从本质上讲，村民自治就是由村民自己管理本村事务。按其理想设计，它应该是一种广大村民群众广泛参与村庄公共事务的直接民主形式，是农村基层的群众自治。然而，无论作为一种理念还是作为一种制度，村民自治都须在一定的社会背景下形塑，并在特定的村落场域中演绎，其运作实际是村落场域各群体之间按照民主的游戏规则博弈和妥协的过程。由于受村落场域多元性因素的影响，在不同时期、不同村庄会形成不同类型的村民自治。从其自身的发展和演变轨迹看，村民自治将大致经历干部支配型——能人主导型——群众自治型三个阶段。[1] 实证研究表明，当前中国农村大多数村庄的村民自治仍处在干部支配型治理阶段。
在干部支配型村治中，村干部在村庄公共权力体系中居于垄断地位，并控制着村民自治的实际运作过程，普通村民甚至村庄中的头面人物对村庄公共生活的参与和影响度极低,村庄公共权力的运作缺乏监督。这种类型的村民自治在许多方面还留存着以行政统摄为特征的人民公社全能型治理模式的痕迹。实际运作中，村干部基本上垄断了村庄的公共权力资源，调控着整个社区公共权力的运作过程，而其它村民尚处在对公共权力和公共参与的冷漠状态，他们的公共参与最主要地表现为直接参加由政府部门统一安排的村民委员会的选举投票。唯其如此，有学者称之为“选举参与型”治理模式。[2] 在这种情况下，村民自治事实已演变为占村民人口极少数的特殊村民群体——村干部的治理，至多也只能说是一种村民群众选举的领袖民主，而不是真正意义上的群众自治。张静认为，它“实际上属于一种（地方）‘权威性自治’、而不是现代意义上的（村民）‘代表性自治’。”[3]
应当肯定，这种治理模式权力集中、运作效率高，有利于充分发挥能人效应。较适合于以经济建设为中心、强调效率优先的现代化初期。在改革初期的中国乡村社会里也具有深厚的社会基础，因此在中国农村创造了卓越的治理绩效。但我们不能因此而忽视其固有的局限：（1）村庄公共权力资源为极少数人特别是主要干部所控制，容易导致村干部的谋利型管理。在村庄治理中，村干部是一个复杂的角色群。它既是国家的代理人、又是村庄的当家人、同时也是家庭的代表人。多重角色的迭合决定了他们的行为往往表现出多重利益取向，并可以动员多种资源参与村落场域的利益博弈。在治村过程中，有可能为私利所驱使，做出偏离集体或多数人利益和公共治理目标的管理行为。在现实实践中，相当部分村干部以权谋私已成为不争的事实。一些村干部因种种谋利行为被处分、罢免，甚至于进局子、蹲监狱等。有的村庄甚至因干部的谋利行为而引发了村民群众的严重不满和群体性冲突。一句话，村干部的谋利型管理已经演变为现阶段农村社会中的焦点问题之一，成为当今中国农村政治社会不安定的隐患。（2）村庄公共权力缺乏制约，容易造成违规型管理。目前，农村干部虽然由村民选举产生，但因种种原因，现行的村委会选举还不足以保证所有的村干部都具有高度民主意识和法制观念。他们一旦当选为村干部，或出于大干快上多出政绩、多办好事之类的公益性目的；或因为尽可能多地谋取自己和亲朋的私利之企图。置法律法规和制度规章于不顾，自行其事，滥用手中公共权力，结果有可能造成集体或他人的损失。更不用说一些被黑势力操纵的村庄和干部。调查中，我们常常可以听到有乡镇干部和村民群众抱怨有的村干部素质差，说“他们乱来的”。（3）村庄公共权力的运作缺乏制度规范和程序约制，容易形成人治型管理。干部支配型治理模式主要凭能人的个人人格魅力，而不是依完善的制度规章实施治理，具有较强的“人治”色彩。村庄治理的游戏规则往往会因村干部尤其是主要干部的意志的改变而改变，因干部人选的改变而改变，公共政策缺乏稳定性与连续性，难以实现村庄治理与发展的可持续性。如此之故，1980年代以来，中国农村大地上大起大落的村庄并非少见。诸如此类的局限和负面效应现在已经不同程度地出现于各地农村，而且呈现出扩张的趋势，降低了村民自治的治理效能。这意味着我们有必要根据农村经济社会的发展要求，对村民自治做出适应性调整和提升，实现新的发展。
然而，村民自治的发展必须逐步、有序地推进。提升村民自治必须科学认识其路径依赖，正确选择符合实际的现实进路。针对干部支配型村治模式的缺陷和农村社会的实际，我们认为，在今后的一个时期，村民自治的有效提升在很大程度上有赖于两条路径：
一是创新和发展村级民主监督制度。历史经验表明，缺乏制约的权力容易造成权力的滥用和变质。村级公共权力如若得不到有效的约制，很有可能出现异变。而现阶段农村基层中的公共权力运作，大多处于弱监和虚监状态。传统体制下的监督机制已经失效，而村民自治的民主监督则远没有落实。正如笔者一次下农村做调查时一位乡镇干部所说：“选举时热热闹闹，监督时冷冷清清；选举时鸡飞狗跳，监督时不出大问题没人知道。”民主监督环节薄弱，致使部分动机不纯、以权谋私或素质不高、滥用职权的村干部的行为得不到有效制约和监督，一定程度地造成了村集体和村民群众整体利益的损害，破坏了农村正常的治理秩序和有效的村务管理。唯其如此，我们认为，实现村级民主监督的创新和发展是提升村民自治的一条重要路径。
近年来，一些农村基层政府已经逐渐地意识到了这一点。他们正从自身的工作经验和需要出发，依据相关法律和制度的精神，结合当地农村实际，积极探索切实的民主监督新途径。浙江省衢州市航埠镇试行的“两监督一赔偿”制度就是其中典型的一例。
“两监督一赔偿”制度是两项村级民主监督制度与一项干部行为民事责任追究和赔偿制度的总称。“两监督”就是在村庄层面建立村民代表工作组按照相关村级规章对村民委员会的村务管理活动进行事权监督、建立民主理财小组依照村级财务管理制度对村集体经济合作社管委会的经济管理活动进行财权监督，促使村干部严格按照相关法律和规章制度规定办事。“一赔偿”即指村民委员会、村集体经济合作社管委会成员不按规定决策、管理、审批等给村集体经济造成损失的，要承担相应的民事赔偿责任。首先，村委会和村集体经济合作社管委会干部均必须作出公开承诺，并签订承诺书。承诺依照法律和制度履行职责，对因违规决策、违规管理、违规审批给集体经济造成损失的，承担相应的赔偿责任。其次，签订赔偿协议。每位村民委员会、村集体经济合作社管委会成员分别与村民代表工作组、民主理财小组签订《村干部过错行为承担民事赔偿责任协议书》。协议书明确规定，村民委员会、村集体经济合作社管委会成员出现擅自做出集体建设项目的确定和发包、宅基地的分配和使用、村集体资产和其它收益的管理和使用、超支接待等违反村级规章制度的行为，给集体造成损失，要承担赔偿、返还责任。再次，实行法律追究。如果村干部出现违约侵权行为，给集体造成经济损失又拒不赔偿，村民代表工作组或民主理财小组可以依据《村民自治章程》的授权和村干部过错行为承担民事责任的协议，作为诉讼代表人代表村集体向人民法院提起诉讼。从一定意义上说，“两监督一赔偿”制度是对村级民主监督制度的一种创新。它在一定程度上弥补了现行村级民主监督制度的不足，对推进村级民主监督和村民自治将会发生积极效应。[4]
二是改革和完善村级民主决策制度。村民自治之所以在当今尚未能充分发挥其理想的治理效能，与村级民主决策环节的相对薄弱有着密切关联。国家民政部的相关领导一再强调：“四个民主一套车”。村民自治的四个民主环节是一个有机的整体，其中任何一个环节的缺损都将损害村民自治的整体效能。著名的“木桶理论”认为，系统的功能是由其最薄弱环节决定的。民主决策制度建设的相对滞后和不足是导致目前村民自治效能不理想的关键因素之一。
众所周知，推行村民自治实质是一项放权于民的分权式改革。根据村民自治的原则和精神，村民自治是农村基层群众自治。所以，这项改革不只是放权到村，更重要地是要放权给民。干部支配型治理模式虽然已使村务管理的权力下放到了村，但远没有完全到达村民群众手里，成为真正民众享有的直接民主。民主选举是村民自治的基础，民主决策则是村民自治的核心。故此，提升村民自治理当有赖制约其效能发挥的民主决策这一核心环节的强化。今后要在村民群众充分享有民主选举权的基础上进一步提升村民自治，扩大农村基层民主，现实的路径之一，就是改革和完善村级民主决策制度。
改革和完善村级民主决策制度，在现阶段事关重大的是要加强村民代表会议制度的建设。根据村民自治制度的理想安排，村民会议和村民代表会议是村级权力机关，拥有村级民主决策的权力。但鉴于现阶段中国农村的具体社会基础，广泛实行村民会议决策似乎有背客观实际。现阶段推行村级民主决策，较为现实的途径就是实行重大村务的村民代表会议决策制度。对此，《中华人民共和国村民委员会组织法》已做出了明确规定。余下的问题是要切实地将相关法律规定具体化、可操作化，真正贯彻到农村，落实到村民自治的实际运作过程之中。其中最重要的工作是，通过制度建设和机制创新，进一步提高村民代表会议的地位，完善村民代表的选举方式，扩大村民代表会议的决策权限，健全村民代表会议议事的规则和程序，加强村民代表会议监督村委会的功能，等等。通过村民代表会议制度建设，将村务决策的权力进一步切实地下放到更广大的村民群众，保证村干部真正地对村民群众和村民代表会议负责。
总之，我们的思路是，根据农村经济社会发展的要求和提供的条件，不断改革和调整村民自治的各个环节，动态地实现村民自治四个环节的协调平衡，逐步地扩大村民的民主参与范围和程度，直到最终实现真正意义上的群众自治。
注释：
[1]参阅卢福营：《论村民自治运作中的公共参与》，《政治学研究》，2003年第4期。
[2]彭勃：《乡村治理——国家介入与体制选择》，中国社会出版社，2002年，第261页。
[3]张静：《村庄自治与国家政权建设》，黄宗智主编：《中国乡村研究》（第一辑），商务印书馆，2003年，第214页。
[4]关于“两监督一赔偿”改革的详细论述，参阅卢福营：《尝试制度创新 促进民主监督》，《山东科技大学学报》，2003年第6期。
