同在几个方面,一是参选人员和种类增加,其中包括了学生和律师,在深圳的选举中主要人员是维权的业主,而站在业主之后的律师并没有直接参选。在北京的选举中,这些律师自己走到了前台,直接参选。二是北京的选举根据深圳的教训,从选举一开始就比较明确的提出来了对于选举制度中候选人产生的程序进行改革的要求,他们认为所谓的对初步报名的候选人进行的“反复协商酝酿”并不能代表选民的意见,而是应该用预选的方式产生正式候选人。因此北京市的选举就更直接提出了基层人大选举制度改革的要求。北京选举的结果是3名独立候选人当选为基层区一级的人大代表。

基层人大的改革虽然在2003年有所突破,取得进展,但是也遇到了问题。最大问题是在湖北。在1998年,潜江市试验小学老师姚立法以自荐候选人身份参选,并当选为市人大代表。在这5年中,姚立法为了基层老师和农民的利益,进行了大量的活动,对于政府和人大的工作有许多的批评意见。这些活动对于规范政府行为,推动基层民主和维护基层群众的利益是有好处的。受姚立法活动的影响,潜江市的一些基层群众,包括老师、农村的农民(村委会成员等)和工人,也在2003年出现了一批自荐参选者,他们试图用独立竞选的方式成为潜江市的人大代表。他们中的一些人已经在2002年底的乡镇换届中当选为乡镇人大代表。这些独立候选人的选举活动搞得有声有色,发出了大量的宣传材料,也得到了许多人的支持。但是在2003年11月28日的投票中,32个候选人全部落选。从落选的原因来看,主要是地方政府中的一些人不愿意让姚立法和以及类似于姚立法的人当选为人大代表。在他们的眼里,一个姚立法已经搞乱了地方政府,如果再有多些的姚立法的话,他们认为政府工作将无法进行。因此,在选举的过程中,地方政府的一些人通过操纵选举的办法从划分选区、选民登记、候选人报名、选民小组长的产生、投票中的票箱分布、代划票、流动票箱的使用、点票等各个方面都有严重违法违规的行为。由于操纵选举的结果,32名独立候选人全部落选。出于对这个选举的不满,潜江市各类老百姓3800多人在12月联合签名致信全国人大,要求全国人大启动特别调查程序,组成特别调查团到潜江就这个选举问题进行调查。

潜江的选举事件在另外一个方面说明,中国基层人大的选举改革虽然已经得到了许多人的认同,而且在实践上也走出了深圳和北京的探索,但是仍然有相当多的人认为,人大选举无法进行改革。由于潜江的32名候选人是集中在同一个城市中,因此遇到一些人的阻挠也是可以想象的。这件事表明,基层人大的选举并不会一帆风顺,阻力是会非常大的。

但是就是在湖北,与潜江选举同期,在枝江市的基层人大选举中,有一名普通农民借用从姚立法那里学到的办法进行选举,得到了当地农民的热烈支持,从而当选为枝江市人大代表。这个例子从另外一个方面表明,城市和农村基层的人民代表大会的选举制度改革确实已经到了在实践中加以推进的地步了。同时也提出了从法律上对于选举法和选举规则改革的要求。相信在2003年的推动以后,2004年会有一些地方继续推动基层人大选举制度的改革。基层人大选举制度的改革很有可能成为基层人民代表大会制度改革的一个前期步骤,将有可能推动基层人民代表大会制度的全面改革。

中国基层民主在基层人大的实践活动,推动另外一个对于基层民主的发展来说是非常主要的方面,就是对中国选举制度改革的要求。在人大选举制度改革的发展中,由于人大选举制度改革的要求,也在其它许多方面提出了对选举制度进行改革的要求。这包括由一些全国人大代表提出的建立“村委会选举法”的要求,以便规范农村村委会选举的程序。对于城市的社区选举来讲,虽然在2003年有了一些规范选举的例子,但是仍然离规范的选举有很大的差别,因此也需要规范城市社区的直接选举。于是在2003年10月,在桂林召开了有中外学者一起参加的讨论会,试图建立一个规范的城市选举制度。在人大、农村、村委会都提出要对选举进行规范以后,对选举法的修改就提到了议事日程上来了。这些意见包括,建立一个统一的选举规则,用同样的标准进行中国的选举活动;建立一个规范化的符合国际标准的选举规则和程序;建立一个统一的选举组织行政机构,改变目前基层选举归民政系统,人大选举归人大系统的状况。目前无论是从实际工作,还是从理论上,都已经将对选举制度的改革提到了主要的地位。在2004年的选举法的修订过程中,能否建立一个公正和民主的选举制度会成为中国民主发展的一个重要关注点。

四、基层政治体制改革

2003年许多地方都进行了基层政府的政治体制改革,这种改革虽然都是在基层进行的,但是有些地方的改革内容却是有长远的意义的。

在“十六大”以后,一些地方进行了地方党代表大会制度的改革。就是在一些市、县和乡镇一级进行党代表大会常任制的改革。过去的党代表大会,在5年或者3年(乡镇级)换届的时候产生,但是在完成了换届任务以后,在以后的3-5年内就不再开会,而是由选举产生的党委会进行日程的工作。但是近年来由于党政领导干部出现了许多腐败的现象,如何制止这样的腐败就需要党内实行监督。而党代表大会的常任制就是一种监督的办法。因此在十六大提出可以就党代会常任制进行探讨以后,许多地方都进行了这样的实验。这个实验都是在基层进行的。这样的一种党内政治制度的实验,为更多更深的实验和制度建设提供了一个基础。而更多的实验也在不断的出现。

2003年中国基层地方政府改革当中值得关注的一个实验是湖北咸安对于乡镇政府体制的改革尝试。2003年2月开始的改革包括两个主要方面,一是乡镇党政机构在设置上大幅度合并,二是对上级部门设在乡镇的“七站八所”等事业单位实行政企分离、事企分离。

在改革前,咸安区乡镇机关内部设置党委办公室、政府办公室、人大办公室、政协办公室以及工业、农业、财贸、民营企业、经济环境治理、村政建设、文明创建、计划生育、卫生、综合治理等14个办公室,还有教育组织、工青妇等单位人员共63人。在改革以后,乡镇只设4个办公室:党政综合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室和财政税务办公室,人员精简为36人。工作人员通过公开竞争的方式决定,机关工作人员可以身兼数职。

通过这样的办法,咸安区乡镇党政机关工作人员从改革前的540名减到了现在的301名,减幅为44%,这个数字也比咸宁市所核定的咸安区乡镇机关编制少了132人。

在改革前,咸安区每个乡镇共有包括司法所、农技站、水利站、城建站、房管所、计划生育服务站、文化站、广播站、经管站、客运站、农机站、土管所、林业站、卫生院、派出所、法院、财政所、邮政所、供电所、信用社、工商所、国税所等所谓“七站八所”的机构,全部站所的工作人员共有771人,这些站所都是上级在乡镇所设立的分支机构。按着改革计划,咸安区准备保留派出所、法院、邮政所、供电所、信用社、工商所、国税所等八个单位外,其它单位都要求在三年内逐步走向市场,按着这样的办法将会减少工作人员361人,精简幅度为46%。改革的设想是撤销一些机构,成立服务中心,例如计划撤消司法所,成立司法服务中心;撤消农技站、水利站,成立农业服务中心;撤消城建站、房管站,成立乡镇建设服务中心等。这样一来乡镇的“七站八所”就改制为“服务中心”,将在三年内与咸安区和所有的乡镇政府彻底脱钩。

咸安所进行的政府机构和工作人员精简的改革力度是比较大的,这各改革虽然发生在乡镇一级,但是对宏观的政府机构改革所由参考意义的。

2003年基层政治体制改革进行的幅度非常大的是在重庆市的城口县坪坝镇。这个改革提出了“综合政治体制改革”的目标,将地方的政府、人大、党委和群众的关系放在一起考虑,试图建立一个新型的制度关系,解决地方的问题。

除了选举的内容以外,这个改革所试图建立的制度还包括:

建立镇一级的党代表常任制。坪坝镇的常任党代表制度不是将原来的三年一次的党代表大会改成每年一次就算完成,而是在现有的其他地方的经验的基础上,进一步加以改革,由党员在现有的党代表人选中以每一个支部选一人的方式产生一部分常任党代表,再加上镇党委成员组成镇的常任党代表制度。在常任党代表制建立起来以后每三个月固定举行一次常任党代表会,讨论镇里的重大决策事项,形成决议以后由党委照办。

建立镇一级的常任人大代表制。坪坝镇共有17个选区,45名人大代表,要每一个选区从现有的人大代表中由村民直接投票选举一人担任镇的人大常任代表,同时这个镇人大代表也是专职人大代表,要每两个月召开一次会议讨论和决定镇里的有关事务,在专职人大代表认为必要的情况下也可以临时召开会议。

建立新的党、政府和人大的关系。按照改革的意见,党委不再直接干预政府工作,党委的作用主要有两个:一是对镇里的重大事务由党委和党的常任代表会讨论通过以后形成决议并作为议案提交给镇人民代表大会或者人大常任代表会,讨论并形成有关决议交由政府去执行;二是党对人大通过的决议能否实行和实行的好坏实施监督,同时并对镇里的干部本身的工作实行监督,看是否有违反党纪国法的事情发生。

在党内实行监督机制。由党员、支部、常任代表会和党代表会对党委的工作实行全面的监督,党员、支部和代表可以按着一定的程序对党委的工作和党委成员(包括书记)的工作提出质询,被质询的党委成员和党委要对有关内容给予回答。按照一定的程序,党员、支部和党代表也可以对党委或党委成员提出不信任案,按照一定的程序也可以对这些人员进行罢免。

在政府和人大的关系上政府也要全面处在人大的监督之下,人大代表或者常任人大代表可以按照一定的程序对政府的工作或者对于镇长和其他工作人员可以提出质询、弹劾和罢免案。政府的主要工作人员包括副镇长以下的主要负责人的任命都要经人大或者人大常任代表会的批准。

在政府的工作当中,提出了在乡镇一级建立公共财政的概念。按照改革方案,政府的财政预算要经人大批准,在执行过程中要全部公开,人大代表或者人大专职代表可以随时就有关财政问题向政府提出质询,政府必须回答有关的质询。一定数量的追加预算也要经人大批准通过,在必要的情况下政府财政要向全镇村(居)民公开。

坪坝改革将中国各地的乡镇改革已有的经验和自己的创新结合在一起,提出了综合改革的方案和可能的制度结构框架,实际上也就是提出了一个在现行中国政治体制下一个最大的可能改革的制度空间和制度方案。从坪坝的具体情况来看,这个空间和方案的提出是符合坪坝本地的实际情况的;从全国的情况来看,这个改革也在很大的程度上符合中国农村基层政权的情况,也基本上符合中国政治体制改革的情况。或者换一句话说,坪坝的改革方案和制度设计虽然比较粗糙,但是在某种意义上具有全国性的意义,它所提出来的问题可以在很大程度上涵盖中国的实际情况。也就是说,坪坝依据本地情况所提出来的改革方案和制度框架对中国的政治体制改革来说是很有意义的。这就是坪坝这个小小的乡镇改革所具有的真实意义。坪坝改革的象征意义就在于它提出了政治改革的综合解决方案,这虽然是在一个小小的乡镇所进行的一个艰难的初步的探索,但是这种探索所指出的方向却有可能是中国政治体制改革所要走的实践之路。

上述中国基层所提出来的政治体制改革的设想和实践都是由重大的意义的。他们在2003年的出现不是偶然的,而是基层政治发展的必然结果。这些改革有的在继续进行摸索,有的半途而停止,有的仅仅是提出了方案,但是他们在2003 的出现表明中国基层民主的发展确实已经触及到了中国政治体制改革的所有方面,因此他们所提出来的解决方案也就同样有了特别的意义。

五、推动基层改革的“组织”形态

2003年中国的政治体制改革由基层民主所带来的动力是最主要的动力,当然在这种判断之外也必须承认党内民主和自上而下的政治改革也起了一定的作用,但是基层民主所起的作用是相当大的,在基层民主的发展过程中所出现的一些基层的自我组织形态也在不断完善,同时也在不断推动政治改革。

1、群众自治组织的完善

基层群众的自治组织可以分成几种,在农村的基层自治的组织形态就是村委会,在城市的主要形态是居委会。农村的村委会受乡镇政府的控制,在2003年的基层自治和发展上没有得到太大的进展,在有的地方反而出现了倒退,群众自治的力度在降低。

2003年群众自治组织的完善主要出现在城市中。城市的群众自治组织的改革是近几年出现的事件,民政部推出了一些试点,要求加强群众自治的力度,完善群众自治的方式。这些努力在最近几年取得了一些成就,各地都有相当一批城市社区居委会开始在进行城市社区的改革,减少政府的干预,加强社区居民自己管理自己的能力。在这个方面各地都有许多的制度创新,例如武汉江汉区在2003年12月持续进行了社区居民评议基层政府、街道的工作,这些加强了居民自治的意识和手段。北京石景山区进行了改革的探索,将鲁谷社区中的二十多个居委会组织成一个统一的大社区,成立由居民直选组成的理事会,实际上相当于在街道(鲁谷社区)一级设立了某种形式上的人民代表大会,并由这个理事会行使这个社区(街道)的最高权力。这些改革都在不同程度上加强了城市社区自治组织的完善,将城市社区居民自治的能力提高了一步。当然这种改革也是有一些局限性的,改革的速度也有些慢,不能适合社区居民参与的需要。也有一些地方仍然没有改革,地方政府扮演着决定权的角色,他们随意撤免和任命经居民选举产生的居委会成员,也有一些地方随意干预居民事务,这些都使得居委会难于独立真正实行群众自治的工作。但是从总体上看,改革是主要的潮流,在民政部的推动和居民的要求下,这种改革还会不断的持续发展。

2、NGO的新发展

非政府组织(NGO)在中国的改革开放中不断发展,在2003年也得到了持续的发展。除了已有的NGO发展以外,许多新类型的NGO组织在2003年都得到了发展。中国NGO中的主体是一些政府办的社会团体组织,在政府不断缩减财政和加大行政改革的力度影响下,使得他们和政府的关系逐渐转弱,影响力较以前有所下降。在这样的发展趋势下一些官办民间团体也开始往真正社会上的NGO方向转变,民办的色彩开始加强。例如行业协会中的一些组织,一些学会等都有这种发展趋势,即使仍然是政府主办的社团组织也开始在社会注重“民本”“民生”的大环境的转变中开始往社会一边靠,也出现了一些新的变化。

其它NGO组织,特别是一些草根型的组织在2003年这一年由于非典的影响和民权运动的出现,也都得到了一定程度的发展。研究性的社会组织、环保组织、基金会型的公益组织和其它公益组织在2003年也得到了发展,在社会上有了相当大的影响。政府主管社会团体机构的组织也已经认识到NGO的发展不但是不可避免的,而且也是中国市场经济发展的正面力量,应该加以推广而不是加以阻止来限制它的发展。这一切为NGO组织在中国的发展打下了一个非常重要的基础,在这个意义上可以讲2003年是中国NGO大发展的一年。

在这一年的发展中,非常值得关注的是NGO组织中草根组织的发展,这一类的组织包括了弱势群体的法律援助组织、对弱势群体表示关怀的公益组织、打工族的协作、服务和联谊组织、对疾病尤其是艾滋病表示关怀的社会公益组织以及农村中广泛出现的经济协作组织等。这一类型的草根组织在2003年得到了很大的发展,原因是与非典产生而所出现的对疾病的关心,新民权运动所产生的对弱势群体的关怀和维护权益的关注以及法治改革所带动的用法律和民主发展来维护弱势群体的权益等各方面的影响联系在一起的。在2003年许多地方尤其是在外地民工比较多的地方都产生了许多类似于“工会”性质的打工族群体组织,这些群体组织在沟通城市打工族的互相联系、权益维护、福利保障和提供服务等四个主要方面都产生了重要的影响,并得到了各方面的支持而出现了一个发展的态势。这一变化将会给基层民主发展、法治改革和社会与政治变革都产生十分重要的影响。这一发展态势得到了城市居民、媒体和知识界的关注,在一些沿海经济发达地区,政府也对这一类型的NGO组织表示坚决支持。

3、新的组织形态的出现

基层群众的维权活动从产生以来,大部分是无组织和自发的,例如基层群众反对非法拆迁的维权活动等,但是也有一部分已经出现了组织化的趋势,这对于民主和政治改革的发展是很有意义的。

在中国城市社区中已经出现了一种双重的社区组织机构。第一层是社区居民委员会,它是由居民用直接选举或间接选举方式产生的,是社区群众自我管理自己的一种组织形态。这种组织形态在社区维权的活动当中大部分并不是走在前面的。社区组织机构中的第二层是业主委员会,业主委员会是一个大社区中的组成部分,由一个特定环境和人员所组成的与物业公司、建筑公司发生直接关系的组织。依据国务院的物业管理条例,社区居民可以成立业主委员会为维护社区居民所拥有的物业的利益和有关公司进行谈判的组织。这样的一种组织虽然在居民委员会之下,但是由于居民委员会和物业及建筑公司没有直接的利益冲突,这种冲突主要直接产生在业主和这些公司之间。因此这种业主委员会就和居民委员会有了差别,形成了城市社区居民组织的双重结构。在这种双重结构中,业主委员会表现出来了比较强烈的对于法治、民主发展的关注,因为在他们看来这是维护业主权益的好方式。

中国的有产阶级也是分层次的,有一些积攒了多年积蓄的白领或者蓝领将他们的钱购买了房屋,从而成了有产阶级。但是这种有产阶级并没有和权贵们相勾结,而是在他们的小区中在房地产公司、物业公司以及某些政府机构面前仍然变成了弱势群体。在他们与有权有势者因物业利益发生冲突的时候实际上处于弱势地位。有一些拆迁户也属于这种情况。这种弱势地位使得他们不断的与公司和政府机构处在矛盾中,不得以而采取了一些抗争的办法。

在2003年,业主委员会和物业及建筑公司的矛盾在全国各地不断出现,业主委员会处于弱势,因此他们不得以利用法律为武器和物业公司、建筑公司的违法行为进行斗争。在这个斗争的过程中,业主们需要得到法律的支持,需要和律师们的合作。这样就在社区居民维权的过程中,也应运而产生了一批维权的律师和其它的法律工作者。于是在社区居民和业主维权的斗争中,律师和法律工作者这个阶层开始走上了维权的前台,形成了2003年中国维权发展过程中最有影响力的社会阶层。实际上2003年群众维权斗争中到处都可以看到律师们的活动和听到他们的声音。也正是由于这个阶层的介入,2003年居民的维权活动才取得了很大的成功。

业主们的维权活动直接推动了基层民主的发展,在深圳和北京的群众自荐参选基层人大代表的活动中都有一些业主维权的带头人物参与基层人大的选举,他们参选的动机比较明确,就是想通过用参选人大的方式来扩大业主们的权力和影响,这样可以更好的维护他们的权益。这些地方的维权活动都得到了律师们的帮助,从而使得他们的活动可以在法律规定的范围内进行并比较容易取得成功。在深圳的地方选举中,站在业主背后的律师们并没有直接出来参选,而是业主们自己出面,有律师在背后进行帮助。但是在北京的参选活动中就有许多参与群众维权的律师开始走上自我竞选候选人的道路,也有人就此而选上基层人大代表。这个现象表明,社会维权的活动的新的组织形态已经开始在城市出现,除了业主委员会以外,律师这个重要的社会阶层开始出现在基层民主和法治改革的最前沿。毫无疑问,律师和业主们的结合将会使中国社会的维权活动更加蓬勃的开展起来。这样的组织结构就将基层群体的维权活动在某种形式上也变成了社会组织发展的过程。从而将基层有产阶层和律师这个专业者推上了法治改革和政治改革的前沿。这种新型组织形态将会如何发展,目前并不清楚,但是这两个阶层通过维护权益和公正而推动基层民主和政治改革发展的方向是不会变的,并有可能扮演越来越重要的角色。有的报纸已经指出,中国改革开放的主角将要在未来的十年里交由律师来承担,而不再是企业家们。如果这个估计是正确的,则中国将会由于广泛的群众参与的维权活动而产生以法治改革为主要内容的新改革潮流。

毫无疑问,业主和律师的法治意识和民主意识在维权活动当中已经得到了很大的提高,他们既是自发的,也是自觉的参与了基层民主的推动活动,也参与了和政治改革密切相关的法治改革。

六、基层民主在政治改革中的发展顺序及意义

在当前关于中国民主发展的讨论中有许多不同的看法,也提出了许多发展的途径。依据中国的现实,这些发展的途径可以包括:基层民主途径、党内民主途径、自上而下改革途径、政府治理途径、法治改革途径、NGO发展途径和危机处理途径[3]等。毫无疑问,这些发展途径对于中国民主的发展和政治改革都是必要的,是发展的多种方面,缺一不可。在中国政治体制改革的发展过程中,基层民主和其它的途径相比,到底扮演一个什么样的角色?起什么作用呢?

有的学者认为,目前基层民主发展的困境很大,依靠农村选举向乡镇选举发展再向县市级发展直到中央,这样的道路一是会拖得很长,二是阻力会很大,因此很多人认为中国民主的发展途径应该关注自下而上的改革,也就是在高层在中央推动政治改革,这样对于中国民主和政治改革的发展是最好的,会减少许多的阻力。但是也有人认为这样自上而下的政治改革可能会引起社会的不稳定,而且阻力太大,没有办法解决,因此自上而下的方式也不一定能行得通。对于这些问题的争论涉及到中国政治体制改革发展的大问题,到底应该如何解决,目前还没有定论。

中国基层民主的发展从当前中国的情况来看,是一个实践性的结果,相比于其它的途径来看是进行得有声有色的。它是由当前中国政治、经济、社会和文化等多方面因素决定的。在实践中目前基层民主的发展看起来进行得相对比较好一些,但是也很明显,指望基层民主会一级一级向上发展也可能很不现实。因此推动自下而上的发展也是必要的。所以有的学者认为,应该在中国推动精英民主,也就是经济精英和政治精英的结合,在中国的高中层先推动改革推动民主。他们认为这样的一种精英组合可以避免由推动基层民主而带来的社会底层的不稳定。

但是问题是中国基层民主的发展是目前中国政治、经济和社会条件所产生的一个实践的结果,实际上也是一个中央政策选择的结果。从世界各国民主和政治改革的发展讲,大部分走的道路是自上而下的,是从精英发展到大众的。这样的发展道路可能会使社会处于相对稳定的状态,而当社会自上而下的发展触及到基层的时候,会比较顺利地实现基层民主的出现。按照这样的逻辑安排,或者是大部分国家民主的发展道路,中国民主的发展和政治改革的途径就应该是如下的顺序:在上层由党内民主的产生而推动上层政治改革的出现,并推动法治化和民主化的进程。由上层的变化就会推动中层的变化,这样以中产阶级的参与和中层政府机构的改革相配合,在省市完成改革和民主,再向下发展,然后再下基层发展推动基层政治和社会结构的变革,推动广大群众的政治参与。这样就出现了一个自上而下到中层再到基层的发展顺序。在这个发展顺序中,基层处于尾端,而基层广大基层群众的政治参与也被排除在民主发展和政治改革的前期。

这样的发展模式和欧洲以及其它一些后发展国家的发展模式相似,可能是比较平稳和顺利的发展模式。但是问题是依据中国的情况,这样的发展模式能够成立吗?这种从高到中到低的发展顺序符合中国现实的情况么?

前边说过,中国基层民主目前的发展结果是政策选择的结果,在农村基层民主发展17年以后,在广大的农村都实现了直接选举,在城市的基层也出现了直接选举的改革,NGO组织也从基层发展起来,与人权发展相适应的基层群众的维权活动也在开展起来,这样广大中国基层的民主意识、参与需要和相适应的有关政治制度都已经开始在逐步出现和建立。正是由于这样的发展途径没有得到自上而下的有力政策和制度配合,目前才在许多地方出现了矛盾和冲突,在有些地方这类的矛盾冲突还很激烈,长期得不到解决,造成了某些地方不稳定的局面。在一些地方,基层的冲突很多也发生在群众和基层政府之间,这种冲突展现了在基层自治和民主发展过程中,中国所出现的不适应局面。这种不适应包括了很多方面,有基层群众不知如何实行自治,也有基层群众无视法治现象的存在。但是从中国的现实来看,相当多冲突产生的原因是政府无法适应变化的局面,他们面对社会的变革,不知如何应对,用传统的专制的办法来看待中国基层的变化,对待大众的参与要求,他们不知道自己该如何在法治的框架下解决和基层群众的冲突。这些方面的不适应造成了基层的不稳定。

特别值得关注的是一个现实,就是中国基层群众的政治参与的欲望和热情,基层群众合法参与的方式在这十几年中都得到了相当大的发展,但是这样的变化在有些地方已经被地方政府视为洪水猛兽,超出了他们所想象以及所能够管理的程度。于是想当然的他们就出来干扰和阻止这种参与的发展。但是实际情况是阻挡了一个地方,在别的地方会出现新的缺口。中国群众的民主热情和维护权益的现实利益需要在中国最高层实行宽松政策和适当维护群众权益之下的号召之下已经得到了释放,现在说这个基层民主应该退回去,然后启动自上而下的民主和改革,推动精英民主已经非常不现实了。这个不现实来源于中国民主和政治改革的发展顺序是先选择了基层,而不是先选择了高层。这样的选择就使得中国基层民主的发展变成了中国民主和政治改革发展的先锋力量,想要退回去是不可能的。

在这样的选择之中,中国民主和政治改革的发展道路看来只能是基层民主在先,在基层的社会和政治中产生和推动民主和政治改革的制度建设、民主意识和参与方式,也从基层发展的过程中吸取有关的经验和教训。在基层的这种发展达到了一定程度以后,就会自然的产生对于高层和中层的影响,甚至是冲击,并进而引发中层和高层的变化,推动高层和中层的政治改革的发展。至于中国民主发展和政治改革在基层民主的影响下,下一步是先走高层还是先走中层那是另外一个问题。但是基层民主的发展已经是扮演了一个先锋的角色,这在中国的民主和政治改革的发展顺序中是放在前面的。由于这样的顺序和途径选择,决定了中国政治改革和民主发展未来的前景。这是和其它国家不一样的。但是到底会怎样发展,目前是无法预料的。

七、从基层民主发展的视角对政治改革的展望

2003年是中国基层民主发展的重要一年,这一年的发展也推动了中国政治体制改革的进展,虽然基层民主发展对政治改革的影响是有限的,但在中国当前的条件下这是推动中国政治体制改革的一个最重要的力量。从2003年的实践来看,中国基层民主发展的空间又得到了扩大,不但在城市社区的选举上得到了发展,而且在基层人民代表大会的选举上也取得了重要的突破,并且在新民权运动中也推动了法治改革和新的社会组织形态的出现。这一切都表明中国基层民主的发展仍然有很大的空间,还有许多事情可以作。

但是,基层民主毕竟是基层民主,它对于高层和中层的影响是有限的,由于在高层推动民主发展和政治改革的力度不大,因此也使得基层民主的发展受到了很大的阻力,影响了2003年和未来长期的发展。这些阻力发生在以下的几个方面:

在目前广大的农村,基层民主的持续发展受到了很大的阻力,这个阻力很大一个方面来自于乡镇政府。中国政治改革在乡镇一级的力度不大,大部分乡镇仍然用传统的办法来管理已经自治了的农村,同时在法治的建设上也没有重要的突破,没有限定乡镇政府和农村村委会之间的关系。为了改善乡镇政府和农村委员会的关系而确定的一些措施大部分都影响有限。这表明从高层来看,对于农村跟乡镇政府间的关系到底应该怎样处理还没有下定决心。2002年确定的农村村委会选举的办法虽然由中央以中央14号文件的方式加以下达,但是在农村中影响有限,许多乡镇和县级政府对此不积极,影响了贯彻执行。这些就使得农村一级出现了许多的矛盾和冲突,农村的村民自治的推展受到了阻力。不少的地方在2003年的发展中出现了后退的现象。

在城市居委会自治的改革也得到了很大的发展,但在很多地方仍然是政府干预居民的自治,无论是选举还是居民的管理,区和街道的干预都是很强的,这样对于城市社区居民自治和民主的发展也起到了阻碍的作用。当然城市社区的基层民主发展刚刚开始,目前还仍然是在有限的一些试验区里进行,大规模的推广还有待于时间。

基层人民代表大会的改革在2003年取得了重大的突破,在全国各地都得到了积极的响应,这种结果无疑将会影响今后的发展,基层人民代表大会的改革是基层民主发展的一个巨大空间,还有大量的事情可以做。但是从潜江的选举来看,由于在一个市(县)一级人民代表大会中将要出现将近10%的自荐人大代表,因此对于地方政府来讲无法接受这样的现实,所以就采取了各种措施将这些候选人全部阻挡在外。这件事件也表明在基层人大改革中虽然有很大的空间,但是改革的边界已经给划得很清楚了,这也就给基

由于中国民主和政治改革的发展是先发展的基层面,而没有得到上层改革的积极配合,因此虽然有一定的发展空间,但是空间并不大。在这样的条件下,中国基层民主仍然会持续的进行发展,持续地产生对各方面的影响,对于中国民主和政治改革的影响将会是很大的,但是是有限的。因此当中国基层民主发展到现在的这个阶段,急需自上而下改革途径的配合,也需要其它途径的配合。如果没有这样的配合不仅在农村基层民主的发展会遇到很大的阻碍,而且城市的基层民主的发展也会遇到阻碍,也有可能产生不稳定现象的出现。

中国基层民主已经在组织形态、观念意识、制度创新及参与方式等方面推动了基层的政治改革,这些也会对中高层的政治改革和民主发展产生重要的影响。基层民主在这些方面的影响将会在中国的政治发展中起到非常大的作用,这是没有疑问的。从2003年基层民主发展的情况及其对政治改革的影响来看,现在的基层民主发展需要在今后的一段时间里扩大发展的空间,并且取得新的突破,如要做到这些,需要考虑如下一些方面的建议:

1、从当前来看,目前比较大的发展和改革空间是在基层人大选举制度的改革方面。现在这一轮基层人大的选举从全国方面来看已经基本完成,但是2004年仍然有一些地方需要进行选举。因此比较好的办法是利用2003年的改革成果,在2004年扩大改革的力度和空间。因此比较好的办法是找几个试点,用改革的方式放开选举,看一看到底会出什么样的结果以及在未来的几年内经过选举上来的人大代表到底会对基层人大的改革产生什么样的作用。在这些试点的基础上再加以总结经验,看基层人大的改革到底应该如何进行。

2、乡镇长的直接选举这两年呼声很高,而且从已有的实际经验及影响来看,这个改革是成功的。如果在宪法修改以后,仍然由机会在2004和2005年进行乡镇人大的换届,则应该在全国各地选出几个地方来进行改革的试点,看一看到底会出现什么的结果。在进行直选试点改革的时候也可以扩大其它类型的乡镇选举制度的改革。乡镇的政府体制的改革仍然应该是关注的重点。

3、对于农村基层民主的发展来看,目前的当务之急是应该规范农村和乡镇的关系,也就是要用一个法律的形式来明确的规定在农村自治的条件下村里应该干些什么,乡镇应该干些什么,也就是要搞一个乡村关系法,用法律的形式一条一条的明确规范双方之间的关系。比较可行的做法是在某一个省先行做试点,看结果能否达到调整双方关系的目的。如果事实证明这是一个好办法,就可以推广。

4、对于城市社区的选举改革以及农村的选举改革来讲,要进行规范化的选举改革的探索,要尽量建立统一的选举制度和司法保障制度,建立中国的选举标准并进而向国际标准看齐,在这样的过程中要将人大的选举制度也纳入同样的标准,建立一个中国统一的选举制度,并且逐步建立起统一的主管中国选举的行政机构。在2004年和今后中国选举法修改的时候,应该考虑建立统一标准的选举程序。

5、中国的选举从实践来看,目前缺少一个重要的环节,就是司法保障体制。目前的选举,无论是基层社会组织的选举还是基层人大的选举,实际上都是由地方政府在组织选举。他们对于选举程序是如何安排的,没有司法解释,也不能由选民进行司法起诉。如果在选举中出现问题,法院只能受理与选民资格有关系的案件,其它所有的选举程序都不在法院的受理范围之内。这种选举实际上成了“霸王”式的选举,没有权力和义务的区别,选民只能接受任何的选举安排,而不能对选举提出自己的意见。这是和中国的法治发展不匹配的。应该考虑建立一整套司法程序,与选举程序有关的任何问题都可以用司法来加以审定。

6、在中国的基层民主的发展过程中,许多基层群众开始用法律来规范自己的行为和诉求,开始走上了法治发展的轨道,有的开始参选基层群众组织的选举和基层人大的选举,这种走“合法斗争”、“议会斗争”的变化是中国政治改革发展的一个重大进步,表明基层群众开始认可了法治的道路,这比过去相当多的基层群众,特别是农村群众用暴力包围乡镇政府、抗税等来说是一个巨大的进步。对于基层群众的这种进步,需要中国各级政府加以回应,而不是加以拒绝,或者用非法治的手段将这种参与阻挡于门外。如果没有积极的和正面的回应,这种发展将慧停止,基层群众的失望有可能导致“街头政治”和“黑社会政治”的发展。这是于中国的政治改革不利的。这种积极的回应在基层政府,尤其是乡镇和县级政府是非常必要的。从高中级政府来看,也要对这种形势有充分的认识。

7、中国民间的社团组织的发展已经是不可阻挡的,实践证明社团的发展对活跃社会和经济有好处,对维持政治的稳定也能起到积极的作用。因此应该采取鼓励的态度。鼓励的办法主要在于对于社团的管理方式,应该放松国务院对于社团管理的规定,可以取消双层挂靠制。另外也可以考虑在基层也就是县市以下放开对于社团的注册,而改为登记制。这种做法也可以先采用试点的办法进行。为了维护社团的健康发展,国家可以采用购买的方式从社会购买一些研究、管理方面的成果。

8、中国基层民主的发展目前需要新的突破口,可以考虑在地级市进行一些政府改革的尝试,例如干部制度的改革、选举制度的改革、公务员制度的改革、建立公共政策的程序、司法制度的改革、公共监督的制度以及人民代表大会制度的改革等。这是一种中间层次政治改革的发展思路。有条件的地方应该可以考虑在省级也进行同样的改革。这种中层的政府体制的改革一定会为基层的发展起到推动的作用,也有可能为政治改革和民主的发展在中层打开一个更大的空间。

来源:世界与中国研究所

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