朱立言 龙宁丽:美国高级文官制度与政府回应性

选择字号:   本文共阅读 1744 次 更新时间:2010-03-08 12:40

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朱立言   龙宁丽  

摘要:美国从建立文官制度到确立高级文官制度,经历了一个曲折的发展过程。高级文官制度的建立,顺应了加强对政府政治进行控制的要求。这项制度建立后,通过对高级文官实行制度化专门管理,增强了政府的政治回应性,也使政府的技术回应性得到了很大的改观。

关键词:美国;高级文官制度;政府回应性

文官制度即公务员制度的别称。美国高级文官制度是其公务员制度的重要组成部分。所谓高级文官,是指美国联邦政府文官18个通用序列中,列位最高的16、17、18三个级别的高级官员,亦被称为超高职位(supergrades),以及联邦机构如中央情报局、田纳西管理局等机构中处于执行阶层五个级别中列位最低的四、五两级的官员,通常称为助理或特别助理。他们位处政务官之下,普通文官之上,承担着联邦政府中大量的日常性决策任务,在政府如何回应社会要求、如何处理与政治部门的关系等方面都发挥着决定性作用。美国联邦政府通过高级文官制度的确立,跨越了政治与行政的界限,这一制度也被认为是融政治家与官僚、领导者与管理者为一体的“混血儿模式”[1](P264),有效地提升了政府的回应性。

美国高级文官制度的建立,源于美国政府提升回应性的需求。政府回应性是当代公共行政领域的重要问题。回应性是指政府对社会的各种需要作出及时的、敏捷的和负责任的反应。在世界环境千变万化、新事务层出不穷的背景下,建立一个能够及时回应社会发展需要的政府成为当代大多数国家的共同追求。政府只有具备及时回应的能力,才能满足社会中不断涌现的以各种形式表达出来的需求,才能有力地推动经济社会向前发展。

在美国,联邦政府对社会的回应遵循这样一个逻辑,即民选总统作为最高的行政长官必须回应选民的要求,以及社会中各类政党、利益集团和媒体等的要求。但是,任何一位民选总统都不得不面对的一个现实是,尽管宪法赋予总统这一职位相当广泛的职责和权力,但他依然无法单靠个人力量来实现所有的职责,而必须依靠庞大的官僚体系。因此,联邦政府对社会的回应在行政体系中最终通过官僚体系对民主选举产生的代表的回应得以实现,换言之,在这个民主体系中,政府对社会的回应已经转化为官僚对民选总统的回应。在这个意义上,如何加强对官僚的控制成为历任总统必须考虑的问题。从规范上看,官僚机构能够通过权责对等、层级节制等规则来保证体现总统意志的政策目标的实现,但实际上,由于总统与具体行使权力的官僚之间存在着多重委托代理关系,二者在信息对称程度、对目标的理解程度、责任感等方面存在明显的不一致,官僚很难保证忠实地执行政策、贯彻总统意志。此外,行政权威在政策执行乃至政策制定过程中已经向下慢慢流入到官僚手中,从而使其握有能够对抗上级命令的日渐增重的砝码。更有甚者,许多技术官僚被所在部门的狭隘利益俘获,他们通晓各种利害,在损害公共利益的同时亦能逃脱上级的控制。莱特(Light)指出,官僚科层制的日益“厚化”(thick2eninggovernment)扭曲了基层官员的呼声和政策下传的清晰性。随着联邦政府层级和联邦雇员人数的增加,未经选举的官僚在政策制定和执行上拥有更大权力和行政裁量空间,总统的政策在贯彻实施过程中面临更大被扭曲的风险。[2](P95)劳伦斯(Lawrence)和理查德(Richard)更是一针见血地指出:“行政尽管是在国会意志下产生的,但是它逐渐有了自己的肌肉,并且日渐长出对抗其创造者的力量。在过去几个世纪里,联邦官僚机构逐渐与总统和国会对抗,挑战了国家政治体系的霸权。受公务员法的保护,由发布命令和规章的权力做武装,受顾客和利益集团的强力支持,并拥有信息、知识和专业技术的财富,联邦官僚机构日益以平等的姿态甚至是高人一等的姿态与对手竞争。并且,即使偶尔被打败,也少有悔改之意。”[3](P2)

为了强化总统对官僚的控制,美国联邦政府进行了多次机构改革,改革的主要手段包括精简机构和人员、机构重组、政府再造等,但是,人事制度改革始终是重中之重。从现存的人事体制看,以功绩制为核心的普通文官制度所留下的改革空间不大,同时,从增加政治任命官员的任命上来考虑加强对官僚的控制也相当困难。一方面,尽管功绩制已经日益僵化和无效率,但它仍然是维持联邦政府各项行政管理活动连续性和稳定性的重要保障,这对实现基本的管理效率并使管理免受政党分肥制的影响至关重要,其基础性地位不容动摇,改革可供操作的余地不大。另一方面,政治任命官员的增加不仅导致总统与基层官员的距离日益拉大,加大了信息被扭曲的概率,而且由于受任期和政党政治的影响,他们在政府中的任职并不长久,总统的各种政策目标最终还是要靠官僚来落实,事实上,政治任命官员尤其是政务官走马灯似的轮换,导致联邦政府被谑称为“陌生人的政府”,反而不利于控制官僚。因此,需要从二者的结合处,也就是政治与行政交叉重叠之处找到一种新的途径,从内部对官僚进行分化,通过建立一个处于总统控制之下的高级文官集团,强化对官僚的控制和管理。

美国的文官制度是在终结政党分肥制的过程中产生的,它的实践形态可以追溯到1883年彭德尔顿法案的通过,其理论前提则是威尔逊1887年发表的《行政之研究》一文中提出的政治与行政二分原则。在文官制度确立之后,高级文官已经是以一种现实的形态出现了。但一般认为,高级文官制度是在1978年卡特政府的文官制度改革中设立的,目的是要打破此前文官制度的功绩制弊病,通过引入市场化手段并采取弹性化管理方式,造就一支素质高、能力强的高级文官队伍,从而提升联邦政府的回应性。

美国高级文官制度的产生经历了一个较长的酝酿期。早在1937年,布朗诺委员会就提出加强总统权力的动议。两届胡佛委员会先后提出要将权力集中于行政首脑,尤其是第二届胡佛委员会在1955年提议,要通过建立高级文官制度将官僚置于总统的控制之下。尼克松总统在任职期间也提出了改革文官制度的建议,并于1971年向国会提交了关于建立联邦高级文官体系的法案(TheFederalExecutiveService)。但由于种种原因,这些改革提议并没有获得成功,直到1977年卡特政府联邦人事管理项目的开展才促成了高级文官制度的建立。

与前几任总统相比,卡特更加重视高级文官制度改革,在总统竞选和上任后多次表达要进行文官制度改革的强烈愿望,并把它看成是联邦政府重组的核心内容。他指派联邦管理预算局主任威尔佛德(HarrisonWellford)研究联邦机构的组织和运作,在威尔佛德1977年提交的报告中,联邦机构被描绘成傲慢的、臃肿的和没有效率的体制。针对这种情况,卡特总统在1977年5月创建了由文官委员会和联邦管理预算局共同领导的“联邦人事管理计划”,由时任文官委员会主任的卡姆贝尔(Campbell)任这一计划的主任,时任管理预算局副主任的格兰奎斯特(WayneGran2quist)任委员会副主任,执行主任是因克(DwightInk)。

建立“联邦人事管理计划”的目的是“对联邦人事管理的法律、原则、政策、过程和组织进行全方位的评估”[4](P21)。在实际工作中,这一目标具体被分派给9个任务小组来完成,内容涵盖了联邦人事管理的录用、薪酬、劳资关系等方面。其中,第2组专门致力于研究高级文官问题,这个小组所提出的长达60页的研究报告成为1978年高级文官制度的原型。在这9个任务小组研究的基础上,产生了“联邦人事管理计划”的最后报告。

“联邦人事管理计划”的最终报告将第2组的提议分解为14条更加具体的建议,并在1977年12月提交给白宫。卡特政府接受了这一报告,并在国会批准的基础上,于1978年正式创建了高级文官制度。

“联邦人事管理计划”的报告指出,现行有关高级文官的管理政策在“建立一个有效的、高效的和平等的公共行政”方面是失败的,主要存在以下问题:(1)国会和总统都没能有效地控制高级职位的数量。(2)高级职位的数量与现实需要缺乏联系,并且高级文官系统不能快速适应变化。(3)雇佣机构繁多,要求条件各异,导致承担同等责任的个人在受雇和付酬上不一致。(4)管理经验不足或者几乎没有什么管理经验的人被安排掌管数亿美元的联邦项目和监管成百上千的员工。(5)普通文官中高级别人员要想往上发展,就得放弃对文官职业的保护这一权利。(6)在政权更迭时,许多联邦机构的工作仅处在最低的维持状态。新举措很少,运行中的项目也在放缓。(7)新一届政府急于挑选自己人来填补重要执行官职位的空缺,但对在位者进行重新安排非常困难,这是由文官职业受到法律保护和制度缺乏弹性所造成的。(8)一些占据重要高级职位的人表现不佳,部分原因是他们无法达到这些职位的要求,部分原因是缺乏激励机制,对他们的工作岗位很难进行调整。(9)近年来高级行政人员报酬方面的问题突出,长期以来他们的工资增长被冻结,而私营部门的工资和生活费用都在提高。(10)当前建立和填补一个高级职位是花时间和无效的。(11)少数群体和妇女被排斥于最高管理层之外。[5]

针对这些问题,第2小组咨询了400余个团体以及200多名高级文官的意见,并综合考虑了两个不同的模型,一个是私营部门模型,即在企业中上级能自由地对高层管理人员予以派遣、付酬和解雇;另一个是欧洲高级文官模型,其特征是职业终身制、职位在人和高度组织化的职业阶梯系统。在这个基础上,第2小组提议要建立一个全新的高级文官制度,而不是修正现有制度,以寻求“在给联邦机构首脑人事任免的弹性和对公务员提供职业保护之间的平衡”。[6]

这个全新的高级文官制度应当按照下述原则来建立。(1)从范围上看,高级文官应当包括联邦文官序列中16至18级中的所有职位,以及中央情报局、田纳西管理局等在内的特别机构的执行阶层(executivelevel)的四、五两级职位。(2)从任职方式看,应当包括常任高级文官和非常任高级文官两类,前者需要通过竞争性考试,而后者则直接由总统或者机构首脑任命。非常任高级文官的数量占总体比例不超过15%。(3)从职位构成来看,应当划分为常任管理职位(careermanage2rialservice)和非常任管理职位(noncareerman2agerialservice),前者仅限于常任高级文官,而后者对所有高级文官开放。一些特定职位,尤其是涉及监管和检查、合同和许可、调查和安全等方面的职位将被认定为“常任文官专属”职位,即仅限于常任文官担任。剩余职位,大约占职位总数的50%至70%,是非常任管理职位,向所有高级文官开放。(4)从享有的权利来看,担任常任管理职位的人将享有保留文官职位的权利,如果出于某种需要或者是因为业绩较差而被调动,可以在高级文官职位内部进行调动,并且工资不低于在职时的85%;符合条件的,还可以办理退休手续。在常任高级文官任命的120天之内不得实行非自愿的调动,并且在最初6个月内不得进行绩效评估。

第2小组还特别指出,在高级执行官制度中应普遍采取职位在人的分类体系,分为A、B、C三级。为了避免失去控制的级别提升,第2任务小组建议将A、B、C三级的人数分别限制为8%、37%、55%。坚持禁止资历原则,工资报酬将根据个人和组织的年度业绩确定,绩效突出者有望获得高达基本工资20%的奖金。此外,额外受益和激励将提高这些职位的吸引力。要求每个人都参加培训。

高级文官制度正式确立的标志是1978年《文官改革法案》,但是,高级文官制度并不仅限于该法案中所确立的内容,在很大程度上,《文官改革法案》所确定的仅是高级文官制度的一个总则。随着实践的发展,高级文官制度的体系日渐丰富和完善,它还包括联邦政府后来颁布的一系列有关高级文官制度的法律和条例,如对高级文官绩效考评进行完善的各项条例规章,对高级文官的任职能力资格进行的修订等。从内容上看,高级文官制度包括了高级文官的管理体制、录用、培训、考核、任免和升降、薪酬待遇、权利和义务等方面,主要有:

第一,建立一个新的挑选、发展和管理联邦高级文官的人事管理体制。《文官改革法案》废除了文官委员会,创设了两个新机构,联邦人事管理办公室和功绩制保护委员会,将原来文官委员会的管理职能和监督职能分别赋予这两个机构。

第二,确立高级文官的范围。除了总统允许的特例之外,将联邦所有机构的高级职位纳入高级文官的覆盖范围之内,这些高级职位包括原有文官序列16至18级和执行序列四、五级中的职位。

第三,要求每个人在担任高级文官职位之前证明自己的管理才能。各联邦机构在招募和管理过程中享有很大的管理自主权和弹性。

第四,对高级文官职位进行分类。依据职位是否需要保持党派中立,其职责是否需要涉及主要的政策制定,将高级文官职位划分为常任文官专属职位和通用职位。

第五,从依职位定级别转向依人定级别。加大高级文官的流动力度。

第六,废除功绩制保护、士兵优先原则和资历制。对所有高级文官进行绩效考核,并以此作为个人升迁、工资、休假、辞退的基础。

第七,保护常任高级文官的权利。这包括保护他们免受反复无常的、不合适的调动及非法的歧视行为,对政治任命高级文官的数量进行立法限制,防止渐进的政治化倾向。

从任职方式来看,通过政治任命的高级文官一般被称为政治任命高级文官,又称为非常任高级文官,通过竞争性程序任命的高级文官被称为常任高级文官。

政治任命高级文官的任命首要的是基于政治意识形态的考虑。保持意识形态的一致是由政治活动的性质决定的。采用意识形态的标准选拔可信赖的人充实到重要岗位上去,是实现和维护政治统治必不可少的保障,在某些情况下,这种意识形态的要求表现为政治忠诚。官僚制结构中存在着强烈的忠诚投入和个人投入,在组织的高层尤其如此。“忠诚在我们这个行当中决定一切”[7](P77),对于政治任命高级文官而言,忠诚是一种政治货币,如同道德操守一样,是影响他们职业生涯至关重要的品质之一。此外,在某个领域内任职资历与经验、与任命者的私人关系、拥有丰富的社会网络资源等因素,也在任命决策中占据了重要位置。一经任命,政治任命高级文官就开始在职权范围内行使决策权和领导权,肩负起决策、计划、组织、指挥、协调和监督等重要行政职责,并以宣传、解释和推行总统的政治主张为己任,此外,政治任命高级文官还必须建立并发展出广泛的社会关系网络,将组织与环境紧密联系起来。

政治任命高级文官一般具有如下特点:一是数量较多,并且广泛分布在联邦机构的各个层级中。与英国等国相比较,美国政治任命高级文官的数量约为文官总数的10%,即700人左右,数量明显偏多。二是任职周期非常短,流动性强。据调查,1979年至1986年,政治任命高级文官的平均任职时间为20个月,大约有40%的人平均任职时间不到一年。三是大部分就任者缺乏任职所需的经验和准备,如不了解政府运作要求、对具体负责的政策项目不理解等。四是要求变革的愿望强烈。五是长远的政治忠诚和相对短浅的政治视角。由于与政党执政共进退,他们一般都忠于任命者,专注于短期内就能见成效的事务,在某些情况下常常造成“政治可能压倒公务”[8](P236)的现象。

与政治任命高级文官相比,常任高级文官的录用必须经过竞争性程序,包括笔试和面试。除了少数就任者是从政府外部进入常任高级文官职位上以外,大部分人是从普通文官的职位上通过激烈竞争一步步晋升上来的。戴伊指出“,大多数有抱负的普通文官要想晋升成为常任高级文官,需要遵循一条在体制内上升的路子,甘愿以毕生精力沿着官僚制的各个阶梯往上爬,把这个组织的目标当成他个人的目标,并且把这个官僚机构的办事程序当成是一种生活方式,接受那种必然是官僚主义的办事方法,并和这个组织持有相同的信念,乐于遵守既定的办事手续和行为准则”。[9](P53)

由于大部分常任高级文官是从官僚体制内成长起来的,他们具有任职时间长、经验丰富以及具有独特专业权威等特点,不再满足于仅仅扮演政策执行的角色,而是日益积极主动地参与到政策的制定过程中,从而获得相对独立的政治角色。常任高级文官的职责主要有:一是帮助政治任命官员理解重要问题的复杂而深远的背景,帮助他们理解不同行为的可能后果,并且承担大量琐碎具体的行政事务,如人事管理。二是为决策和立法提供知识、技术储备以及所掌握的各种行政信息资源,无私地奉献自己多年积累的管理经验。三是理解各种法律规则并且知道如何加以利用和规避。四是理解政府公共行政的特殊性,并且知道如何在政府中寻找盟友以及避免树立敌人等。总体看来,公共行政的高度专业化和职业化导致了常任高级文官对所辖范围内的行政事务有更大的发言权,常任高级文官可以运用自己的专业权威影响总统、政务官以及国会议员的看法和行为,他们承担着为行政决策提供咨询、草拟文件、设计方案、执行决策、管理日常公务等职责,在实际上维系着联邦机构的运转。

在联邦政府中,高级文官对于实现政府对社会的回应性起着至关重要的作用。作为政府社会治理的中坚力量,高级文官普遍承担着对政府的施政纲领和宏观规划加以解释并转化为各项操作性政策的任务,同时,在大量政府事务已经通过合同、外包和契约等方式转移到政府外部完成的情况下,他们还承担着广泛而重要的监督职责。鉴于高级文官在政府中所发挥的独特功能和作用,提升高级文官对民选官员的回应性也就成为政府的一项重要任务。正是由于这个原因,美国针对高级文官创建了一种专门的人事管理制度,使政府不仅能够吸引众多优秀的高级人才,更重要的是,通过这种制度可以保证高级文官对民选官员的回应性,从而实现和提升政府对社会多元目标的回应能力。从美国高级文官制度设立以来,已经实现了高级文官对近75个联邦机构中几乎所有活动的运作和监管负责的目标,而且,与普通文官相比较,高级文官的思想开放、视野宽广,具有超越狭隘部门利益的心胸和眼光,能够从更宏观的视角思考和行动,对公共行政的目标和结果担负更大的责任。

就政府的回应性而言,包括政治回应和技术回应两个最为基本的方面。与普通文官相比,高级文官所承担的角色会有一些变化,这主要是由于文官在政府层级中的走高,一些技术性角色会相对减少,而政治性角色会逐渐增强。从回应性视角对高级文官的角色进行剖析,政治回应下的文官更多地担负的是领导角色,而技术回应下的文官更多地担任的是管理角色。当然,也应当看到,政治回应和技术回应之间、领导角色和管理角色之间并不存在着明显的分界,无论是政治回应还是技术回应,二者对高级文官的领导角色和管理角色都提出了要求。但显而易见的是,不同的回应性对角色有着不同的要求,政治回应对领导角色的要求更加突出,技术回应对高级文官管理角色的要求则更高一些。

总的说来,政治回应要求联邦所有官员能够积极地反应并回答通过民选官员表达出来的公众意志,在总统看来,这就要求联邦政府所有官员都能够忠实贯彻自己的政治主张,换言之,是要保证政策完整无误地被执行。高级文官在文官序列中处于顶层,其领导角色形成于与下级的互动关系中。因此,在政治回应追求中,高级文官的领导角色主要体现在保证总统的政策意图得到忠实的执行这一过程中。依据理查德(Richard)和恩格尔(Engle)的观点,领导就是在能实现的事情中阐明愿景、赋予价值和创造环境。[10](P3)所谓阐明愿景,就是要确保总统的政治主张得以忠实执行,而高级文官的作用就是要使宏观愿景转换为各项操作性强的具体政策。在这一过程中,高级文官必须“尊重民选官员的政策目标并对其政策建议的内涵具有敏感性”[11](P15)。也就是说,高级文官应在将总统的施政纲领、政务官的政策意图解释转化为具体可行的政策以及项目的过程中发挥关键作用,并承担相应的职责。从这一点来说,正是因为有高级文官的存在,总统的施政纲领才具有了生命力,对民主的承诺才有现实的保证。此外,在美国这样一个多元社会中,政府的政策中不可避免地面临着对各种不同利益诉求的处理,有的利益能够相容,有的利益相互冲突,即使是政府自身,也“如同一个微型社会,不可避免地反映着现实多元社会中不同的价值、力量,甚至冲突。那种同质的、没有摩擦的组织结构的理想是一种危险的幻想”[12](P33)。因而,需要通过高级文官在综合考虑、权衡的基础上妥善地协调各方利益,对各种价值进行取舍和确定优先权重。

所谓赋予价值,是指高级文官必须从所处的政治环境出发,努力争取最大化的政治支持。高级文官置身于复杂交织的政治网络中,其行为和活动常常受到高层政治环境的制约。由于高级文官接近最高阶层的决策过程,其行为和活动必然受到来自高层的政治压力与影响,同时必须承受一定的政治风险。这种高度政治化的环境,在某种程度上是组织发展的一个制约因素,但是从更积极的方面来看,这正好是高级文官开展各项行政管理活动必须利用的独特政治资源。任何组织都面临着资源和目标实现之间的矛盾,组织要实现目标就必须具备充足的资源。正是在政府高层的政治环境中,决定了行政资源和价值的分配。对高级文官来说,要想实现组织目标,最为关键的策略是取得重要的外部支持,也就是争取最大化的政治支持。这种最大化的政治支持主要是通过财政预算的形式加以体现,比如追加预算、延长某个项目的期限等,此外还可以从上级对组织活动的态度和行为中体现,比如重视关心项目的进展、给予充分的支持和信任、减少对组织活动的限制因素和干涉等。

所谓创造环境,主要是指高级文官建立和维护各种关系网络。关系网络是重要的社会资本,它能够带来更丰富的信息,提高合作程度,并创造更多的价值。在社会环境急剧变化动荡的形势下,社会的治理很难依靠某个部门的单一力量来完成,政府目标的达成需要建立在公私部门更广泛的合作基础之上。阿利森曾经强调了公共管理者必须具备以下几种能力[13](P64),即与组织的外部单位协调关系的能力,与独立的组织协调关系的能力,以及与新闻媒介和公众协调关系的能力,实际上这些都是从组织内外寻求支持的表现。高级文官通过各种渠道和途径,与组织内外的人员打交道,获取有关信息、统一思想认识、建立信任、寻找盟友、进行协作、解决问题,所有这些,都是他们的基本职责。

当然,高级文官也担负着技术回应的角色。不过,这种技术回应层面的角色主要体现在承担行政管理的效率责任方面。也就是说,高级文官在各种行政管理活动中,除了要致力于使总统的政治意图得到忠实执行之外,还必须同时追求效率最大化。落实到具体行动中,主要包括两个方面:

一是维持组织正常运转的效率,在日常行政管理活动中对组织内部要素进行管理。

二是在决策过程中对决策的科学性、可行性和客观性负责。第一,作为所在部门(比如局、署、司等)的领导,高级文官必须能够有效地管理组织内部的各种要素。按照阿利森的观点,在人员组织和配置方面,高级文官要能够有效地将任务分配给不同人员,同时赋予其相应的责任和权力,并对这些分解了的活动进行总体协调和采取行动;在人事指挥和控制上,高级文官应当对组织内部的人事管理负责;在控制绩效方面,高级文官必须能够根据各种管理信息系统(如财务预算、报告等)进一步改善组织的绩效。第二,高级文官在某些决策过程中扮演本领域专家的角色,在效率导向下致力于决策的科学性、可行性和客观性。与英国高级文官多为通才不同,美国社会的传统历来是重视专才。在专家视角下,通过仔细和持续不断地运用科学方法,以及运用无偏见的一般法则从而提供优质服务是一种备受推崇的职业做法。高级文官中的部分人员是从普通文官职位一步步成长起来的,十分熟悉所在领域的情况,了解各项政策法规。在决策中,这些高级文官能够通过提供决策所需的大量事实和知识,充分利用所占有的各种行政资讯,并运用自己的经验,尽力保证决策的科学性、可行性和客观性。必须指出的是,高级文官与普通文官的根本区别就在于他更多地侧重于政治回应,在技术回应方面,高级文官所承担的主要是领导意义上的管理活动。

  参考文献:

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  [13 ] 转引自欧文·休斯《公共管理导论》,北京,中国人民大学出版社,2001 。

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文章来源:本文转自《中国人民大学学报》2010年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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