蔡昉:城市化与农民工的贡献——后危机时期中国经济增长潜力的思考

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蔡昉 (进入专栏)  

「摘要」金融危机时期农民工就业的调整过程和结果,进一步印证了中国经济发展阶段正在发生的重大变化,即刘易斯转折点已经到来,并显示出与这个新阶段相联系的劳动力市场特征,揭示出经济可持续增长面临的挑战。文章首先论证了农业不再是剩余劳动力的“蓄水池”,因而农民进城打工已具有不可逆转性。文章还指出,剩余劳动力的减少意味着传统意义上的人口红利将逐渐消失,迫切需要发动经济增长的新引擎,即以农民工市民化为内涵的深度城市化。通过国际比较,文章论证了城市化作为新增长点的意义,对未来城市化的速度进行了判断,并澄清了城市化过程中土地扩张和人口增加的关系,进而论述了推进深度城市化战略的要点——新老居民获得均等的公共服务。

「关键词」金融危机;农民工;城市化

「作者」蔡昉中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、研究员。

高速发展的社会就像一列飞驰的火车,疾速地变换着自身的位置,以致难以认清自身的位置和运行状况。只有在意外情况发生的时候,这列火车才被迫减速或停下来。也许这时,运行人员有机会审视一些以前忽视了的事情,检查一下机车的运行状况,看一看当前身处何地,想一想究竟要去向何方。这个时刻,特别需要一些可供参照的坐标,把列车行程与目标做出调整和重新确认。2008和2009年的全球金融危机,对于中国经济的许多方面就产生了这样的作用。其中一个十分值得反思的问题是农民工就业扑朔迷离般的变化,究竟对中国经济具有怎样的启示意义。本文尝试解析金融危机过程中农民工就业的调整与恢复,以及由此引发的对于中国经济发展阶段变化的再思考,并揭示未来经济增长的挑战与机会,探讨城市化作为经济增长新引擎的作用。

一、农村劳动力转移的不可逆转性

人们注意到,关于农民工遭受金融危机的影响有多大,官方发布的信息发生多次变化。从2009年年初到9月份,分别有春节前后2000万农民工因失去工作返乡、包括直接受金融危机影响1200万人在内的7000万农民工返乡、7000万返乡农民工的95%已经返城就业、农民工失业率不到3%、外出农民工总规模已经从2008年的1.4亿增加到1.5亿、返乡农民工的96%已经回城就业,以及农民工再次出现短缺等消息,陆续经过官方渠道发布。从一个时间序列看,这些消息串联起来,足以构成农民工对2009年中国宏观经济形势变化的反应过程。这个变化过程应该引起我们对中国经济发生的一些根本性变化给予关注,摈弃传统观念从而探寻未来的经济增长点。

农民工的形成是因为农村存在剩余劳动力,意味着农村的岗位不能满足他们的就业需要,换句话说,他们本来就不是农村有需求的劳动力。此外,还发生了一些新的变化,使他们难以回到农村就业,农业不再是剩余劳动力的“蓄水池”。甚至可以说,只是因为春节与金融危机影响在时间上的重合,人们才观察到农民工的提前返乡过年,以致误认为是农民工以返乡的形式对大规模失业做出反应。由于回乡过春节是农民工年复一年的常态,假设没有上述时间上的偶然性重合,其实本来不会出现农民工返乡潮的。

首先,农业劳动生产率的大幅度提高,使农民工不再能够以农业作为后备的就业领域。对具有二元经济结构特征的农业来说,劳动力需求往往不是由自身所决定,而是作为一个残差项,即总是根据非农产业的就业机会的多寡而变动。相应的,农业劳动生产率的提高常常不是劳动力迁移的原因,而是对劳动力得以稳定转移做出反应的结果。自21世纪以来,农村剩余劳动力转移规模稳定增长,2001~2008年,外出6个月以上的农民工以年平均8.4%的速度增长。随着劳动力转移对农业劳动生产率提高产生的需求,农业机械化水平以前所未有的速度提高。与2000年相比,2008年农用机械总动力增加了56.3%,大中型拖拉机配套农具总数增长率211%.这无疑是农业生产方式对于劳动力出现短缺现象做出的一个正常反应(Cai 等,2008)。

其次,新一代农民工大多是“80后”、“90后”青年,既不会务农也不愿意务农,甚至其名下也没有承包的土地。第一代农村劳动力外出打工的特点是,农业中劳动力过剩,而乡镇企业不能提供足够的非农就业机会,因而伴随着劳动力流动制度环境的改善而跨地区、跨城乡流动就业。而目前这一代农民工,则大多数是初中毕业以后即刻外出,普遍没有务农的经历,也没有将来回到土地上的打算。根据调查,45.4%的农民工年龄在25岁及以下,而20岁及以下的则为18.3%(盛来运、彭丽荃,2006)。全国农村普遍实行家庭承包制是1984年,至今已25年,也就是说,所谓“农民工”其主体是名下并没有承包土地的农村外出务工青年。此外,因土地转包、返还集体、征地等原因,也使得一部分农民工不再有现成的土地,因此,对于农民工的绝大多数来说,无论在主观上还是客观上,都越来越缺乏返乡就业的可能性。

第三,农民工没有失业保险,也不能得到城市最低生活保障,因此承受不起长期失业。根据调查,外出6个月以上农民工参加失业保险的比例只有3.69%(盛来运,2009)。而在农村没有就业机会的情况下,春节过后,无论有无工作合同,他们中的绝大多数要回城寻职,他们抓住任何就业机会的愿望比城市劳动者要迫切得多。虽然制造业岗位减少了,但是他们当中很多人转到服务业;当以基础设施建设为第一轮效应的经济刺激方案启动时,他们就加入建筑业。表1显示了农民工就业的常态结构和金融危机影响的状况,从中不难推测,他们中的大多数很快在产业结构的调整中,通过在劳动力市场上的自我调节恢复了就业状态。而中央政府应对金融危机的财政刺激计划,有明显的结构调整意向。用投入产出表所做的模拟表明,与以往的常规投资结构相比,财政刺激计划中制造业从42.6%下降到6.5%,建筑业从44.1%提高到66.5%,服务业则由9.6%提高到16.1%(Cai等,2010)。

无论是由于中国国内消费的持续农民工受危机影响返乡增加,各国经济的初步复苏,还是政府经济刺激政策效果扩展到更多的产业,经济增长总会或多或少回到它的轨道上来,周期性失业问题也会相应缓解。

不过,下面在我们的经济学分析链条上,还需要再加劳动力市场分割的因素,即在存在户籍制度的条件下,非农产业的劳动力需求(通常是发生在城市和沿海地区)与劳动力供给(存在于农村和中西部地区),在地理上被割裂了劳动力供给对需求的反应,比正常的劳动力市场条件下要缓慢得多,常常导致特定地区劳动力供给的大起大落。这时,哪怕是1个小的对劳动力的需求增加,都会形成劳动力供求的短期失衡,导致民工荒重现。

总之,面对金融危机农民工就业问题并没有像人们担心的那样严重,而是出人意料地得到恢复,说明刘易斯转折点的到来的确给中国劳动力市场带来了一些新特征(Cai ,2008)。

其中最重要的一点是,农业和农村不再是剩余劳动力的“蓄水池”。实际上,日本在20世纪60年代经历了大规模农村劳动力向城市转移,以至迎来其刘易斯转折点之后,每当遭遇经济周期中的低谷时,这些劳动力通常都不是回到土地上,而是主要靠城市服务业来吸纳。本次金融危机时期,欧洲发达国家的外籍工人虽然遭受就业冲击,但是大多数也没有返乡回国,而是主要依靠就业结构和就业方式的调整,努力留下来。经济史表明,每次这样的危机过后,外来工对当地劳动力市场的融入程度都会上一个新的台阶。

二、中国城市化水平有多高

农村劳动力迁移到城市打工,推动了中国的城市化速度。城市人口占全部人口的比重1978年为17.9%,1985年为23.7%,1990年为26.4%,2000年为36.2%,2008年达到45.7%.虽然这些数字总体上和趋势上能够反映城市化发展,但其内涵并不完全一致。基于2000年人口普查和2005年1%人口抽样调查数据的计算,在这两个年份期间,城市人口比重从36.6%提高到44.7%.而与此同时,被统计在城市的人口中,仍然为农业户口的比重则从40.3%提高到46.8%.也就是说,城市人口的增量中,71.8%是持农业户籍的人口,城市化进程在相当大的程度上,是没有改变户口性质的往日农民,包括由于区划变动被划入城区的农民和进城打工超过6个月的农民工及其家属,按照定义被统计为城市常住人口的结果。

理论界对于中国城市化水平有多高存在着不同的意见。早在20世纪80年代初期,世界银行对中国城市化水平的判断是,与低收入国家的平均水平一致(王慧炯、杨光辉,1984)。但考虑到中国工业比重特别是重工业比重大大高于低收入国家,因此,结论是中国的城市化相对滞后于工业化。主要由于统计上的原因,目前仍然有人认为真实的城市化比官方统计数字低,比其应该具有的内容要欠缺。一方面是前述农民工进城却没有像市民一样生活,使得城市化是不彻底的,另一方面是被划入城区的人口中很大一部分仍然从事农业,因此,如果把他们剔除出去,实际城市化比统计数字所显示的要少10%(Chan,2009)。然而,也有持相反观点的,如经济合作与发展组织(OECD)一份关于中国城市化的报告,认为中国对城市人口的界定过窄(Kamal-Chaoui等,2009)。根据这个判断,一家基金管理公司套用国际通常使用的城市人口界定标准,在其报告中指出,中国的实际城市化水平,不是像官方统计所显示的那样只有45%左右,而是要比这个比例高出20个百分点,显然超过了60%(PIVOT Capital Management,2009)。

实际上,关于中国城市化水平的争论背后的意义是如何对今后城市化速度做出预测。1978~1998年城市人口比重每年平均提高大约1个百分点,而1998~2008年则为1.23个百分点。所要提出的问题是:今后10年、20年乃至更长的时间里,中国是否还能够维持这样的城市化提高速度?如果速度必将逐渐减慢,加快城市化的战略又该如何实施?

在不同的国家和不同的发展时期,城市化速度不尽相同。虽然以往有的研究曾经指出,长期来看,世界各国和各种分组的国家,虽然处在不同的发展阶段,面临相异的经济发展状态,城市化速度却十分接近(Kelley等,1984:136~137),但从世界城市化变动的数据分析来看,在一定的时期,处在不同发展阶段,以及不同时期相同类型的国家,城市化速度的确是有差异的。图1显示的是按照人均收入水平分组的城市人口比重与城市化速度之间的关系,时间跨度为1950~2050年。每5年有一个城市化率的数字,与之进行对照的是随后5年平均的城市化年平均增长速度。也就是说,我们把时间和空间糅合在一起观察长期和短期的城市化速度规律。从图1中可以看到,两个变量之间呈高度负相关。即越是城市化水平较低,随后的城市化速度越快。从整体来看,发达国家自20世纪80年代以来,城市化速度始终在年平均0.5%以下,而发展中国家的城市化年均增长率,迄今为止保持比发达国家高接近1个百分点,预计在2030年以后降到1%以下。

1978~2008年,中国城市人口比重的年平均提高速度为3.2%,在前20年为2.9%,后10年为3.2%.中国城市化水平从1978年的18%,提高到1988年的26%,1998年的33%,乃至2008年的46%,整个过程中的城市化水平提高速度不仅都大大高于图1中拟合曲线所代表的常态增长速度,而且显著超过了各组别在整个期间的最大城市化速度。很显然,这是一种对于计划经济时期城市化进程缓慢的补偿性增长速度,按照常态规律很难长期保持。除去图1中显示的城市化水平进一步提高,会减缓城市化速度的表面关系外,还因为中国人口结构变化异常之快,而使得今后的城市化进程不可避免地减速。随着中国人口再生产类型逐步进入低生育阶段,15~64岁劳动年龄人口的增长率,从20世纪90年代以来就开始放慢,目前正呈现递减速度日益加快的时期,而且全部来自农村的贡献,预计到2015年全国作为整体达到零增长,以后则为负增长。意味着农村不再有净增劳动力可供大规模转移。事实上,随着刘易斯转折点的到来,除了2009年的特殊情况,2003年以后农民工外出人口增长率都是逐年下降的。

在整个改革开放期间,中国人口结构的变动趋势,是劳动年龄人口总量增长快于依赖型人口,这保证了充足的劳动力供给和高储蓄率,中国经济因这种人口红利因素而获得了26.8%的人均GDP 年平均增长率(Cai 等,2005)。然而,随着人口结构的继续变化,劳动年龄人口的进一步增长让位于老年人口的增长,从而这种类型的人口红利即将消失。与此同时,迫切需要开发中国经济增长的新源泉,启动新引擎。城市化是大多数人所期待的新引擎①「“中国经济研究与咨询项目”在组织国内外经济学家为中国第十二个5年规划提供建议时,召开了一系列座谈会,讨论中得到最高认同度的是:城市化将成为未来中国经济的新增长点,因而也应该具有重要的优先序。2009年12月召开的中央经济工作会议和全国发展与改革工作会议,都明确提出了加快城市化的要求和部署」,但是,如果以农村劳动力进城为表征的城市化进程,不再能够保持过去的提高速度,如何利用这个潜在的经济增长源泉呢?城市化是经济发展不可或缺的内容,也是每个发展阶段上的必然规律。着眼于经济发展成果和城市功能的共享,可以走出一条新型的城市化道路,并且在以下几个方面与传统意义上的城市化有重大的不同:一是人口的城市化比土地的城市化更处于核心地位;二是新增人口作为市民的意义,比作为劳动力的意义更为突出;三是对于全体城市实际居民而言,均等地获得公共服务比居住权更加重要。实现这种理念下的城市化,有利于推进经济发展方式的实质性转变。

三、土地城市化还是人口城市化

由于城市化进程在相当大的程度上是没有改变户口性质的往日农民,按照定义被统计为城市常住人口的结果。由于户籍人口仍然是城市管理和建设中的实际规划依据,因而城市基础设施和公共服务供给,迄今为止没有把农民工的需求完全地考虑在内,这些领域的建设对于经济增长的需求拉动效果也未能释放。因此,城市发展是不完全的,城市化是半截子的,从而城市化作为经济增长引擎的作用,并不能从这种城市化模式中充分发挥出来。

中国城市的土地开发是一个颇有争议的问题。随着居民收入水平的提高及对改善住房的强烈需求,房地产开发在满足这种民生需求的同时成为新的经济增长点,本来是情理之中的。然而,如果土地城市化超过了人口城市化的速度,则意味着这个过程中的土地开发从目的上已经脱离了民生的需要。按照经济合作组织归纳的城市标准,城市可以从区域、人口和经济活动几个方面来定义。可见,城市化本身既包括人口城市化,也包括土地城市化,城市的发展必然引致建成面积的扩大。那么,究竟空间扩大与人口规模扩大有怎样的关系?中国的土地城市化是否超越了人口城市化的正常要求?我们可以利用国际一般经验进行比较。

各国城市化都意味着大量征用土地,从而导致城市的空间扩展,发达国家和发展中国家都如此。经济合作组织指出,OECD国家的城区面积在过去的半个世纪中翻了一番,但同期世界其他国家的城区面积则增长了4倍。我们以1955~2005年为观察期,发现按照城市人口比重定义的城市化水平,其间与城区面积的扩大速度是类似的,即OECD国家城市人口增长了1.1倍,其他所有国家的城市人口则增长了4.2倍(UNESA ,2008)。如果把这个用众多国家城市化过程中面积与人口的关系作为一个参照系的话,可以发现中国的确具有土地城市化超越人口城市化的特点(见图2)。诸多观察显示,由于城市政府需要依靠土地出让收入进行城市建设,因而热衷于在推进城市化的发展思路下扩大城市土地面积,使城市面积扩张领先于人口规模的扩大,成为城市化过程中土地面积与人口之间关系一般规律中的一个例外。1981~2007年,城市建成面积的年平均增长率为6.2%,而城市人口的年平均增长率仅为4.2%.2000~2007年,在城市面积年均增长率提高到6.8%的同时,城市人口增长率则下降到3.7%.

中国当前这种城市化模式还造成土地利用的低效率。按照胡焕庸最初划分的“瑷珲—腾冲人口地理分界线”,该分界线东南部分面积占全国国土面积的43%,1990年居住着占全国94.2%的人口;而该线西北部分面积占57%,1990年人口占全国人口的5.8%.因而在人口居住集中的地区,人口密度大,土地特别是耕地稀缺,这些是在城市化过程中需要给予特别关注的国情。也就是说,在推进城市化时,应该妥善处理好城市土地的合理有效利用,农村宅基地的恰当处置,以及农村耕地的节约和保护等问题。

由于中国城市化的不彻底性,即在以农民工为主要推动力的城市常住人口增长的同时,这些人群仍然处于一只脚在打工的城市,另一只脚在农村老家的状态,即他们在城市的永久居住权利和预期问题却并没有解决。由于农民工中的大多数仍然把家庭留在农村,自己也预计在劳动年龄偏老的某一时期返乡居住,因此打工收入被用来在农村建房。2008年,农村住宅投资总额为4365.2亿元,其中农户投资3711.5亿元,虽然这反映了农民收入提高后对住房需求的正常提高,但随着外出常住人口的增加,总体上农村人口日益稀疏,许多新建房屋空置,且占用了有限的耕地。在1996~2008年农村常住人口始终处于负增长的同时,农户住宅投资总额继续增加(见图3)。把这个结果与城市土地扩张领先于人口规模扩大的现象进行比较,可以进一步揭示农民工市民化对经济增长的潜在刺激作用。

四、以市民化为内涵的深度城市化

未来推动经济增长的需求因素将越来越依赖国内消费的拉动。国内消费需求仍然不足的主要原因,并非中国人特别偏好储蓄而抑制生活消费。实际上,影响居民消费的最主要原因是收入水平。由于农村居民人均收入水平显著低于城市居民,因此,其生活消费水平也以类似的模式低于后者。按照支出法计算的GDP ,2008年最终消费支出中,占居民人口总数54.3%的农村人口,在消费支出中的比重仅为25.1%.虽然农民工可以居住在城市,像城市人一样就业和生产,由于两个原因,他们的消费模式与城里人却不尽一致:一个是他们预期仍然要回到农村老家,所以他们的收入是为回乡而准备的,是按照农村模式消费和储蓄的。一个是他们不能享受全部城市公共服务,包括社会保障、义务教育等,所以他们的消费有更多的后顾之忧。

综合一项调查结果(张秀兰等,2009)和全国加总数据,我们可以观察农民工的消费行为特征,并分别由城乡居民的情况进行比较。在全部消费支出中,剔除食品、衣着、居住、交通、通讯和医疗保健等无弹性消费支出之后,“其他”项目可以被看做是储蓄以备进行大宗耐用消费品购买之用的部分。这个项目占全部消费支出的比例,一个单身农民工为37.5%,看上去比农村居民平均17.9%和城市居民平均22.0%都高。但由于农民工平均要把全部收入的26.3%寄回农村,如果把这种汇款看做是没有弹性的,并且寄回农村后就以农村居民的方式处置,则农民工实际上并没有多少收入结余可以用于基本生活之外的消费或储蓄。

社会保障和公共服务的不健全,是抑制居民生活消费的重要原因。在居民对退休、失业、生病等缺乏安全感,对住房和子女教育的预期支付能力不足的情况下,他们在消费不充分的同时,也不得不进行必要的储蓄。而农民工及其家属在城市享受的社会保障和公共服务尤其低(见表2)。由于社会保险对缴费期有过高的要求,又由于统筹层次低而缺乏可携带性,因此,遇到金融危机时会有大约一半的农民工退保(张秀兰等,2009)。缺乏社会保障和社会保护则进一步提高了他们的脆弱程度,消费受到较大的抑制。

在金融危机的过程中,人们再次发现,尽管农民工进城打工、居住环境已得到改善,但户籍制度仍然阻碍着农民工以同等身份获得城市保障性住房、社会保障和子女义务教育等公共服务。目前二元经济发展阶段的一个重要特征,就是在永久性的城乡户籍人口之外,形成了一个新的人群—农民工及其家庭成员。如果不进行彻底的户籍制度改革,农民工不能尽快实现市民化,他们很可能被遗漏在城乡统筹的社会保障体系建设之外。因此,农民工享受公共服资料务的均等化,应该作为城市化的内涵给予重点考虑和推进。我们把这种城市化战略称为深度城市化战略。

深度城市化的含义就是把简单的城市常住人口的增加,改变为尽享城市公共服务的市民的增加。换句话说,就是把已经进城的农民工身份转换为市民。设想作为常住人口的农民工及其随迁家属已经发挥了一半的城市化功能,深度城市化可以在城市化数字不变的情况下,发挥另一半城市化功能。这样,即使今后城市化速度低于以往,只要是符合这个深度定义的,反而可以事半功倍,从而实现真正意义上的高速城市化战略,达到高度城市化的目标。推进农民工市民化的深度城市化战略,既蕴涵了社会保障和公共服务全面覆盖的内容,也指出了可行的实施路径。在没有这种城市化的情况下,统筹城乡社会保障和均等城乡公共服务的政策,只是一个“单向车道”。鉴于农村地区的广阔、分散和人口渐趋稀疏,统筹和均等化的难度是巨大的,成本也是高昂的,需要相当长时间的努力。而这个政策在加快深度城市化的进程中实施,则成为“双向车道”,通过人口的集中,可以在更短的时间内把公共服务覆盖在城乡居民身上。

长期以来,学者和政策研究者都把户籍制度改革作为推进城市化的主要抓手。户籍制度的改革遇到的难题是,在一些地方政府尝试进行改革时发现,户籍制度实际上并不是一个简单的人口登记制度,其核心是户口背后所包含的福利差异。当改变了户籍登记的归类方式或放宽了落户条件之后,现行的城市财政体制和公共服务体制却无法应对加大了的负担。结果是,在大多数尝试改革的地区,户籍形式化人口登记方式的改变没能产生实质内容的变化,即作为统一的居民户口中居住在农村的那部分人口,甚至按照条件落户在城市的新居民,仍然不能平等地享有城市人口所享有的社会福利、社会保障和公共服务。即使城市当局意在实行社会福利和公共服务的真正统筹,做到户口与权利如影随形,在实践中也遇到地方财力上的困难,常常导致捉襟见肘。

然而,在似乎陷入困境的同时,户籍制度改革的路径反而更加清晰。户籍制度改革的目的就是形成一个一体化的劳动力市场和城乡统筹的公共服务体系。表面看,城市户口的福利含金量造成了推进户籍制度改革的悖论:越是在户口中附着较多福利内容的地区,户籍制度改革越难以推进;而户籍制度不改革则又无法改变其附着的福利内容。如果我们不是去单纯考虑给哪些人改变户籍身份,而是着眼于把福利内容从户籍身份上剥离掉,或者说,把福利上的差距缩小到无需借助户籍身份的转变即可共享公共服务,则可以打破改革面临的两难处境。把户籍制度与这些领域的改革相结合,从而形成一种互相补充、相互促进的关系,有助于政策调整和制度改革的推进,也抓住了改革的实质内容。

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来源:《中国人口科学》2010年第1期

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