高尚全、宋晓梧:重定政府与市场边界

选择字号:   本文共阅读 880 次 更新时间:2010-06-09 11:57:54

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马国川   高尚全 (进入专栏)   宋晓梧  

  

  在“后危机”时期,政府那只“看得见的手”并没有闲下来。

  今年4月以来,先是房地产市场的调控让各级政府忙碌起来;继而,节能减排的硬性指标又让政府压力骤增,任务级级传达,指标层层分解。于是,政府习惯性地伸出“看得见的手”,以各种行政手段试图让市场就范。

  金融危机以来,这种做法似乎已经取得了某种合理性和合法性。有人论证说,“保八”重任就是这样完成的,欧美不就是由于“放纵”那只“看不见的手”而陷入危机吗?“中国模式”的鼓吹者更是把政府干预市场作为主要优点进行宣扬。

  市场经济的核心问题,是政府与市场的关系。十年前,中国初步构筑了社会主义市场经济体系框架,此后又提出到2020年建立完善的市场经济体系。当前中国正处在这一任务期的中间节点,能否厘清政府与市场的关系,将影响中国下一步改革的方向。

  在接受《财经》记者采访时,中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全和会长宋晓梧都认为,不能把体制性弊端视为优越性,需要重新勘定政府与市场的边界。他们呼吁,应正确处理政府与市场的关系,坚持市场化改革方向。

  ——编者

  

  宏观调控愈来愈行政化

  

  中国的宏观调控,很大程度上是中央政府在调控地方政府,因为地方政府在资源配置方面仍然发挥着关键作用。但实际情况是宏观调控最后变成了地方政府调控中央政府

  《财经》:4月出台的房地产调控新政被称为“史上最严厉调控”,从各级政府采取的措施来看,主要还是用行政措施遏制房价、遏制需求。进入5月,为了确保实现“十一五”节能减排目标,各级政府“采取铁的手腕淘汰落后产能”,主要也是动用行政权力关停不达标企业。行政权力直接干预市场经济活动,有人担忧这是向计划经济倒退的开始。两位怎么看?

  

  宋晓梧:对于房地产调控新政和强力淘汰落后产能,社会上确实有一些不同看法。肯定者认为,为了保障民生,政府有义务以行政权力稳定市场中的房价;为了确保实现“十一五”节能减排目标,政府必须出重拳淘汰落后产能。

  批评者认为,行政干预严重,必然扭曲市场信号,他们更希望政府用市场化手段调控,而非坚持用非制度化、非法律化的行政干预手段,因为这种违背市场规律的做法可能满足短期的政策目标要求,但将伤害社会主义市场经济体制。

  

  高尚全:如何建立社会主义市场经济体制?十四届三中全会所给的定义是:就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。

  2003年4月,我参加《中共中央关于完善社会主义市场经济体制的决定》起草小组,曾提出几个问题:

  一是宏观调控是资源配置的前提条件,还是市场经济的重要内容?二是资源在市场配置的基础上发挥政府的作用,还是资源配置在政府的作用下发挥市场的作用?三是资源配置的主体是政府还是市场?是政府主导型还是市场主导型的市场经济?四是宏观调控的含义是什么?五是谁代表国家进行宏观调控?

  起草小组经过研究,吸收了我的意见,不再提“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”,只强调“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。

  社会主义市场经济就是在社会主义条件下实行市场经济,要遵循市场经济的一般规律,完善社会主义市场经济体制,就是要建立现代化的市场经济体制。

  宏观调控要更多地通过间接调控,尽量少用行政手段,因为行政手段容易加大改革和发展成本。

  

  《财经》:回头看,2003年至2004年那一轮宏观调控就存在行政干预严重的现象。有经济学家评论说,从那以后,政府动用行政权力直接进行宏观调控几乎成为一种模式。

  

  宋晓梧:当时就有学者批评宏观调控过多使用了行政手段,认为政府主要应采用经济、法律手段。如果是一个按规范运行的完善的市场经济,当然应该如此。

  中国的问题在于,中央政府有了很大转变,可是地方政府究竟在资源配置方面应该发挥什么作用?

  中国的宏观调控,很大程度上是中央政府在调控地方政府,因为地方政府在资源配置方面仍然发挥着关键作用。但实际情况是,宏观调控最后变成了地方政府调控中央政府。

  中央通过的GDP增长指标是指导性的,完不成也不会有人追究。但是31个省市区的GDP指标是当地人大通过的,往往是刚性的,年中要检查,年底要排名,一些地方甚至实行末位淘汰制,而且地方的指标从来都远远高于中央的指标。这样就总是出现煤电油运紧张,导致中央被迫为了完成地方的指标在那里调控煤电油运。这是社会主义市场经济吗?

  

  高尚全:对宏观调控及其与市场资源配置基础作用的关系理解不同,在不同程度上导致了把宏观调控与传统的计划控制或行政手段等同起来的倾向,成为制约政府职能转变的重要因素。某些政府行为往往是以宏观调控之名,行计划控制或行政之实。

  中国目前在市场准入方面存在的“行政性壁垒”,普遍的地方保护主义,以及政府直接干预市场运行,大都以加强“宏观调控”的名义来取得“合法性”,实际上既阻碍了市场经济体制的完善,也削弱了宏观调控的有效性。因此,必须明确现代市场经济的内涵,明确政府与市场的边界。

  

  明确政府与市场边界

  

  市场经济条件下,凡事只要法律不禁止的企业和私人都可以干, 而政府的行为不能有随意性,依法行政是规范政府行为的前提和基础

  

  《财经》:政府与市场的边界是一个根本问题。对于从计划经济向市场经济转轨的国家而言,如何重塑政府与市场的关系?

  

  宋晓梧:改革开放以来,通过不断向市场分权,扩大市场运行空间,政府直接干预经济活动的范围大大缩减,但就合理界定政府与市场边界而言,还有相当的距离。

  一是政府行政性资源配置对市场的扭曲。由于政府依然控制着主要的稀缺“要素”资源,市场主体可以通过政府获得低成本的资金和土地,大大降低了投资风险,抬高了收入预期,由此加剧了若干领域“泡沫性”市场需求的扩张。

  二是一些地方在短期政绩追求冲动下盲目进行项目投资和规模扩张,甚至直接向企业下达经营指标,形成新的“政企不分”。

  三是地方政府主导经济运行的状况没有明显改观。国家总体规划的预期性目标在地方政府贯彻实施中往往演变为指令性目标,并且在选择取向上基本上是投资规模与增长速度等“硬”指标,忽视结构优化、社会发展等“软”指标。

  由于政府与市场边界不清,我们现在的宏观调控不得不大量采用行政手段,这种带有行政博弈性质的调控不利于市场机制正常发挥作用。发达市场经济国家的宏观调控哪一个是中央政府调控地方政府的?还没有看到这方面的资料。

  

  高尚全:在改革与发展中出现了一些深层次的矛盾和问题,主要还是改革不到位,政府和市场的关系没有摆正,政府功能的错位、越位和缺位现象依然较为普遍。

  政府管了不少本来应由市场或企业管的事情,本来应该当“裁判员”的,却去当了“运动员”——这是“越位”。

  政府本来应当有服务功能,搞好公共服务,提供公共产品,但服务是没有什么权,也没有什么利的,所以往往不愿意干——这是“缺位”。

  扩大就业渠道,创造就业机会,理应是政府的职责,但有的政府部门却分片包干企业,直接管理企业的下岗分流,至于投资主体错位的现象也不少——这是“错位”。

  

  宋晓梧:当前经济社会发展面临的实际问题很多,如内需与外需失衡、投资与消费失衡、城市与农村失衡、劳动与资本失衡、垄断与竞争失衡等,其中政府与市场失衡是诸多失衡的连接点。

  

  《财经》:那么,政府改革的方向应该是建设公共服务型政府?

  

  宋晓梧:现代市场经济中的政府经济职能,主要是为经济发展提供良好的制度和体制环境,提供市场自身难以提供的公共产品和服务。

  在经济转型期,政府应根据市场化进程,逐步退出不适宜直接介入的领域,并削减直接干预经济的职能,要把完善基本公共服务、在经济发展基础上提高社会普遍福利水平作为主要职能,加快推进建设型政府向服务型政府转变。

  

  高尚全:解决转型中的政府“越位”“缺位”“错位”问题,出路就是“让位”。市场和企业能做的事而且政府不容易做好的事,政府应该让位于市场。大力减少直接干预微观经济主体的行为,强化公共产品供给和服务。

  建设公共服务型政府,必须以搞好两个服务为前提:一是政府职能要转到为市场主体创造平等竞争环境和提供服务上来;二是政府职能要转到为人的生存和发展创造良好、持久、和谐的环境和提供服务上来。人民是创造财富的主体,政府是创造环境的主体,要把实现人民利益最大化作为改革和发展的最终目的,使全体人民共享改革发展的成果。

  政府要坚持“非禁即入”的理念。市场经济条件下,凡事只要法律不禁止的企业和私人都可以干, 而政府的行为不能有随意性,依法行政是规范政府行为的前提和基础。

  

  别把体制性弊端视为优越性

  

  短期不得不直接介入市场的行政行为,在经济运行恢复常态时要考虑“淡出”安排。仍要毫不动摇地坚持市场化改革方向,停滞和倒退没有出路

  

  《财经》:要界定政府与市场的边界,是知易行难,在具体实践中有不少源自意识形态和现实利益的障碍。哪里是突破口呢?

  

  宋晓梧:推进市场化改革,就是要把资源配置的主体由政府转到市场主体。在把资源配置的主体由政府转到市场主体的过程中,我们缺乏一个承载体。中央把权下放给地方政府,地方政府为什么分不出去?因为没有一个真正的企业组织,在政府和企业之间发挥自律和维权作用。

  中国现有的包括行业协会在内的各类社会组织仍是“官办、官管、官运作”,其作用不过是政府职能的延伸,那么政府就是变相在管那些“管不了的事”“不该管的事”,可能累死不讨好,更严重的是为广泛的钱权交易埋下伏笔。

  长期以来,我们注重的是单个企业怎么发展,忽视了市场主体的组织行为研究。在市场经济运行条件下,政府的宏观调控需要有一个企业利益的联合体在其中发挥作用,这就是市场主体的组织行为问题。可以说,没有规范的市场主体组织行为,政府转型难以到位。

  

  高尚全:2005年政府工作报告草稿说“国企改革仍然是中心环节”,在国务院举行的座谈会上,我发言不赞成这一提法,建议改革的中心环节应转到政府改革层面,政府改革可以带动其他方面改革。后来报告提出“政府改革是关键”。

  从政府公共支出结构看,经济建设仍占有主导性地位;从经济运行状况看,行政性垄断广泛存在;从体制方面看,政府在许多领域依然承担着决策者、生产者、监控者等多种角色;从改革的实践来看,要解决诸如金融体制改革、财税管理体制改革、收入分配体制改革、国有垄断行业改革等难题,都离不开政府行政管理体制改革。

  行政管理体制改革既连接社会体制改革,又连接政治体制改革,处于中心环节。所以我认为,把政府行政管理体制改革作为下一个重点、作为关键,就可以把社会体制改革、政治体制改革,全面深化改革带动起来。

  

  《财经》:不论是加紧培育市场主体的“自组织”,还是加快行政管理体制改革,关键在于要继续进行改革。但是金融危机以来,许多人鼓吹我们现行的体制很好, “中国模式”论就把政府干预市场作为其主要优点进行宣扬。

  

  宋晓梧:各国应对经济危机中政府普遍进行了行政性干预,对此要有清醒的认识。既要把短期应对危机的非常措施与经济运行的常态相区别,也要注意非常措施的底线与可能的负面影响。

  尤其不能以各国这种非常措施为依据,把我们的一些体制性弊端视为优越性,影响改革的深化与市场经济体制的完善。

  

  高尚全:在这次国际金融危机中,各国政府纷纷出手对金融市场进行干预。这是自凯恩斯主义诞生以来现代市场经济国家应对严重经济衰退的通常做法,并非是对市场经济体制的否定。

  中国仍处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型阶段,清除走向市场经济道路中的体制性障碍,进一步完善社会主义市场经济体制仍需我们付出极大的努力。

  不能由于紧急或危机状态下必须采取一些特殊政策,而否定市场经济体制改革的基本方向。短期不得不直接介入市场的行政行为,在经济运行恢复常态时要考虑“淡出”安排。

  计划经济体制的基本特征是政府对经济的行政性控制,这种控制与市场经济条件下的政府干预有着本质的区别。现代市场经济政府干预的前提是政府与市场功能的科学界定,政府干预不仅不能违背而且必须服从市场规律。

  现在有人鼓吹“中国模式”,有人想继续用行政的办法搞经济发展,把它固定化。如果这样定位“中国模式”,我不赞成。

  

  《财经》:行政体制改革提出几年来,进展亦不乐观。之所以难改,和既得利益集团是有直接关系的,因为这种错位的政府与市场关系,对他们来说是巩固和扩大既得利益的最好方式。

  

  宋晓梧:现在这种模式是不可持续的。否则中央何必提出转变发展方式问题?如果不居安思危,反而认为现在都很好,什么都不用改了,那就非常危险了。前年纪念改革开放30周年,去年庆祝建国60周年,很多人在探讨改革下一步怎么走?中华人民共和国下一步怎么走?各种思潮起伏,争议很大。

  我们不能否认,30年来改革开放使中国综合国力有了极大提高,但我们也很难否认,30年来各种社会矛盾、社会问题不断积累,有的已经很尖锐,无可回避。要解决这些矛盾和问题,还是要继续深化改革,坚持改革不动摇。

  

  高尚全:靠行政的办法搞经济发展,影响市场基础性作用的发挥,也容易产生权钱交易,为腐败提供了非常大的空间。

  当前改革的障碍不少。市场化改革是中国30年改革的成功经验,是经过反复艰苦的探索得出来的结论。面对当前国际国内的复杂情况,仍要毫不动摇地坚持市场化改革方向,停滞和倒退没有出路。

  

  《财经》杂志2010年第12期

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