黄冬娅:多管齐下的治理策略:国家建设与基层治理变迁的历史图景

选择字号:   本文共阅读 2160 次 更新时间:2011-04-30 10:02

进入专题: 国家建设   基层治理  

黄冬娅  

「摘要」论文将基层治理问题放在国家政权建设的历史进程中考察,将基层治理问题归结于国家如何为社会订立规则并获取服从的问题。在国家政权建设过程中,国家诉诸于多种手段和方式,动用其可资利用的资源,以求实现现代国家基层社会控制或者说基层治理的目标。这包括(1)正式官僚体系的建立与理性化;(2)依靠非正式官僚承担行政管理的职责;(3)依靠群众动员;(4)依靠官办社会组织;(5)依靠基层群众自治组织。论文从一个侧面勾勒基层治理演变的历史图景,并进一步探讨中国基层治理方式“至上而下”的改革动因。

「关键词」国家建设;基层治理;非正式官僚;群众动员

*黄冬娅,中山大学行政管理研究中心城市治理与城市发展研究所,政治与公共事务管理学院,讲师。

**基金项目:本文受中山大学青年教师起步资助计划、广东高校优秀青年创新人才培育项目以及中山大学“211工程”三期行政改革与政府治理研究项目资助。非常感谢匿名评审人的意见。

社会经济转型无疑是推动国家制度转型的重要动因,随着计划经济向市场经济的转型,新的社会经济空间开始出现,新兴的社会组织和不断成长的公民力量越来越对国家基层治理的目标及其实现方式提出挑战,社会日益不再顺从于国家为之订立的规则,而是越来越擅于规避、操纵或者质疑这些规则。研究者已经指出,不管是社会通过“弱者的武器”对于国家基层治理的规避,还是社会强大的自我保护运动,抑或经济转型对于国家制度的重塑,都从根本上推动了当代中国国家的重建,也可以说是基层治理方式变迁的社会经济根源(Kelliher,1992;Shue,1995;马骏,2010)。然而,正如伊斯顿所说,“政治”而非“政治的社会条件”才是任何政治行为和结构最直接的环境(Easton,1990:5),对于政治变迁的解释我们也同时必须在政治生活内部去寻找。基层治理本质上是国家权力向基层延伸并为社会订立规则的过程,因此,理解基层治理变迁,不仅需要我们寻找推动基层治理转型的社会动因,更加需要我们进一步探求国家内部“自上而下”推动基层治理变迁的动力所在。

本文将基层治理问题放在国家政权建设的历史进程中考察,将基层治理的诸多问题归结为现代国家延伸其权力的触角以实现其治理目标过程中出现的问题,将基层治理转型问题归结为国家为了实现其基层治理目标而推动治理治理方式转变的过程。在此研究视角之下,本文试图关注两个主要问题:其一,在传统国家向现代国家转变的过程中,随着国家基层治理目标的变化,国家的依靠力量和治理方式发生了何种改变?其二,从国家政权建设的研究视角,基层治理方式变迁“自上而下”的改革动因何在?由此,本文试图将研究对象拓展出目前基层治理研究集中关注的居委会和村委会之外,而对于基层治理主体和方式有更加多元化的把握,将非正式人员和群众动员等主体和方式纳入分析的视野,从而将当代中国基层治理问题放在更广阔的历史和比较政治分析中来考察。

一、国家政权建设与基层治理

基层治理的问题在本质上是社会秩序形成的问题。社会秩序之形成有多种形式,其中有两种存在相对区别的方式,即社会自发形成秩序和国家为社会订立规则。如同市场经济通过某种无形之手而自发形成秩序一样,社会生活中的秩序可能在社会内部自发形成,这里,所谓“自发形成”意味着不仰赖国家权力来制定秩序之规则以及执行此规则。在中国传统社会中,以士绅精英和宗族网络为基础的乡村治理,是乡村社会自身秩序形成和运行的基础。相对而言,国家权力并未像今天一样直接延伸和渗透到基层乡村社会。在这种情况下,乡村社会秩序之规则与国家之规则处于一种相对共存和补充的状态。杜赞奇对于“关帝”的研究就表明,一方面,大众对于关羽的形象进行不同的解释和神化,另一方面,自宋以来国家不断地向关羽及其后代加封晋爵以至尊关羽为武神,使关帝摆脱社区守护神的形象,而成为国家、皇朝和正统的象征,在神话关羽过程中起了推动作用。

在国家机构和人员并未渗透到基层社会的情况下,通过这种曲折而非直接对抗和强制的方式,国家的秩序规则与社会自身的规则勾连起来,并将社会自身的秩序控制在国家意欲的秩序范围之内(杜赞奇1996)。黄宗智(2003)对于清代司法实践的研究也发现,作为国家秩序规则的典型代表,法典与社会秩序规则之习俗之间存在一定的差异,但是,因为清代法律通过其使用条例在很大程度上迁就习俗和不断变化的社会现实,所以,清代法庭基本上不需要在成文法和民众实践之间斡旋。

现代国家的建立,一个重要的标志就是国家力图在之前其从未涉及的方面为社会订立规则,并确保社会对于这种规则的服从。这些规则既包括了现代法律的制定及其执行,也包括了法律之外由国家强制力保障实施的各种各样繁复而庞杂的国家规则。在这个过程中,国家制定之规则与社会之规则存在四种关系。其一,在伴随社会生活变迁而出现、社会尚无规则的新领域,国家为社会制定规则;其二,国家的规则取代社会的规则;其三,国家的规则补充社会的规则;其四,因国家规则的缺失或者难以施行,社会规则继续存在并运行。

因此,在一定程度上而言,现代国家的基层治理问题也即是国家如何为社会订立规则并获取服从的问题,它不仅包括了国家机构和人员的下沉,而且还包括国家配置资源以实现特定目的和管理民众日常行为,国家力图使用国家规定的规则取代人们自己社会行为的倾向或者别的社会组织规定的社会行为(Migdal,1988)。

为了实现这一目标,现代国家的基层治理需要解决两个方面的问题,其一,国家如何获得其代理人的服从,从而确保其代理人对于国家订立之规则的执行;其二,国家如何获得社会的服从,从而确保社会对于国家规则的遵从。这也即意味着区别于国家专制权力之国家基础权力的发展与成长(黄冬娅,2008)。将基层治理问题放在国家政权建设的视角之内考察,本文由此力图勾勒国家权力向基层渗透过程中基层治理方式变迁的历史图景①。

二、多管齐下的治理策略

在国家政权建设的过程中,国家诉诸多种手段和方式,动用其可资利用的资源,以求实现现代国家基层社会控制或者说基层治理的目标。这些方式包括正式官僚、非正式官僚、群众动员、社会组织以及基层群众自治组织等。

(一)正式官僚体系的建立与理性化

在基层治理过程中,国家依靠的最为重要的方式无疑是官僚机构向基层的下延。欧洲民族国家形成的过程,就是统治者创设一系列的制度网络和行政机构以建立国家与社会各阶级及群体的直接联系、实现从间接统治向直接统治的现代国家转变的过程(Waldner ,1999)。在这个过程中,官僚体系逐步取代了传统的世袭体系,国家实现了权力向基层的渗透,在全社会范围内、在社会基层建立了统治,从而奠定了为社会订立规则的基础(Weber ,1968)。在西欧国家,从依靠各种独立中介人到建立国家的直接统治的过程中,统治者们不得不为了财政收入、人力和各种战争需要而和资本家以及社会其他阶级讨价还价。社会各阶级对于国家提出了无数新要求,包括养老金、穷人救济、公共教育和城市规划等等。

由此,国家从战争机器演变成了一个多功能的组织(Tilly ,1994)。

而中国晚清年间,激增到数亿规模的人口、大规模跨区域移民与流民、农业大面积的商业化等等,以及由此带来的复杂的社会局面以及粮政、漕运和盐政等问题对王朝的统治提出了重大的挑战。同时,王朝仍然坚守康熙年间“盛世滋丁,永不加赋”的先训,这也使得国家的财政收入难以支持国家的官僚机构和人员的增加,国家正式官僚机构仍然只能维持在县级,而难以向基层延伸,难以应对社会复杂化所带来的种种挑战(程农,1999)。在从帝国体制向现代国家的转变过程中,中国的国家机构第一次延伸到县级以下,并且,整个国家机构日益庞大和复杂化。中国研究中,对于民国时期盐警和税警的研究、对于新中国建立之后官僚机构组织体系建设的研究以及对于广州市国家市场管理机构的研究也都发现,通过延伸官僚机构、完善基层官僚机构,国家努力将其权力的触角渗透到基层,实现其基层治理的目标(Schurmann ,1966;Thaxton ,1990;黄冬娅,2008)。

舒曼(Schurmann )就发现,1949年后的中国变迁,并不仅仅在于国家政权性质的变化,更重要的在于一个前所未有的现代国家官僚组织体系的建构,国家组织在“条”、“块”上都不断延伸,以将社会经济生活的各个方面揽入管辖范围之内。20世纪80年代以后,在市场经济转轨的过程中,国家从经济领域的逐步退出并不意味着国家对社会经济的放任和对基层治理的放弃,国家经济控制范围的缩小并非意味着国家制度体系和权力触角的萎缩。相反,伴随着国家直接经济控制范围的逐渐缩小,国家机构逐步延伸到新的社会经济空间以处理社会经济复杂化所带来的种种挑战,研究者用“state sprawl”来描述这种国家组织制度体系的成长(Shue 2003,Zhu 2003)。

这里,我们将官僚和非正式官僚作为两种不同国家依靠力量和基层治理方式,并不意味着两者的完全分离,相反,我们发现,两者的区别在一些时候是模糊的。

这就是所谓的“正式官僚的非正式化”问题,即正式官僚也缺乏稳定的财政供给,而是某种“吃杂粮”的经费体制,表现为完成收费任务和罚没任务等以补充国家的差额拨款,或者在“收支挂钩”、“以收定支”的财政经费体制中完成“预算目标任务”以保障经费供给。这些从根本上侵蚀了正式官僚的职责目标,国家基层治理的目标为基层官僚的逐利目标所替代,与个人腐败不同,这构成了一种制度性腐败或者说系统腐败。这里,将这种现象称为“正式官僚的非正式化”。

20世纪90年代中后期以后,国家力图对这种现象进行改革,通过推动财政体制理性化和制度化的建设,收支脱钩,进一步强调基层治理中的基层官僚的执法资格、执法程序等等,以试图推动正规化和法治化建设,也收到了初步的成效(黄冬娅,2009)。

(二)非正式官僚承担国家基层治理职责

正式的官僚机构是现代国家依靠的主要力量,然而,它绝非是现代国家实现其基层治理唯一依靠的力量。所谓“非正式官僚”包含两层意思,其一,它不是纯粹的社会组织或者社会力量,它具有一定的“官僚性”,即它承担了正式官僚机构本应承担的国家行政职责,在很多情况下,它是代表国家与社会打交道,而非代表社会与国家打交道;其二,它不是纯粹的官僚或者官僚机构,最为重要的区别在于它不像正式官僚那样有稳定的薪俸供给,相反,他们的收入往往来自于行政任务完成中的各种非法的或者为国家所默认的各种“外快”。

欧洲国家形成的历史经验就已经告诉我们,除了官僚机构之外,国家还可能采取诸如包税人这样基层治理方式,将国家基层治理的职权承包给特定的中间人,以求在行政资源有限的情况下实现基层治理的目标。这些中间人没有稳定的、经常性的薪水,他们只能从他们占有的行政管理物资中获取行政管理的费用。即便是军队也是依靠本身资源的攫取来装备自己。实物俸禄(benefice in kind)、酬金(fees)以及土地俸禄(landed benefice )等是世袭制行政体系经费的主要来源。这种体制产生了诸多陋弊。虽然它延伸了国家社会控制的触角,但是,政府官员对于职位权力往往享有垄断性的占有,包税人和其他各种承担了国家职能并利用这种职能来牟取私利的私商广泛存在,对于俸禄的攫取和交易往往超出了统治者控制的范围(Weber ,1968:1028-1032)。在韦伯看来,以经济为前提的货币经济的发展、社会经济差别的逐渐缩小、行政管理任务的增加、公共财政的发展管理的物质手段日益集中于统治者手中等等都促进了这种世袭式行政体系向官僚体系的转变(Weber ,1968:980、985)。

对于中国传统政治(特别是明清政治)的研究已经观察到“非正式官僚”这个特殊的群体在政治生活中扮演的重要角色。在县衙之中,书吏、衙役插手法律诉讼、土地登记、治安管理和催税催粮等赋役管理(李怀印,2003)。“知县,只有将许多行政职能‘转交’给有办事经验的个人或集团,他才能统治约有30万之众的县(杜赞奇,1996:40)。”在乡村,国家也依靠这些乡村代理人完成赋税征收等任务。比如,在获鹿县的税收管理案例中,主要模式是以来“乡地”这一中间人,乡地向衙门预付应征款项,然后他们再在社区中分配税额、收缴税款(黄宗智,2008:8-10)。

在明代,非官方统计,明朝政府有官20400名和吏51000名。但是因为后者同时供役于军,所以可以推测他们中约有30%受雇于府县衙门,这些人员分属于1138个县,意味着其时最大的县也不会超过30个薪俸的职位,小县就更少(黄仁宇,2007:258)。在征税过程中每一纳税户实现要从知县处得到钱粮文册以及印信小票,告知征税和各种加派之内容。一个中等的县大约有2000纳税户,人口多的县可能超过100000户,但是一个县税收部门的正式书吏一般不会超过6个。

因此,税收管理中,政府只能依靠各种各种“税收代理人”(黄仁宇,2007:214-215)。

这些非正式官僚既州县地方政府的书吏、衙役、随从和幕友等人员(瞿同祖,2003[1962]),也包括乡村中产生由官府批准任命的各种“准官员”,比如,地方(杜赞奇)、乡保(黄宗智)、乡地(李怀印)以及赋税征收中的总催、里甲、收兑、听解和柜头等税收代理人(黄仁宇,2007)等等;在数量上,根据瞿同祖(2003)的分析,在清代一个县衙中,仅仅书吏就可能达到几百直至上千人,最多的达到2000-3000人;而一个县衙中衙役的数量往往也在几百到几千人之间,据称仅巴县一县衙就有7000个衙役。

晚清时期,介于县衙和民众之间的生监和胥吏更是大量滋生。在经费来源上,一方面,在国家有限的财政收入下,各种胥吏差役和“刁劣生监”的收入绝大部分来源于“浮收”,而这又催化了“浮收”规模的不断膨胀以及底层差役等数目的不断增加。瞿同祖将他们的收入分为三类,即薪俸、陋规费和贪赃。

民国时期,虽然国家努力推进政权建设,推动基层官僚机构的建立及其正规化(Thaxton ,1990),但是,在许多领域,国家仍然没有能够建立有效的官僚机构从而取缔这些国家赖以进行基层治理的中间人。在城市,对于广东花捐、妓捐征收的研究发现,在该种税捐征收中,政府普遍采用包商承投的方式、依靠各种形式的包税人来汲取税收(Remick,2003;傅高义,2008)。在乡村,黄宗智发现,伴随着20世纪官僚化的“国家建设”,旧的草根阶层的简约治理仍然有相当部分保留了下来。县以下的准官员乡保是个关键性的人员,每人平均负责管理20余个村庄(宝坻县总共约900多个村庄)的税务征收和司法事务。这些乡保是县衙门和地方社会之间的主要联络人。他们是不带薪的准官员,来自地方社会,由地方提名,经国家批准确认。杜赞奇进一步指出,那些替代包税人的正式税收员虽然也领取国家薪水,但是薪金甚微,并且多是过去的包税人或者牙人,国家仍然难以控制这些人员,国家税收的任何一点增加都伴随着这些下层人员抽取的各种陋规费的增加。不断向基层延伸的国家政权及其财政压力加大了这些非正式官僚的掠夺性,并进一步将这种“赢利型经纪人”体制深入到社会最下层。

在比较政治学中,研究者对于世袭式行政体系下国家依靠各种中间人进行税收征收的利弊存在不同的判断。有的研究者认为,这使得统治者克服了税收评估、代理人监控等诸多难题,以较小的成本保证一定的税收收入,一些研究者则认为,这些中间人的存在并不在于它是一种节约成本的行政体系,相反,它是统治者无法克服代理人监控难题而导致失控的结果,也就是说,依靠包税人等中间人实现税收汲取的目标并不是有效率的,相反,它造成了严重的代理人监控问题。

同样,在明清和民国基层治理研究中,对于非正式官僚在基层治理中扮演的角色,研究者刻画了两幅不同的图景。一些研究者更多地强调非正式官僚所带来的种种弊端。一方面,各种胥吏向来都是士大夫贬斥的对象,晚清清流和经世致用学派更高举道德主义的旗帜,基层胥吏成为他们针砭时弊、推动经世改革的主要对象之一(程农,1999);另一方面,在研究者看来,在基层治理中,县衙差役包揽诉讼、肥饱私囊、篡改粮册等问题的确十分突出。明清两朝,在危机到来的时候,难以有效地汲取更多的收入,就是因为整个税收系统已经超出他们的控制,估计百20%-30%的税收为书吏等所贪污(Kiser Tong,1992)。黄仁宇(2007)与这些强调非正式官僚对于基层治理的消极作用的观点不同,一些研究者对于非正式官僚持有积极的评价。比如,瑞德(Reed,1995)认为,衙役和书吏并不是如明清清流所批评和已有研究所说的那样完全是腐化不堪、败坏朝政,相反,他认为在财政严重供给不足的情况下,这些基层非正式官僚承担了基层政府的重要管理职责,他们的营私逐利行为也不过是为了获取基本的生活收入,一部分收入也构成了基层政府基本的钱粮来源。雷米克(Remick,2002)对于广东税捐征收的研究认为,通过包税人体制,广东省才能够比其他省份汲取更多的税捐,从而使得民国时期广东的地方政权建设明显强于其他众多省份,地方政府更有能力建立有效的新制度(比如警力、诊所、安置中心等),并提供更多的公共物品和服务(基础设施、监狱、法庭、学校、自来水处理厂、居民区筹建、市场、广播塔、电话交换站等)。黄宗智(2008)进一步将明清以至民国的这种依靠非正式官僚进行基层治理的方式总结为一种“简约治理”的模式。他认为,这种治理理念与毛泽东的“简政”和“反科层制”理念相似,都与西方强调基层治理从前现代走向现代必然要实现的“理性化”和“官僚化”进程截然不同,从中我们可以发现中国基层治理不同于西方的传统。在他看来,简约主义中的半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式,有助于解决从汲取控制型国家到公共服务型国家转型中实现基层治理中的许多问题,是需要保存的治理传统。

1949年后,公有制、农业合作化带来的国家税收汲取方式的变化和财政收入的增加,国家正式机构向基层的延伸、国家行政管理方式的改革、对于基层各色人等的阶级成分清理、意识形态控制等等,都使得这种通过中间人进行基层治理的方式在相当大程度上被清除(Lindblom,1977)。在社区建设中,国家通过居委会的建立和完善以及对于旧有保甲组织人员的阶级清理等方式根除介于国家与居民之间的各种中介人(郭圣莉,2006)。在市场管理领域,国家也通过市场整理、人员改造和清理等方式,在相当大程度上消除了在旧社会普遍存在的各种“经纪人”,根除“经纪人”收取市场交易费用的现象,而代之以国家基层市场管理机构的建立以及相关费用的收取(黄冬娅,2008)。但是,在1978年前,国家正式官僚机构中的非正式人员现象并未得到完全的根除,在广州的市场管理中,虽然国家反复力图推进基层市场管理机构人员正规化建设,但是,其中的非正式人员一直仍然存在,在税收机构中仍然存在“助征员”等。但是,在强调阶级斗争、意识形态控制等情况下,对他们的监控问题已经大为好转,各种流弊得到很好的控制。

不过,在1980年代,这些非正式人员的数目迅猛膨胀,这就是所谓的“协管员”。根据中央编委的定义,协管员是指协助管理机关进行监督管理的非正式人员。这些协管员并不都是经过当地劳动人事部门或者相关行政管理部门组织招收,还有很多是诸如工商所、派出所等基层管理机构自行决定招收的,其中还不排除由基层管理人员自行委托社会人员充当。它们的经费大部分来自于各部门的预算外经费,比如,工商协管员的经费大部分来自于工商“两费”(个体工商户管理费和市场管理费)。在有的地方,甚至发生工商所人员直接将收取“两费”的职责。1991年我国工商所协管员的人数达到了20多万,协管员的数量与工商所正式人员人数相差无几,比1983年增加了4倍多(刘敏学,1991)。而且,这时期不仅在市场管理领域,而且在其他各个领域,包括城管、交通、公安、税收等各个领域,协管员人数都激增。在1990年代中后期后,国家逐步对于协管员进行清理,对行政执法资格进行严格限定,约束其行政协管权力。这使得协管员的分布在行业上出现了变化,比如,随着国家在工商管理领域控制目标的弱化,工商领域的协管员数量激减,主要只是分布在猪肉屠宰领域;但同时,在社会经济复杂化过程中国家也面对更多的新挑战,国家权力的触角延伸到新的社会经济空间,因此,在一些国家依旧需要加强的治理目标的以及新的治理目标领域,协管员仍然大量滋生。比如,在城市基层治理中,他们分布在治安、交通、劳动监察、城管、流动人口管理、出租屋管理等部门,他们数目庞大,仅深圳龙岗区就有12支共2.5万名协管员;而广州市有治安协管员1万人,劳动监察协管员900多人,城管协管员2400多人,交通协管员2000人,出租屋协管员8200多人等。

(三)群众动员

在1949年后,在国家缺乏财政供给将官僚机构延伸到最基层以实现其基层治理目标的时候,国家并没有如西欧国家或者民国时期那样主要求助于各种非正式官僚以克服官僚机构的局限和不足,相反,国家求诉于“群众动员”这种独特的方式来加强其基层治理,并赋予这些群众性组织一定的行政管理职权,从而,发动一切可以发动的力量,通过广泛的群众动员来实现国家基层治理的目标。

建国初,新政权之所以能够不再诉求于非正式官僚,并不是因为它已经解决了建立正式官僚机构所需的财政供给的问题,从而不需要依靠非正式官僚。相反,广州市的财政供给的问题仍然存在,但是,新政权在正式官僚机构之外依靠的力量发生了改变,也就是说,在基层治理所面对的问题仍具有延续性的基础上,地方政府基层治理方式发生了转型(黄冬娅,2008)。

这时的群众动员治理方式与非正式官僚治理方式不同。其一,后者被认为是存在于对于社会有限干预的社会经济结构和意识形态之上,而前者是建立在全能主义国家的社会经济结构以及意识形态之上的,它也因这种结构和意识形态而成为可能。其二,建国后,基层治理的“群众路线”最初之建立与运行就是依靠“群众动员”来替代逐利导向的非正式官僚。不管是庞大的护税组织、群众性市场管理网络,还是庞大的治保组织,支持其运行的是国家的“动员”,这种“动员”建立的基础是意识形态约束和道德激励,而非经济考量。因此,在其最初的运行中能够较好地克服监控问题,而不带来非正式官僚治理中的诸多陋弊。

我们可以看到,群众动员在基层治理中扮演了重要的角色。比如,建国初,在广州税收评估中,一方面,国家逐步建立专管员制度;另一方面,广泛地发动居民农民护税小组、发动店员和工人护税。不管是在城市还是在农村,依靠“群众”以及“动员”,国家努力克服税收评估、税源控制、黑田挤查、税员监控等多方面的困难,使得国家能够实现之前只能依靠非正式官僚实现的任务(王绍光,2002)。这种群众动员方式并非如黄宗智所言与非正式官僚的基层治理一脉相承,相反,它力图摒弃的正是非正式官僚可能带来的陋弊。在公共治安领域,1949年后的中国在警察数量很少的情况下,依靠庞大的治保组织网络实现了社会治安的稳定,创造了“安全”的公共治安环境(樊鹏,2009)。在市场管理领域,国家同样也建立了广泛的城市群众市场管理网络和农村贫下中农市场管理网络,以加强对于投机倒把等市场违法行为的查处。

例如,1963年,为了实现加强基层市场管理的目标,广州市某区就在商业、行业部门以及小商贩组织中组织了400多人的群众性组织(市管小组或者称为市管网)(海珠区市场管理委员会,1963:73-76)。东山区设立地段监督岗66个,建立了商店、单位自扫门前雪的“七户”或“十户”联管制度(东山区市场管理委员会,1964:34-37)。越秀区在街道、旅店、茶楼、货栈等组织了461人的兼职市管员队伍,某兼职市管员一年就提供了61宗线索,现场带案8起,协助破案26宗,配合追赃13宗。此外,还在小商贩中组织了2,688名义务市管员,平均每天有96人出勤作为整顿路面秩序的力量,从而将市管专门力量与群众力量结合(广州市管会,1963:43-47)。上世纪70年代,在市场管理领域,广州市又推行贫下中农管理市场的路线,到1973年,广州市从化县建立贫管小组141个,义务市管员11,366人(广州市从化县工商行政管理局,1993:40)。在郊区,1968年开始,基层市场管理委员会就全部下放给公社贫下中农管理。郊区打击投机倒把办公室对其进行业务指导(广州市白云区工商行政管理局,1996:23)。

到1977年,广东省拥有贫管队伍16万人(广东省地方史志委员会,1997:220)。

改革开放以后,群众动员逐步从基层治理中退出。这种退出表现在两个方面,其一,领域的收缩。比如,在工商领域,国家不再依靠庞大的群众性市场管理网络。以计划生育政策的执行为案例,黄严忠和杨大力(2002)也认为,改革后中国的官僚能力(bureaucratic capacity )得到了加强。虽然政府的官僚能力与政策目标之间的距离使得群众动员依然是政府政策执行诉求的手段,但是,国家的制度建设也在不断推进。在计划生育政策执行中,正是官僚系统能力的加强使得国家更少地求助于群众动员和强制力,而更依靠官僚体系的正常运作来执行国家政策。

其二,群众动员的变化与异化。怀特(White ,1990)则认为,虽然这种群众动员方式在后革命时代依然存在,但它逐渐发展成为一种“制度化动员”。这种动员往往暂时强化某种激励,在时间上,它持续的时间段是有限和可预期的;在目标上,它旨在达到“实际的效果”,而不是促成态度或者文化的转变;在范围上,它只是针对特定的目标人群;在强度上,它只是利用广泛的宣传来影响公众观点,而不鼓励以非目标人群为对象的瓦解性行动。同样在计划生育政策执行的研究中,她的发现与杨大力等不同,她认为,虽然国家从资金、人员配备、常规程序、管理章程以及专业化等方面推进计生部门的发展,但是这种制度化的群众性动员仍然是计生部门政策执行的主要方式。

更重要的是,达顿(Dutton,2000)发现群众动员方式已经发生重大的异化,以至于与非正式官僚治理方式无异。他对于中国警察制度的研究发现,中国的警察制度在很大程度上沿承了1978年前的群众路线,国家的公共安全职能仍然由非国家机构承担。比如,保卫处、保安公司、治保会等。然而,与1978年前相比较,1978年后国家对于经济目标的日益强调,使得维持治保组织运作的方式不再是意识形态约束和道德激励。意识形态约束和道德激励的逐步丧失使得国家不得不依靠经济手段来激励庞大的治保组织,以求其帮助国家完成社会控制目标。当承包契约和金钱回报成为治保组织运作的动力时,这些承担了国家职能的组织的逐利导向也逐步加强,反过来阻碍了国家社会控制目标的实现。在这样的情况下,原本做为非正式官僚重要替代方式的群众动员,最终发展与非正式官僚治理方式曲异同工,难以区分了。

除此之外,在新时期,国家还日渐依靠各种“志愿者”,包括在交通维持、环境保护和治安维护等领域。国家组织和发动的这种志愿者和群众动员的治理方式有异曲同工之处。

(四)社会组织

从民国到建国初直至现在,历史一再表明,国家历次推动社会组织发展动因之一都在于依靠它们实现国家基层治理的目标。虽然这种动因演绎出来的发展路径有可能与国家的初衷相背离。这种背离有两方面的含义:其一,国家所推动建立的社会组织可能无助于国家基层治理目标的实现,相反,它们可能成为了组织自身或者挂靠的行政部门获取预算外资金和人员编制等利益的工具;其二,官方推动成立的社会组织以及那些自我成长起来的社会组织与国家关系处于重构之中,反过来影响国家基层治理的目标和方式。

对于社团特别是商会和行业协会的研究发现,民国时期,国家责令广泛建立行业协会的重要目标之一,就是依靠这些组织帮助实现基层治理目标,包括信息传达、税收汲取、摊派公债、组织慈善和执行管理政策等。比如,在税收管理中,一方面,商会组织对于政府税率制定和征收方式等提出抗议,并诉求于罢市等集体行动逼迫政府妥协;另一方面,政府也依靠商会来汲取税收。在广州,“招商承投”及其中出现的“招商串投”一直是当时税收管理的重要问题(Remick,2002)。

在上海,政府也依靠行会来收税,比如,在屠宰税领域,政府就交予屠宰行会(肉业工会)收取屠宰税,并且其税收总额比政府直接征收要少一半(安克强,2004)。

建国初,国家仍然相当依赖行业协会。比如,1949年6月到1950年5月,武汉市政府发起了四次集中的运动,其目的是征收营业税和所得税。在这四次运动中,行会组织都扮演协助征税的角色。开始于1949年6月20日的第一次运动,其目的是实现到1949年7月15日征收128,000元的目标。武汉市政府实行了配额制度,汉口负担120,000元,武昌负担7,000元,汉阳负担1,000元。于是,每个地区的工业和商业协会不得不相互协商如何分担他们的配额。一旦某个协会确定了它所负担的配额,它就进一步把任务向它所管辖的下一级行会分派,各个行会又进而把任务向该行会的成员公司进行分配(王绍光,2002)。

此后,随着三大改造的完成,社团逐步经历了消亡的历程,国家对社团进行清理整顿,将商会和行业协会等组织整顿到工商联之中。但是,与此同时,1949年后,国家也推动成立了由行政机构主管的社团或者说群众组织,除了政治因素的考虑之外,一个重要的原因,即在于国家希望通过建立国家掌控范围内的组织来延伸国家社会控制的触角,并在一定程度上帮助国家加强其基层治理。

比如,建国初,在国家市场管理机构只能够建立到区县级的时候,国家成立了摊贩联合会,以求通过摊贩组织严密的基层组织和草根组织来加强对于分散而庞大的摊贩的管理。摊贩联合会通过交通卫生组、检查组、治保组和物价组等草根组织来完成交通秩序和清洁卫生、无照摊贩的纠察、市场治安的维护和物价的检察等任务。同时,它还通过办事员来处理日常工作和办理上级和各行政部门交办的事务:“摊贩市场是面广人多,经营行业复杂,如仅靠干部来管理,很难面面俱到,同时也不易做好”。“所以,摊贩中组织了交卫、物价、治保三个组织。如过去摊贩在土改、镇反、社会改革和合作化运动或经常性的改善业务、作风都是经过了摊贩委员、组长协助政府贯彻政策、贯彻运动。”“组织这支庞大的群众性队伍,在几年来协助政府管理和改造摊贩工作上是起到一定作用的。”(东山区市场管理委员会,1957:18-21)

虽然随着摊联会基层组织的日渐薄弱和草根组织的消失,其运行逐步背离国家的初衷,在其基础上成立的个私协对于国家市场管理助益甚微,但是,90年代以来国家仍然一再强调加快工商领域协会的培育和发展,其重要的目标之一即在于“协助政府部门加强行业管理的职能”。(国家经济贸易委员会,1999)

(五)基层群众自治组织

从建国初开始,国家逐步将一些群众动员组织规范化和制度化,建立了居委会,并迅速在全国推广,由此克服群众动员治理方式存在的组织松散等问题,从而,将国家权力前所未有地渗透到基层。

居委会的建立本身就是群众动员的产物。1950年代初,在上海基层的群众动员过程中,政府广泛地推动成立了里弄福利会、清洁卫生小组、人民防护队、自来水管委会等等,但它们“因运动限时而建,因运动结束而渐至消亡。由运动建立起来的组织,充分发挥了政治动员的功效,但它不适合政府日常工作的需要。

对政府来说,必须有一个相对固定的基层性组织,在散居于里弄得居民间开展工作并推动运动的展开。“(郭圣莉,2006)最后,正是在对冬防服务队等群众动员组织进行改组的基础上,上海的居委会初步建立起来。居委会从成立之初开始,就在基层治理中扮演了十分重要的作用。在广州,各”条“上的工作在居委会都落了脚,包括居民小组、治安小组、纳税小组和市管小组等。比如,”在房地税征收中,我们在七、八月发动了储税运动,按公安局派出所的划区,分区由居民小组长推动储税,使本季房地产税在20天内入库已达90%以上,过去2个月才能达到这个水平。但有的小组也存在强迫命令,小组长为了夺锦标,不管人家困难。”(广州市财委,1951:39)对于武汉税收的研究也发现,1950年,武汉市总共设立了30个纳税片,98个纳税段,171个纳税大组,1,809个纳税小组,这些居委会的纳税小组促进了建国初国家税收汲取的迅速增加(王绍光,2002)。

在新中国建立之初,国家不仅依靠居委会来获得社会服从,而且国家还通过基层政权和基层组织的人员清理来整顿其在基层的依靠力量,将旧政权中腐败的基层人员和社会黑势力清除出去,以此获得国家代理人的服从。在上海“某街道办事处11个居委会,平均每个组织中有10人有严重政治问题,某居委会在47名干部中有严重政治历史问题的竟有34人,占72.3%.这些人包括特务、土匪、社会治安危害分子、贩毒犯、伪军官、流氓、妓女、伪保安警察、黑律师等等”(郭圣莉,2006)。

也正是由于基层群众自治组织所承担的基层治理的任务,使得社区建设的研究者发现,居委会承担的国家行政职能与其社区自治组织定位之间的张力是居委会再定位的主要问题。直至当今,居委会承担的社区管理任务仍然非常繁多,包括计划生育、城市管理、卫生环境、辖区三包、社会治安、殡葬改革、创建文明小区、民事调解、双拥工作等等……居委会门口最多的挂着11个牌子(王巍,2009)。

三、比较

我们可以将不同的基层治理方式用表4较为简略地勾勒出来。可以看到,不同的基层治理方式都有其优劣之处,在财政供给、代理人激励和代理人监控等方面,不同的基层治理方式往往有不同的功效。

在此基础之上,我们还需要进一步追问:影响基层治理方式变迁的因素是什么?本文将基层治理的变迁放在从国家政权建设的研究视角下考察,分析基层治理变迁的国家内部动力,由此,初步总结出以下四个影响基层治理方式变迁的因素:第一,治理目标和社会结构。从下面的基层治理方式变迁图表中,我们可以看到,在国家政权建设的过程中,国家基层治理目标的变化以及社会结构的变化,会影响到国家在基层依靠的不同力量和求诉的不同治理方式。

国家基层治理目标的扩展无疑是官僚机构下延的重要因素,现代国家相对于传统国家在财政汲取、军事动员等方面都大大加强,国家日益膨胀的职能不仅使得现代官僚机构得以代替家族的统治,成为现代国家的基本组织形式,而且,也在一定时期催生了非正式官僚以及其他基层治理方式。全能主义国家基层治理目标在一些领域的收缩和在另一些领域的扩展也是推动基层治理方式变迁的重要力量。同时,我们也可以看到,在国家实现其基层治理目标的过程中,不同的社会结构影响了国家实现基层治理目标的能力,在国家难以依靠社会这个伙伴之时,国家不得不更多地依靠各种“土豪劣绅”,在国家实现对于社会经济的全部控制之时,国家就可以斩断对于这些非正式官僚的依靠,并且通过广泛的群众动员来协助其实现其基层治理的目标。当这种国家对社会的全面控制削弱之时,新的挑战出现,国家将不得不更加依靠基层群众自治组织以及开始求助于志愿者等新生社会力量。

在这里的分析中,有一种理性选择制度主义的蕴意,也即是说,不同的基层治理方式是国家根据其目标和社会结构限制做出的策略选择,随着国家治理目标和社会结构的变化,国家会相应地调整基层治理的方式,做出理性的选择。

第二,财政汲取和财政供给。在欧洲国家建设过程中,财政汲取最大化的目标是影响基层治理方式最重要的因素,同时,财政供给的不同方式也是导致国家求诉于不同行政体系和不同方式来实现目标的重要因素。其中,财政供给的不足是导致“非正式官僚”持久存在的重要原因。在欧洲国家形成的研究中,包税人体制也被认为是统治者在财政短缺而无法建立正式的税收官僚机构的情况下节约财政成本而又完成财政汲取目标的理性选择:战争的压力导致了财政汲取的压力,但是在一些国家,幅员面积、经济类型和税收种类等都使得依靠正式的税收征管机构和人员的征收成本过于庞大。在这样的情况下,各种包税人承担了许多国家税收征收的任务,虽然这些寄生于国家的非正式官僚难免于各种贪赃行为,但是,他们仍然有助于国家实现其财政汲取目标(Levi,1988,Ardant,1975)。

在中国传统政治中,农业为主的国民经济的有限税收难以支撑庞大的地方政府,更难以将政权深入到更基层,面对日益复杂化的社会环境,国家不得不转而依靠非正式官僚来完成庞杂的行政事务(黄宗智,2008;程农,1997)。康熙年间开始推行的“盛世滋丁,永不加赋”更恶化了国家的财政状态,催化了基层非正式官僚的膨胀(程农,1999)。1662年,清朝清剿南方的明朝残余势力耗尽了国库后更是取消了书吏和衙役原本就微薄的薪俸(瞿同祖,2003)。民国时期,国家力图推动政权建设,但同样,职能与相应机构的增加涉及到需要足够的财政供给,当财政不足以支持机构官僚化的时候就会转而依赖非正式官僚,这被认为是前官僚化或者说是世袭官僚政权向理性化官僚政权转化的一个必经阶段(杜赞奇,1996)。

建国后,财政供给仍然是限制国家政权向基层延伸、推动正规化建设重要的原因。不仅出于意识形态的考量,而且由于财政规模的实际限制,国家不得不依靠广泛的群众动员和建立社会组织来解决基层治理问题(黄冬娅,2008)。原本作为群众动员产物的居委会日益走向制度化和常规化运作,然而,从其建立之初至今,财政供给的限制仍然是其徘徊在国家基层机构和基层群众自治组织两个不同的实际定位之间的关键因素(郭圣莉,2006;王巍2009)。

第三,治理理念。将财政收入的短缺作为非正式官僚持续存在的原因,意味着国家没有能力推动非正式官僚的正规化建设,没有能力以正式官僚取代非正式官僚。但是,一些研究发现,在很多情况下,国家并非“不能”而是“不愿”铲除非正式官僚,研究者将这归结于治理理念的问题。对于清代非正式官僚的分析中,研究者(李怀印,2003)就认为,“不生事扰民”的传统儒家治理理念遏制过多的政府介入,因此,前近代中国国家基础权力的不发达,不能简单地理解为国家缺乏足够的能力深入民间,事实上,这种地方治理方式,在很大程度上出自国家的设计。黄宗智(2008)将这种依靠非正式官僚进行基层治理的方式总结为一种“简约治理”的模式。他认为,这种治理理念与毛泽东的“简政”和“反科层制”理念相似,都与西方强调基层治理从前现代走向现代必然要实现的“理性化”和“官僚化”进程截然不同,从中,我们可以发现中国基层治理不同于西方的传统。在他看来,简约主义中的半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式,有助于解决从汲取控制型国家到公共服务型国家转型中实现基层治理中的许多问题。

同样,当今国家与社会伙伴关系的建立,从控制到治理的转型,新的治理理念为国家提供了新鲜的治理方式的可能性,在“多管齐下”的治理策略下,增添了可以求诉的新生手段和方式。更为重要的是,这种治理理念对于基层治理的影响不仅表现为它拓宽或者限制了国家可能的治理方式,影响了“多管齐下”的策略选择,而且,它形成了一种“合法化机制”。在一定的治理理念之下,一些特定的制度安排始终存在着内在的张力,比如居委会。

第四,国家代理人的利益博弈。不管是将各种治理方式存在的原因追溯到财政短缺还是治理理念,它们都意味着这些治理方式的存在是由于统治者主观或者客观的原因而选择让其存在的。而事实上,一些研究者强调,非正式官僚、社会组织和基层群众自治组织等一旦产生就有强大的自我膨胀和自我繁衍的趋向。这时候,这些治理方式持续存在的原因并非在于统治者在财政供给不足的情况下为了实现基层治理的目标不得不依靠它们,也并非统治者治理理念的结果,而是,统治者意欲铲除非正式官僚、试图让官办社会组织真正能够成为国家依靠的力量,但却难以实现。在很多情况下,国家为了实现基层治理的目标而依靠非正式官僚,并允许他们从承担的行政管理职责中收取一定的费用作为开支,但是,这往往反过来促发非正式官僚以榨取这些收入为目标,从而背离了国家基层治理的目标;在经济激励下,他们的数量也不断膨胀,从而为国家将其纳入财政供给、实现正规化建设设置了障碍。因此,非正式官僚持久存在的原因是在于国家无法对这些非正式官僚进行有效监控的结果。这些非正式官僚利益的膨胀构成了统治者改革的重大阻力,即便在财政充足和治理理念都有助于铲除非正式官僚的情况下(Ertman,1997;Wallerstein ,1974)。同样,诸如个体劳动者协会和私营企业协会这样的官办社团组织,国家推动其成立和发展的初衷仍然是“协助管理”,然而,事实上,由于其已经不再拥有摊贩联合会那样庞大的基层组织网络,已经很难再对于国家基层治理有何助益。维持其继续存在和运转的逻辑已经发生了转变:由于向会员收取会费,它已经成为其行政主管部门的预算外经费的重要来源渠道(黄冬娅,2009)。

四、小结

本文将基层治理方式的变迁放在国家政权建设的历史进程中进行考察,考察国家权力触角向基层延伸过程中诉求方式和依靠力量的变迁。在这种国家建设的研究视角下,本文从较为宏大的历史图景勾勒正式官僚、非正式官僚、群众动员、社会组织和群众性自治组织等基层治理方式的变迁,这种宏观的历史叙述无疑会缺乏细致的经验基础,不过,它也使我们能够拉长历史的视野,展现出在宏大的社会经济变迁背景之下,国家基层治理方式或者说国家基层治理所面对挑战的延续性。

在现代国家建设和重建的过程中,国家为社会订立之规则处于不断变化之中,国家干预社会经济生活的范围有时不断扩张,有时不断收缩,有时则加强某些领域的干预,而放弃某些领域的控制。国家治理目标本身的变化无疑是影响基层治理方式变化的重要因素,不过,我们也可以看到,在历史的长景里,不管基层治理目标经历了何种前所未有的扩张抑或调整,国家基层治理的方式却存在某种相似性或者说延续性,国家诉求的治理方式和依靠力量并未由于社会经济生活的巨大变迁或者国家基层治理目标的转变而截然不同,相反,国家常常要回到“传统”或者说“老套”的方式去解决基层问题,不管它在基层的目标是“治理”、“管理”抑或“控制”。

因此,虽然基层治理目标以及社会结构是影响基层治理方式变迁的重要因素,社会经济的结构性变迁以及社会行动者与国家的互动等无疑是基层治理变迁的重要社会动因,但是,我们仍然需要探讨在基层治理目标变化和社会经济发生巨大变迁的背景下,国家为何要采取具有某种延续性的基层治理方式。因而,为了更好地理解国家基层治理的困境、更好地把握基层治理变迁的脉搏,对于基层治理方式影响因素的探求,就需要我们在政治的社会经济动因之外去寻找,在政治生活中去寻找,在国家的制度结构和国家行动者之间的关系之中去寻找。在已有研究和本文粗浅的分析中,国家政权建设中的财政供给和财政汲取、统治者的治理理念以及国家代理人的利益博弈都是影响国家基层治理目标实现及其方式的重要因素,也正是由于这些困境和挑战的存在,推动国家基层治理转型并非一日之功,国家政权建设或者说国家重建是一项具有深远影响的艰巨挑战。

总的来说,勾勒基层治理方式的历史变迁可以让我们更清晰地认识到当今中国基层治理的现实图景和演变轨迹,而对于基层治理变迁影响因素以及微观机制的剖析,还需要更为细致的经验剖析。

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文章来源:本文转自《公共行政评论》2010年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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