林挺进:中国地级市市长职位升迁的经济逻辑分析

选择字号:   本文共阅读 3243 次 更新时间:2010-08-16 11:35

进入专题: 政治升迁   经济绩效  

林挺进  

「摘要」本文试图探寻,有哪些因素影响了地级市市长的政治升迁,如何影响以及在多大程度上影响了升迁?同时,本研究还期待去发现较为全面的地方领导升迁模式。基于现有的解释模型和邓小平“干部四化”政策,本研究首先描述了全国268个地级城市中264名市长的个人背景、教育背景、工作经历以及他们的政治升迁状况。其次,更为重要的,那些在事实上影响了升迁的因素得到了验证。在统计上,多元线性回归模型证实了下列假设:1.“干部四化”政策对市长的政治升迁有实质性的效果;2.特定的工作经历可能是官员升迁的必需条件,但不会显著降低他们的升迁速度。现有的研究往往将行政区域的经济绩效与当地行政首长的政治升迁描述为一种因果关系,即较好的经济绩效会提高升迁的可能性,而本研究则提供了另外一种可能的解释(假设3):官员升迁得越快,就会到经济发展水平越好的城市担任市长。由于官员的升迁速率在事实上是先于他们作为市长之任命,因此这个变量被用来预测他们所要担任市长之城市的经济发展水平。数据分析证实了假设3,从而提出了一个分析中国地方政治精英升迁问题更加全面的模式。综合以前的研究发现,我们有理由认为,一方面,官员以前在升迁方面的优势将会有助于他们到一个有较好经济绩效的城市去担任市长;另一方面,这种经济的上优势又将转变成下一次政治升迁的有利砝码。

「关键词」政治升迁;地方政治精英;经济绩效

导言:寻求经济绩效与政治升迁之间的一个更为全面的模式

因为不同的政治制度,中国的地方官员实际上比西方国家地方官员有更大的政治影响力,政治精英研究因此成了中国问题研究的一种重要的组成部分。在这个方面有许多很有价值的文献已经被出版,如Teiwes(1967)[1],但也有更多的问题尚待深入研究。之前大部分的研究都集中在国家领导人和省级领导人上面,尽管这些非常重要,但如果把国家的政治精英看成一个整体,却留下很多的研究空白。

在过去的四分之一世纪的经济改革中,随着邓小平向地方分权的策略,中国省以及以下的政府被赋予更多的经济权力,地方官员的角色也变得更加突出(Shirk,1993;Jia Lin ,1994:3;Cheung,Chung Lin ,1998),然而,这些有着很大权力的官员并不能任意地使用他们的权力。从本质上而言,他们是被任命的[2]②,他们的政治升迁很大程度上取决于他们的上级。虽然目前有很多研究都关注地方领导人的政治升迁,但却缺乏系统性的检验,而从理论上看,只有系统验证才能揭示领导人的动态变化。当然,目前也有一些关于地方官员升迁的系统性研究发表(Bo,2002;Lin ,2003;Zang,2004),但是除了Li和Bachman (1989:64—69),几乎没有研究是以市长的升迁为研究对象的,本研究试图填补这个理论空白。

中国的城市与市长

根据《中华人民共和国地方人民代表大会和地方人民政府组织法》[3]内地目前有三种城市。第一类是直辖市,这是中国行政级别最高的城市,相当于省。第二类是设区的市,但是在实践上,直辖市也设区。第三类是不设区的市,通常包括副地级市和县级市。

然而,从行政级别的结构上看,中国城市及其市长远远要比法律文本上所表述的复杂。实际上,中国内地目前有五类不同级别的城市。

(1)直辖市;

(2)副省级城市,即原来的计划单列市,它由省管理但是同时享有省级政府的经济管理权限;

(3)地级市,行政级别介于省和县之间,与地区(行署)、盟和自治州的级别相同。自20世纪80年代开始,内地很多地方实行市辖县体制,地级市代替了原来的地区行署;

(4)副地级市,是享有地级市的经济管辖权的县级市,但是行政级别高县级市半级;

(5)县级市。

由于城市自身的不同行政级别,市长个人的行政级别也相应地不同。直辖市市长的级别相当于省长,而副省级城市市长则相当于副省长。其他市长的级别也可以依此类推。

因此,为了作比较有效的比较,本研究的焦点仅仅集中在地级市市长上。这样做的另外一个原因是地级市的数目较多。截至2005年底,中国内地共有268个地级市,这个数目非常适合定量分析的需要,而且这些城市市长的资料大部分都可以比较方便地获得。尽管县级市在内地数量更多,而且相关的研究也很少,但是有关县级市市长的资料却很难获得。

对于政治升迁现存的几种解释

关于中国政治升迁现象,一个较为流行的解释是Bo(2002)提出的政绩模型,在他的研究中,经济绩效(GDP和从省到中央的税收)是省级领导人(1949—1998)政治升迁的重要预测变量。Lin 把这种结论推广到乡镇领导人的层面(Lin ,2003)。实际上,在Li和White 早些时候的研究中,他们也注意到中国新政治精英的这种趋势,与老一代政治精英相比,他们更多地以经济成果为导向(1990:22)。

Li还提出了其他影响升迁的因素,如技术方面的教育、专门的职业以及非技术官员性的政治或家庭关系,作为目前中国政治招募或升迁的重要预测因子。精英取得权力只有部分是因为他们的技术官员的特性,还有部分是因为非技术官员性的政治或家庭关系(Li,2001:28)。

然后,也有一些学者用工作经历或者职能(部门)主义(functionalism)来描述中国人事升迁受到职能部门的专门技术的巨大影响之事实(Teiwes ,1967:57)。而且,Li和Bachman 在经验上也验证了不同职能部门的工作经历对政治升迁的影响。

由于一个城市的市长全面负责协调政府工作的各个方面,特别是经济发展工作,在本研究中,我们期望他们的工作经历在各个职能部门的分布是不均衡的,进而反映出不同职能部门的相对重要性。

邓小平的“干部四化”与政治升迁

诚如邓小平在1980年所指出的,改革开放时期的领导干部需要知识化、专业化、年轻化和革命化。作为实践当中的一项政策,邓小平的干部四化理论深刻地影响了干部的录用与升迁。本研究将会用教育背景、专业背景、年龄以及党龄作为变量来验证该政策在地方层面的实施情况。我们期望教育背景会正面影响政治升迁,但是期望年龄与政治升迁有负相关关系。由于技术官员会在中国精英中扮演重要的角色(Li,2001;Li White,1990),特别是对于政府官员而言(Zang,2004),逻辑上我们期望以自然科学为专业将有助于市长们的政治升迁。然而,党龄或者是党内的资历并没有直接测量“革命化”这个概念。实际上,革命化本身是一个模糊的概念,难以精确测量。采用党龄这个变量的潜在前提是,党龄越长会越忠诚于党的意识形态。不过我们还是期望“党龄”会正面影响政治升迁。

另一种逻辑:经济绩效源自于成功的升迁

在发展经济学家看来,经济增长有着其内在的逻辑,在很大程度上依赖于政治变量之外的其他变量(Lewis ,1974)。这促使我提出另外一种可能的解释逻辑,经济绩效与政治升迁之间的因果关系或许能在完全相反的方向上得到验证。假设在经济指标和地方官员升迁之间存在统计上的相关,为什么我们只能认为因果关系链是从经济绩效指向政治升迁,而不是相反呢?

相反地,能够成为经济水平较好城市的市长,首先可能是政治升迁的结果而不是政治升迁的原因。换句话说,一个人被任命为经济状况较好市的市长可能是其他原因的结果。政治升迁应该作为一个自变量而不是一个因变量,这样在逻辑上更加符合事实,即先前成功的政治升迁才会导致一个人被任命为经济相对发达城市的市长。

因此,我们有理由假设:提拔较快的官员,会被任命为经济相对发达之城市的市长。而且,在他们担任市长期间,这些城市很可能继续保持经济优势,而在他们任期内的这些经济成果将成为他们进一步升迁的重要理由。因此,政治升迁与经济绩效之间的互动构建了一个更全面的因果关系链。

图1的左侧所展示的是Bo(2002)和Lin (2003)所使用的解释模式,这个模式本身并不是用来回答为什么有些官员有更大的可能性成为较发达地区的长官。然而上述的讨论为回答这个问题提供一种理论上可能的解释,那就是:通过升迁速率(rate of mobility or rate of promotion,或者叫升迁的“速度”)反映出来的官员先前(累积而成的)优势使得他们更有可能成为较发达地区的行政长官,这正是图1右侧第二个箭头所要表达的一种逻辑。如第一个箭头所示,他们的个人背景、工作经历等则是促使他们升迁较快的客观因素。

现有的研究成果表明较发达地区的官员更有可能被提拔升迁,从而第三个箭头从左侧被复制到右侧。由于第三个箭头所指代的因果关系被Bo(2002)和Lin(2003)分别用省级和乡镇的数据验证过,同时也因为数据的局限,本文的研究设计仅仅检验第一、第二个箭头所指代的逻辑关系。

研究假设与数据

总结上述讨论,我们可以得到三个主要的研究假设:

H1.邓小平的“干部四化”政策将会实质性地影响市长的政治升迁。从操作化角度看,这个概念具体地可通过以下四个方面得到验证:

H1.1教育背景(程度)将会正面影响政治升迁;

H1.2自然科学的专业背景将会比人文社会科学更加有助于官员的政治升迁;

H1.3年龄在一定程度上对政治升迁产生负面影响,也就是说当其他变量控制的时候,越年轻提拔越快;

H1.4党龄有助于官员的升迁。

H2.官员的工作经历将会显著地影响他们的政治升迁,比如经济工作部门、共青团、组织部门等的工作经历有助于官员的升迁。

H3.提拔越快的官员,将会到经济越发达城市去担任市长。

本研究的时间限定于2005年12月31日,这意味着那个时候在任市长将会被当作一个样本。截止到2005年底全国共有268个地级市,由于个别材料无法收集,本研究总共搜集了264个城市的数据。这些数据包括以下这些变量:出生日期,入党时间,参加工作时间,教育水平,专业背景,性别,获得地市级职位所用的时间,有无共青团、组织部以及经济部门的工作经历,有无高级领导秘书的工作经历,是否在本省(出生地)工作,目前的职位(市长)是否第一个地市级职位,主要提拔是在省级政府部门还是在省以下政府部门。其中有相当一部分哑变量(dummy variables )。各个城市的经济数据主要来自《中国城市统计年鉴》(1998—2005),其中包括人口、GDP 和经济增长速度等变量。

数据描述:中国的地级市长

想要理解中国地级行政单位的运作过程,首先需要了解这些市长们的背景资料。这一节将依据现有的资料分析中国地级市市长的年龄、性别、民族、党龄、工龄、教育背景以及工作经历等的分布状况。

“干部四化”中的要素和个人属性

“年轻化”:中国市长的年龄

2005年底在任的市长中,最年轻市长是39岁,而最年长为60岁。264名市长的平均年龄为49.783岁,标准差为4.164.这比20世纪90年代末期的省级领导人年轻5岁左右(Bo,2003:39)。但是这和1957年省级党委的领导年龄相仿,但是比1965年的省级党委领导要年轻5—6岁(Teiwes ,1967:7)。比较省以及省以上领导的平均年龄,分别以1988年和1994年的数据为例,这些市长比他们上级分别要年轻7岁和7.4岁(Zang ,2004:82)。但是比20世纪80年代市长48.9的平均年龄要稍微大一些,这可能是因为1989年的研究包括了不同级别城市的市长,也就是包括相当一部分的县级市市长(Li Bachman,1989)。

当然,在他们被任命为市长的时候,他们的平均年龄只有47.53岁,其中最年轻的只有35.08岁,最老的则是56.50岁。比较这两个不同的平均年龄,可以得出市长在目前位置上时间。资历最浅的市长是2005年12月刚刚被任命,而最资深的市长却在目前的位置上工作了近10年,而他们在目前岗位上的平均时间为2.256年。尽管这个数据并不能直接反映市长的实际任期,但是有理由假设市长任命、辞职等人事变动在时间上是随机的。因此,这个数据可以被看作市长实际任期的一半。然而,4.51年仍然比地级市长法定的任期要短,根据《中华人民共和国地方人民代表大会和地方政府组织法》第6条规定,他们的正式任期是5年。当然,Teiwes的研究发现省级领导人的平均任期要长于5年。

为了保持地方领导任期的稳定性,中共中央组织部在2006年8月下发了《党政领导干部任期暂行规定》,该规定的第3、4条重申了地方组织法的规定,县市以上官员的任期是5年,并且要保持相对的稳定。此外,该规定还补充,领导干部担任同一个岗位一般不能超过两个任期(第6条),而且在同一级别的岗位上一般不超过15年(第7条)。[1]

经验数据表明,领导干部的实际任期要比文件所规定的任期更加不稳定,这可能也正是中央下发上述文件的一个重要原因。对于未来的研究而言,本文所提供的数据可以用来与以后的数据作比较,来检验中央该项规定是否得到了有效地执行。但是,从历史的角度看,人事更替通常会被国外的学者看成是实现政治控制、保证行政一致的工具(Teiwes ,1967:31)。这个体系为了防止干部过多强调狭隘的地方或部门利益,那将会有很高频率的人事更替。因此,中央的规定需要在政治控制与行政稳定(延续性)之间找一个合适的平衡。总之,关于市长任期的稳定性的问题是十分值得进一步研究的。

表2比较了20世纪80年代市长与2005年市长的年龄分布,在本研究中,73.1%的市长年龄在45—54岁之间,在1989年的研究中,这个年龄段的市长只有55.8%.在较为年轻的组别中,1989年研究中有26.2%的市长在45岁以下,而在本研究的数据中,该组别仅仅占15.2%.但是我们并不奇怪在我们的研究中并没有年龄超过60岁的市长,这很大程度上是因为党的严厉的离退休政策。[1]

表2还比较了本研究与Li和Bachman (1989:68)关于市长们的性别与民族分布上的差异的研究。尽管女市长的比例从20世纪80年代1.6%提高到现在的3.8%,但是男性主导的局面并没有发生改变。考虑到1989年研究数据包括了一部分的副市长,而这些职位往往更有可能被女性担任,我们可以认为,男女市长的比例有很大的变化,但是依然有很长的路需要走。

关于少数民族市长的代表性,我们的发现与1989年研究的发现是一致的,绝大部分的市长属于汉族。而且少数民族的市长往往局限于少数民族地区。

“革命化”:党龄与工龄

由于不成文的规定,市长通常都是中共党员,他们往往在担任市长之前会被任命为排名第一的副书记。所以对于本研究而言,是否是中共党员对于市长的“革命化”是没有区分度的,因而不是一个恰当的测量。Zang(2004:5)采用了党内资历(seniority in CCP )来测量政治忠诚度(political credentials ),“资历是一个共产党官员的政治生命,它从他们加入共产党的那一刻开始。它是指一个干部作为一名党员的时间长度。党员的身份仅仅表明个人是否有政治忠诚,而党内资历则测量了他们在为党工作的这些年中所积累起来的忠诚的数量”。所以他认为“,党内资历”是比“党员身份”更好的一个测量因素,对于官员的政治升迁而言“,党内资历”也比“党员身份”更加重要。因此,在本研究中,党龄似乎比党员身份更有分析价值。

在实践中,工龄也常常被用来测量一个人的资历,但是通常这并不和政治或意识形态的因素联系在一起。在中国政治精英简历中,它们通常在报告入党时间的同时也会提供何时参加工作的信息。在本研究中采用“工龄”的另外一个原因是,很多官员是在他们开始工作之后很久才入党的。比如,徐匡迪,前上海市市长,是在1983年7月入党,而这是他参加工作的第14个年头,那时他是上海工业大学冶金系的教授、系主任,随后他被提拔为该校的副校长、上海市高等教育局局长。因此,有理由假设“工龄”也可使人为了自己的提拔晋升积累包括人际关系在内的各种资源。

表3提供了关于党龄、工龄的详细的描述性数据。

诚如Li和White (1990:21)所指出的,中国新一代的精英取得权力是因为他们较高的教育背景。表4展示了中国市长的教育背景。他们中87%具有大学及以上学历,其中28%取得了全日制的大学学历,有34.6%通过业余的方式获得硕士学位。更加有趣的是,有10名市长以全日制的方式修得硕士学位,还有14名市长在担任市长前获得了博士学位。毫无疑问,2005年市长的教育水平比20世纪80年代有了明显的提高。邓小平的“干部四化”是一个实践中的政策而不仅仅是一个文本上的政策。

如果我们忽略教育水平,总共有60%以上的市长有业余学习的经历,这在某种程度上暗示了“干部四化”的督促作用。如果把市长们看作理性的官员,假设较高的教育水平会加快他们的升迁速度是十分恰当的。实际上,这个假设已经从省级数据(Bo,2002;Zang,2004)、20世纪80年代的市级数据(Li,1989)和乡镇数据(Lin ,2003)中得到验证,这正是市长中有85%的业余硕士、却只有10名全日制硕士的原因所在。在一定程度上,这也是中国官员中文凭盛行的一个制度性原因。

Li和Bachman (1989)的研究、还有Zang(2004)的研究都发现专业背景也会系统性地影响政府官员的政治升迁。排除一些缺失数据,我们发现有80%的市长最后学历的专业是社会人文科学,而有46名市长最后学历是自然科学,但是当我们获知了他们的业余或全日制的修读方式,我们很有趣地发现绝大部分(76.2%)社会人文科学专业的学位是以业余方式取得的,而绝大部分(89.1%)自然科学专业的学位是以全日制方式修得的(见表5)。

无论是从理论上还是从实践上,工作经历都会有效地影响官员的升迁。一些研究者发现,作为秘书(高级领导的助理)的工作经验会为进一步的升迁积累很多有用的人际关系(Li White,1990:21;Li,2001;Teiwes,1967:28)。在所有的市长中,83名市长曾经担任过秘书长、秘书、办公室主任或者高级领导的个人助理等职务,占到总数的34.7%(见表6)。当然,这种工作经历是否显著地影响了政治升迁,在理论上需要通过回归分析才能确认。

组织人事部门

党委组织部负责处理党政干部的人事工作,在中国有一个政治玩笑:“跟着组织部,年年有进步。”[1]

诚如Barnet t(1967)和Teiwes(1967:55)所强调的,由于组织部门官员在任命、免职和人事变动中的重要作用,这些官员对于政治科层结构有着非常深远的影响。在所有这些市长中,19%的市长有在县及以上政府组织人事部门的工作经验。尽管这比例略低于有秘书工作经验的市长,但是几乎在5个市长中,就有1个在组织部门工作过。相同比例在Teiwes(1967:58)关于省级党委领导的研究中也得到了发现。

共青团

Li以及其他中国研究的学者发现,在共青团的工作经历是影响政治升迁的一个积极因素(Li,2001;Bo,2006)。地级市长的数据显示,84名市长有在共青团乡镇委员会及以上的团组织工作过,占总数的35%.在这些共青团干部中,有33名曾经担任地级行政区的团委书记或副书记,有18名担任过团省委书记或者副书记。尽管很多的例子表明,此类的工作经历对于升迁十分重要;同时因为共青团的工作性质,很多官员会在非常年轻的时候就被提拔到较高级别的岗位上来。但是,没有系统的数据表明共青团的工作经验会加快官员的提升速度。

表7比较了有共青团工作经历与没有共青团工作经历市长的平均年龄,方法分析(ANOVA analysis)表明这两类市长平均年龄并没有显著差异。同样地,在有团地市委工作经历与没有团地市委工作的两类市长之间,平均年龄也没有显著差异。当然,毫不奇怪团省委的工作经历会导致市长平均年龄的显著差异,因为团省委书记、副书记本身就是地市级别的职位。在下一节,多元线性回归模型会被用来检验共青团的工作经验是否会显著地影响官员的升迁速率。

经济工作部门

中国的领导人,特别是改革开放时代的领导人,必须依靠政绩保持权力(Bo,2003:4—5;Li White,1990:22)。作为省以下政府的主要领导,市长必须依靠经济绩效保持权力并获得进一步的提升。这一点一定程度上可以从官员的任命程序中得到证明。比如,2006年4月10日,吉林省松原市前市长蓝军被提拔为市委书记,该省省委组织部常务副部长在宣布任命的时候,特别强调了蓝军作为市长时所取得经济成就,并且以此作为升迁的主要依据。同时,蓝军的继任者孙鸿志的经济管理能力也得到了强调,以使该任命更有说服力。[1]

在239名工作经历得到确认的市长中,有105名曾经在宏观经济部门或国有大中型企业工作过。由于改革时代我们强调经济发展大于其他方面的工作,我们有理由假设经济部门的工作经验会有助于官员的政治升迁。

上述数据的比较表明,在经济部门工作过的官员最有可能成为市长,而在组织部门工作过的官员成为市长的可能性相对最小。共青团和秘书也是通往市长之路的一个重要的经验。因此,在官员的升迁和特定的工作经验之间可能存在一定的相关关系,但是这些工作经历是否促进了官员的升迁速度,目前的数据比较依然不能提供一个清晰的答案。

提拔自省级政府部门还是省以下的政府部门

我们用一个哑变量来区分那些从省级政府部门提拔上来的官员和那些从省以下政府提拔上来的官员,这个设计用来检验省级政府与省以下地方政府在市长任命上面的不同影响力。

根据《党政干部选拔任用条例》,包括市长在内的地市级领导干部的任命决定通常是由省委作出。但是实际上,这些被任命的市长既可以从省级政府部门中选拔,也可以从省以下的地方政府中选拔任用。当然,县处级干部的选拔任用决定通常是由地市级党委作出的。

因此,对于那些以市长为第一个正地市级职务的官员来说,我们定义一个官员是提拔自省级政府部门、还是提拔自省以下地方政府取决于他们在何处获得正处级职位。如果他们第一个正处级职位是在省以下地方政府,我们就定义他为提拔自省以下地方政府的市长。反之,如果他的第一个正处级职位是在省级政府部门或中央政府部门,我们则定义他是从省级机关提拔起来的市长。而对于那些以市长为他们第二或者第三个正地市级职位的官员来说,我们依据他们担任市长之前的职位来认定他们是从省级机关还是从省以下地方政府提拔起来的。比如,如果该市长的前一个职位是团省委书记或者省某厅厅长,那么他会被视作从省级机关提拔起来的干部而不管他是否有省以下地方机关的工作经历,反之亦然。表6的数据揭示了一个重要的事实,136名市长即54.2%的市长是从省以下地方政府提拔起来的,而有115名即45.8%的市长是从省级机关中提拔的。如果这个测量真实反映了省级机关与省以下地方政府在市长任命过程中的力量对比,我们有理由认为省以下地方比省级机关有较多影响力的结论。实际上,在中国问题研究中,政府间关系并不存在着一个切实有效的操作化测量(Sheng ,2005)。这里的尝试或许提供了一个新的维度。

市长是否作为第一个地市级职位

另外一个哑变量被用来区分那些以市长为第一个地市级职务的官员和那些在担任市长之前已经有其他地市级职位的官员。下表描述了这个变量,其中157名即62.8%的市长在担任市长之前尚未取得地市级职位,也就是说市长是这些官员的第一个地市级职位。同时,有37.2%的官员是从其他的地市级位置上转任到市长这个位置上来的,而不是直接从副地市级岗位上提拔上来的。

表8给出了上述两个变量的交互表,在那些以市长为第二或第三个地市级职位的官员中,有75.3%是从省级政府机关提拔起来的;而在那些以市长为第一个地市级别的官员中,有72.0%是从省以下地方政府中提拔起来的。这个事实说明,省以下地方政府的工作经历更有可能促使官员直接提拔为市长,而在省级机关的工作经历使得官员更有可能首先被提拔到其他的地市级岗位,然后才有可能转任市长。

笔者将用以下的假设来总结上面的讨论:不同部门的工作经验将会显著地影响官员的政治升迁。

研究发现Ⅰ:邓小平“干部四化”政策、工作经历与政治升迁

关注改革时期政治精英转型的中国问题专家比较关心这样的问题:是不是有一些人,在官员阶梯上升迁得要比其他人快一些?为什么他们会比其他人要升得快一些?本节运用2005年底中国地级市市长的数据来回答这个问题。升迁速率(rate of mobility)在这里被用作因变量去测量一个官员在官僚科层阶梯上的攀升速度。在某种意义上,这是对党的高层领导所赏识的某种技能和品质的一个测量(Farmer ,1992:211)。Thomas和Whitman 认为,上级很有可能把下级过去的缓慢进步看成是限制未来潜能的一个表象。因为,使得官员快速地升迁到目前岗位的那些有利因素通常还会有助于他们未来的进一步发展(1998:28)。

但是,学者们对升迁速率的操作化定义的观点却是大相径庭。KennethFarmer把升迁速度(speed of promotion )定义为从首先取得党政机关的职位到他第一次被选为苏联共产党中央委员所花费的“等待”时间的长度(1992:215—217)。

Li和Bachman 在他们关于中国市长的研究中,依据城市行政层级、人口以及市长的年龄来界定“快跑者”。比如,对于“中等”城市而言,一个45岁及以下的市长为被认为是“非常快的”;但是如果他的年龄为46—50岁,则会被定义为“快的”;但如果他的年龄在51岁或者以上,则会看成是“慢的”;而对于“较小”的城市,上述的定义在年龄要求上相应地减少5岁,而对于“大”城市在年龄要求上增加5岁(1989:80)。Zang也在他的研究中采用了类似的模式来定义快跑者(1991a :513—514;1991b :116,120)。所有这些研究都明确地假定升迁的速率是取决于官员的个人属性,如教育和工作经历。Li和Bachman 还报告党龄、年龄以及工科的教育背景是升迁速率很重要的预测变量(1989:80—81)。相应地,Gil Eyal和Eleanor Townley 提出了可将一个官员第一次获得一个nomenklatura(官员任命法)中的职位看成是其进入精英群体的标志性时间(1995:733)。

根据Zang(2004:188)的观点,定义的关键是要把计算升迁速率的基点与官员阶梯的基点统一起来。但是,他把升迁速率定义为年龄与党龄之和的倒数,实际上并没有全面反映上述的考量。诚如他本人所说,尽管对于许多高级干部而言,入党就是他们政治生命的起点,但是把入党时间等同于计算升迁速率的基点是不合适的,因为有一些政治精英由于上大学的原因在相当晚的时期才入党;这同时也由于知识分子政治上不被那个时代的体制所青睐的缘故。而且,Zang也认为一个人的政治生涯并不是从一出生就开始的。但是,有趣的是,他的定义却同时包含了上述两个概念,即党龄和生理年龄。

与现有研究使用生理年龄和职位获得来定义升迁速率不同,本研究使用工龄,即参加工作与取得正地市级职位的时间差,来定义升迁速率。从理论上看,这是假设一个从他进入共同体系内(而不是入党)的那一刻起就开始踏上升迁台阶,因为“中国的nomenklat ura (官员任命法)要比国家社会主义的官僚体制的原型更加复杂”(Zang,2004:118)。一方面,在中国特别是在国有企业、事业单位改革之前,所有公共机构的雇员包括教师、国有企业的经理、团委书记等都被定义为干部,有一定的行政级别,从而也可以随时被提拔为政府官员。另外一方面,由于一些政治精英在他们职业生涯较晚的时候入党,工龄能够比党龄、年龄更好地测量他们为日后晋升所积累的各种政治资源。

研究中国问题的学者都知道,正地市级职位与地级市市长在概念上是有区别的,尽管后者也属于正地市级职位。恰如表6所报告的,37.2%的人在被任命为市长之前就已经取得正地市级职位。因此,为了有效地比较,我们同时选用获得正地市级职位和市长职位作为计算升迁速率的基点。

(1)工龄A =官员就任正地市级职位所用的工作年限;

(2)工龄B =官员就任市长职位所用的工作年限;

(3)升迁速率A =1/工龄A ;

(4)升迁速率B =1/工龄B.

因为上述定义没有包括生理年龄和党龄,所以在分析中要把它们作为控制变量纳入回归模型,而我们分析的重点主要是“干部四化”对于升迁速率的影响。

表9、表10报告了“干部四化”政策、工作经历以及个人属性对于政治升迁的多元回归参数。在模型3、4、7和8中,工龄A 和工龄B 作为因变量直接进入模型。

模型1显示,受教育年限和自然科学专业能够显著地加快升迁速率。这一发现很好地说明,在改革开放时期,教育背景是提拔领导的一个重要指标。这不仅确认了现有研究的发现(Zang,2004:122;Li Bachman,1989:82),而且揭示了一个重要的现实,专业对于升迁影响力要远远大于受教育年份对于升迁的影响。正如技术官僚理论所声称的,技术方面的训练对于现代管理者而言具有极端的重要性(Li White,1990:16,21);应当把他们与受社会科学训练的人区别开来(Putnam ,1977:404)。从社会科学转到自然科学对于升迁的影响力,相当于增加5.5年正规教育。与那些从省以下地方政府提拔的官员相比,模型1还显示,那些从省级机关提拔起来的拥有一定的优势,这种优势对于升迁的影响力相对增加额外3年的教育。但是,如表5所显示的,越来越多原来受理工科教育的市长开始以业余的方式攻读社会科学专业的高级学位,这暗示着技术官员内部将会产生转型,这也正是值得进一步研究的题目。

模型1还报告党龄对于升迁有很小程度的正面影响,但是这种影响是不显著的。这个结果并不奇怪,因为从统计上看,党龄与年龄自然高度相关,它对于升迁的影响不可避免地会通过年龄这个变量来反映。不过,Li和Bachman 的研究发现党内资历对于“快跑者”有负面的影响(1989:82)。因此,这个变量没有包括在模型2和模型4中。在所有上述4个模型中,我们都有足够的信心认为,在年龄与升迁速率之间存在在非线性关系。年龄对于升迁有着显著的负面影响,而年龄的平方对升迁有着显著的正相关关系。因此,年龄对升迁总效应的方向是随着不同年龄组别而有所变化。它对升迁的边际影响是先递减、后递增,从而形成了一个U 型曲线,如图3所示。从数学上看,边际效益正好等于区县的正切或斜率,根据模型1,但其他的变量保持不变:

因此,对于那些年龄在54.823岁及以上的人来说,年龄的边际影响是正的,这意味着年龄越大就会越快升迁到正地市级职位。而且每增加一岁,其中边际影响也会相应增加。但是对于年龄段在54.823以下的人而言,情况正好相反,年龄对于升迁有负面的影响。而且,增加一岁的边际影响是递减的。因此,年龄对于45岁以下的群体的影响要大于45—54.823岁之间的群体。在很大程度上,这个发现与Li与Bachman 的发现是一致的(1989:82)。在英国,研究表明那些在很年轻的时候、特别是在30多岁的时候成为国会议员的人,有更大的可能进入更高级别的职位(MacDonald ,1987)。但是本研究的发现比上述相关研究的发现更加精确。

正如我们所期望的,从省级机关提拔有助于官员的升迁。然而与我们期望相反的是,模型1还显示共青团、经济部门的工作经历以及在本省(出生地)工作都会显著地降低官员的升迁速率。特别让人觉得奇怪的是,当其他因素控制之后,共青团的工作经历与升迁速率呈负相关,正好与人们的常识相反。此外,尽管以经济建设为中心已经被当作基本国策(Zheng ,2005),但是经济部门的工作经历却无助于官员在官员阶梯上的攀升。

由于对地方条件的了解有助于官员获得地方百姓的支持,政治精英中的地方主义现象在一定程度上存在(Teiwes ,1967:15;Li Bachman,1989:80)。对于行政首长而言,这种状况可能更加显著。Vogel 发现,中国共产党曾经有意识地把一些本地的官员放到非常明显的政府岗位上以获取本地民众的广泛支持。[1]

如果地方主义这个概念可以用本地官员所占的百分比来测量,那么本研究也可以得到相同的结论。但是,在这里并没有发现本地任职与政治升迁之间的正相关关系,相反地,回归模型显示,当一名官员在本省任职的时候,升迁速率反而会降低。

秘书和组织部门的工作经历对于升迁也有负面的影响,但统计上不显著。其他的研究也有类似的发现(Teiwes ,1967:30)。Li和Bachman 也报告在“党委系统”任职经历与“快跑者”有负相关关系(1989:82)。而Farmer关于苏联中央委员的研究却发现党内的工作联系与其“等待”年限呈负相关,也就是说这个经历会对升迁速率有积极影响(Farmer,1992:215—217)。

从常识上讲,我们假定上述工作经历会正面影响官员的政治升迁是正确的。但不幸的是,现有的数据没能让我们证实这个假设。这可能是因为其他因素的累积效应使然。目前,没有明确的证据表明秘书、组织部门的工作经历与政治升迁的速率有相关关系。市长的工作经历所提供的证据并不能支持人们的日常感受。

在模型3和模型4中,工龄A 没有经过转换就直接作为因变量进入模型,回归结果总体上没有变化,除了受教育年限这个变量呈现统计上的不显著。表10给出了模型5、6、7和8的详细信息,在这里升迁速率B 或工龄B 是因变量。但是从多元回归的参数中我们可以到的同样的发现。

研究发现Ⅱ:升迁速率与城市的经济发展水平

表11给出了验证假设3的多元回归结果,假设3认为升迁越快的官员,就会到经济发展水平越好城市担任市长。升迁速率A 在在这里被看作预测官员将会到什么样城市担任市长的主要变量,在官员被任命为市长之前一年的人均GDP 则被用来衡量城市的经济状况。在人事任命之前它实际上是独立于这个即将到来的人事任命的。但是,官员的升迁速率确实先于他们的任命而存在的。因此,从逻辑上我们可以接受它为预测市长到何种城市任职的自变量。其他的变量作为控制变量进入模型。

表11呈现出一个非常明显的模式:升迁速率能够显著地影响官员将会到什么样的城市去担任市长。上面信息足够我们得出这样的结论(Sig.=0.0005),当其他相关的控制变量保持不变,升迁速率与他们将要担任市长的城市的经济发展水平呈正相关,这完全支持假设3.有趣的是,该模型还发现,经济部门的工作经历将有助于官员到经济水平较好的城市担任市长。

现有的研究认为,较好的经济绩效导致地方官员的政治升迁(Bo,2002;Lin,2003)。这个发现为此提供了一个更加全面的解释,即在上述的升迁理论之前,存在着一个尚未被揭露的经济绩效与政治升迁之间的互动。首先,先前提拔得越快的官员,将会到经济状况越好的地区任职;然后,Bo的理论才发挥作用。也就是说,先前作为成功“攀登者”回报的经济优势会转变成官员进一步升迁的重要原因。基于这个发现,在逻辑上我们有信心断言,政治升迁本质上中国地级市市长职位升迁的经济逻辑分析65就是官员先前在升迁速率方面的优势的延伸,而不是因为所在行政区的经济绩效。因此,这个发现时间为经济绩效与政治升迁之间构建了一个更为全面的互动模式。

结论

基于现有的一些解释和邓小平“干部四化”政策,本研究对中国市长的基本数据进行了描述,如个人属性、工作经历、教育背景以及有关升迁方面的变量。更加重要的是,那些实质上影响官员升迁的因素得到了检验。在统计上,多元回归模型被用来检验下列假设:1.邓小平的“干部四化”政策对市长的政治升迁有实质性的效果;2.官员的工作经历将会显著影响他们的政治升迁。除了“革命化”这个因素,假设1得到了研究发现强有力的支持,我们有充分的理由认为人事制度作为升迁的规则深刻地影响着地方官员的政治升迁,尽管有些中国问题专家认为中国的政治体系没有制度化或者制度化程度低下。

尽管有秘书或组织部门工作经历的市长在总体中占有很大比例,但是没有充分的证据表明此类的工作经历会显著地加速官员的升迁速度。团省委工作经验使这些市长明显比其他市长年轻,但是出乎我们意料的是,当把其他因素考虑在内,共青团的工作经历显著地减慢了官员的升迁速度。同样的相关关系也出现在是否在本地任职这个变量上,即在本省任职会明显地降低官员的升迁速度。然而,那些从省级机关提拔的官员升迁得要比从省以下地方政府提拔的官员快,这与我们的预期是一致的。因此,在某种程度上,工作经历只是政治升迁的一个必要条件,但本身并不能加快官员“攀登”官员阶梯的速度。它们起一定的作用,但是不能系统性地起作用。

现有的研究往往将特定行政区的经济绩效与其官员的政治升迁描述成为一种因果关系,即较好的经济绩效会导致官员的政治升迁,本研究与此不同,假设3的证实说明,升迁快的官员就会到经济发展水平越好的地方担任市长。从而,本研究为分析地方政治精英的升迁提供了一个更为全面的模式。基于先前的研究发现,我们可以认为,官员之前在政治升迁方面的优势会有助于他们到一个较为富裕的城市担任市长;此后,这个城市的经济优势也会转变为政治上的有用性,从而提高该官员进一步政治升迁的可能性。

假设3的证实还意味着政治精英主义的形成,因为,前期的政治优势很容易转变成未来的优势,换而言之,官员未来的升迁很大程度上依赖于先前的升迁速度,这本质上就是一种“马太效应”。那么在理论上,这种政治上的“路径依赖”会加深我们对于中国官员体制中的政治升迁的、特别是对于地方精英升迁的理解;在实践上,政治上的“路径依赖”不可避免地会强化中国政治的精英主义。

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文章来源:本文转自《公共管理研究》2010年第5卷,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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