许耀桐:论“十二五”期间的行政体制改革

选择字号:   本文共阅读 976 次 更新时间:2011-02-28 20:13:22

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许耀桐 (进入专栏)  

  

  “十二五”期间,行政体制改革是政治体制改革的实质和重点。因此,我们既要进一步转变政府职能,深化行政审批制度改革,加快建设法治政府和服务型政府;又要继续优化政府结构,降低行政成本,推进大部门制改革,探索省直管县(市)的体制;还要健全决策机制,推进政务公开,加强行政问责制,完善政府绩效评估制度。

  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《建议》)就未来五年中国的行政体制改革做出了明确的部署。《建议》的第41条,集中归纳了行政体制改革的主要任务,体现了行政体制改革是政治体制改革的重中之重的鲜明特点。按照《建议》的基本精神,笔者认为,未来的行政体制改革必须从三个方面着手进行13项改革。

  

  进一步转变政府职能

  

  要转变政府管理观念。树立“以人为本”的管理理念,实现从“管制型政府”向“服务型政府”理念的转变,实现管理与服务的有机结合,寓管理于服务之中,在服务中实施管理,在管理中体现服务,建设人民满意的服务型政府。

  要转变管理重点。目前,政府职能还存在越位、错位、缺位的问题。要解决政府职能的“越位”问题,要把不该由政府管理的事项坚决移交出去,实现“退位”;解决政府职能的“错位”问题,按照一件事情原则上由一个部门管理和权责一致的原则,实现“正位”;解决政府职能的“缺位”问题,属于社会公共领域的事务,公民、社会组织和市场不能解决的,政府必须努力解决,而且要坚决管住管好,实现“补位”。

  要转变管理方式。要加快转变政府的市场监管方式、社会管理方式和公共服务方式。改进市场监管方式,依法对市场主体及其行为进行监督和管理,完善市场运行规则,维护公平竞争的市场秩序;改进社会管理方式,规范引导社会组织有序发展,发挥社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用;改进公共服务方式,鼓励和引导社会力量以多种方式参与和出资兴办各种公共服务项目。

  深化行政审批制度改革。从1998年开始,全国许多地方相继开展了行政审批制度改革,取得了初步成效。2001年9月,国务院对全面推进这项改革做出部署,成立了行政审批制度改革工作领导小组,并在监察部设立办公室,承担领导小组的日常工作,先后四次组织国务院各部门对审批项目进行清理,共取消和调整了行政审批项目1806项,占总数的50.1%。2010年7月,国务院决定第五批取消和下放管理层级行政审批项目184项。五次总计取消和调整了1990项。现在还剩下1600多项,但行政许可和审批事项仍然过多,需要进一步清理、改革。

  加快建设法治政府和服务型政府。法治政府要求,必须依法行政,严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。十七大报告指出:完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。健全组织法制和程序规则,保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。2010年11月8日发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求所有重大决策事项必须事先进行合法性审查。服务型政府是指政府以为人民服务为指导思想,以公民利益为本位,以公共需求为尺度,把公共服务职能作为主要或核心职能,尽最大可能地、公正、有效地为公民提供满意的、高质量的公共产品和公共服务。

  

  继续优化政府结构

  

  优化政府结构、行政层级、职能责任。我国已进行了六次政府行政机构改革。1982年以来,平均每5年进行一次行政机构改革,可谓频繁;但主要以“精简机构、减少人员”为主。这说明,我国的行政机构改革和优化政府机构仍然没有到位。当前,我们应根据精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,把行政管理分为三个环节,必须按照三个环节规范部门职能。要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。要按照一件事情原则上由一个部门管理和权责一致的原则,解决上级政府“权大责小”、下级政府“权小责大”以及财权事权不对称等问题。

  降低政府行政成本改革。党的十六大报告首次提出“降低行政成本”,十七大报告强调“节约型社会”。众所周知,从1978年至2003年的25年间,中国行政管理费用增长了87倍。近年来行政管理费用增长还在大跨度上升,平均每年增长23%,高出世界平均水平的1/4。要坚决遏制我国行政管理费用增长过快,除了正常的人力资本支出之外,必须认真解决政府运行成本盲目膨胀、管理成本过高,职务消费失控,政府奢侈之风日盛,行政浪费严重的问题。一是解决公务用车、公款吃喝和公费出国的“三公”浪费问题。二是解决政府会议浪费问题。三是解决“政绩工程”和办公楼建设浪费问题。四是解决能源和资源浪费的问题。

  坚定推进大部门制改革。大部门制即大部门体制,简称“大部制”,是指各级政府部门在机构设置上,加大横向覆盖的范围,将类似职能尽量集中在一个大的部门之中,以实现精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,达到政府管理转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能之目的。实行大部制改革,首先必须转变政府职能,进而把相似的职能集中起来,达到减少机构的目的。

  探索省直接管理县(市)的体制。地方政府层级设置过多,容易造成机构臃肿、人浮于事。“十二五”期间的行政体制改革,有必要适当减少地方政府层级设置,将地方行政层级从四级制缩减为三级制,促进地方治理结构扁平化。实行省直接管理县(市)的体制是历史的必然。自秦实行郡县制以来的2000多年中,县级政府始终是我国历朝历代最稳定、最有效的基层政权组织。然而,我国自1983年以来实行了“市管县”体制,即要求“积极实行地、市合并”,撤销地区行政公署,组建地级市,由地级市管辖周边的县。虽然当初关于“市管县”体制的设想是好的,是要发挥地级市作为中心城市对县域的带动和辐射作用,但是现实说明这增加了行政层级和行政成本,反生出不少的弊端来。例如,形成了地级市中的“弱市强县”或“弱市强区”现象,被形象地称之为“小马拉大车”,而被管辖的县(市、区)则被称之为“大人穿小孩裳”。现在要改革,要三级制,还涉及增加省级的数量。

  

  提升政府的能力和效能

  

  健全科学决策、民主决策、依法决策机制。据披露,新中国建立以来到1977年,在大约2万多亿元的总投资中,因决策失误造成的浪费至少有1万亿元。20世纪80年代中期以来,在“八五”期间投资的400多个全国重点项目,2/3没有效益。“十五”期间,我国公共决策的失误每年估计都达1000亿元人民币左右。权力过分集中于一把手的问题仍然没有得到根本解决。对此,要积极推进“三化”。科学化:建立决策的中枢系统、参谋咨询系统、信息情报系统、监督反馈系统。民主化:要求开拓多种渠道,倾听民众呼声,从民众中吸取智慧,使政府决策具有广泛的民主性,建立在深厚扎实的群众基础之上,真正做到顺民心,合民意,建立和完善决策的公开听证制度和社会公示制度。法治化:政府决策必须纳入法制的轨道。建立政府决策的制度,目的就是要为决策制度立法,以便依法约束政府决策主体的行为,实现政府决策机制和决策全过程的法治化。

  推进政务公开,增强公共政策制定透明度和公众参与度。政务公开,就是要打造“阳光政府”、“透明政府”。“透明化政府”(Transparence Government),就是政府制定的公共政策和实施的管理措施须及时公开,不公布的政策不得实施。为了推进政务公开,必须增强决策透明度,凡是制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。要确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行。

  加强行政问责制。所谓有权必有责,政府的权力和责任始终是一对“孪生”兄弟,每一份权力都连带着一份沉甸甸的责任。以前人们往往认为,“当多大官就有多大权”,现在更应该认识到,“当多大官就有多大责任”。问责制度是建设法治政府和服务型政府一项必不可少的制度。十七大报告指出:“加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”

  完善政府绩效评估制度。绩效评估是改进政府治理的重要环节,它有利于降低行政成本,提高行政效能,改进政府管理流程,提升公共服务质量。建构绩效型政府,需要改变“重决策、轻执行、轻评估”的现状,拓展公民参与途径,规范绩效评价指标和程序,引入第三方参与绩效评价机制,完善绩效评价体系。

  对于一些重大和突发的公共管理事件,可引入外部评价机制,提高绩效评估的科学性和独立性。还要纠正“重经济指标,轻公共服务”的倾向,强化对基本公共服务项目的考评。绩效评估体系应包括义务教育、基本医疗和公共卫生、失业保险、养老保险、最低生活保障、社会救助、公共就业服务等基本公共服务方面的内容。不难看出,上述13项行政体制的改革和发展,事实上本身就是重大的政治体制改革,把行政体制改革的事情做好了,就必然推进政治体制改革的发展,也可为政治体制改革的更大发展奠定基础。(作者为国家行政学院科研部教授、博导)

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文章来源:《人民论坛》杂志总第318期

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