内容提要：世界政治文明的发展经历并形成了三种演进模式，即“法治先行于民主”的体制演进，“民主先行于法治”的体制演进和“民主缺乏的法治体制”演进。从政治绩效比较来看，“法治先行”体现着渐进、有序、更具绩效的政治发展路径，在这种模式下，通过法治规则——民主在秩序中展开——法治规则进一步完善——民主进一步发展——实现法治与民主的动态均衡。
关键词：政治文明演进 三种模式 绩效 法治先行于民主
从世界各国政治的发展过程来看，法治制度变迁是在与民主制度的冲突与融合中不断演进与发展的。从世界范围内制度实践来看，存在诸多令人深思的政治现象：（1）“缺法治少民主”[1]国家和地区的政治绩效，似乎普遍优于“有民主缺法治”的国家。（2）在所谓“第三波民主化浪潮”中，西式民主法治在发展中国家中的实践似乎有些水土不服，作为“自由手段”的民主时常沦为“反自由的工具”，民主时常沦为民粹，“司法公正”时常沦为政治斗争工具，形成一种“不稳定的政客政治”。西式民主法治在发展中国家似乎难以扩展与移植，即使移植成活，往往也需要付出较高成本，经历一个较长历史时期的冲突，并在冲突甚至混乱中进行转轨与调适。（3）西方发达资本主义国家的政治体制，在长期历史文化演进中，确实成为国家制度有机体重要组成部分，并取得了较高的政治绩效。但是背后原因在哪里？以往研究是否过多关注与焦聚西方制度本身，而忽略了其制度演进的路径选择与调适过程？从这些现象出发，本文准备回答这样一些问题：世界各国的政治文明的演进路径存在几种类型？绩效如何？民主法治建设应是法治先行或是民主先行？发展中国家政治发展如何从历史中汲取经验，选择最优路径？
一、世界政治文明演进的三种模式与绩效比较
在人类政治文明发展过程中，“法治”与“民主”是政治文明所追求的双重价值目标，但民主与法治建设既不存在统一模式，也不存在统一路径。世界各国政治制度建设的模式与路径，无不体现和融入本民族（nation）的民族气质与民族特征。英国“议会内阁制”体现了光荣革命以来英式混合政体渐进演进的英国气质；法国第五共和国建立的“半总统制”体现着法兰西民族气质，甚至一定程度上体现着戴高乐的个人领袖气质；美国“总统制”体现着美州大陆相对开放、平等、自由的社会气质。中国政治制度发展，无论是制度设计或是制度发展路径选择，必然具有并体现着中国特有的民族气质。
在思考国家制度建构与路径选择之前，需要从世界大历史的经验层面出发，研究与发现人类政治发展的基本逻辑与经验教训，然后才有可能结合本国国情，给出自已的对策。历史演化过程中，法治制度与民主制度既相互冲突又相互融合，世界各国经历了不同的演进过程并形成了差异性制度结构。从制度演进的序列来看，主要形成了三种模式。
模式之一：“法治先行于民主”的体制演进
世界历史中的法治民主实践表明：凡是竞争性民主运行良好的国家，该国往往存在着较为完善的法治体系。法治规定了民主过程的游戏规则，民主按规则有序展开，基本的政治秩序才能得以实现。“所有的发达国家都是稳定的法治国家，而稳定的关健在于政治过程和法律过程的分离。完整的法律过程是法治的底线，不容许任意的政治干预。”[2]美国两百多年两党政治虽然风云变幻，但在美国政治结构中，无论共和党或民主党上台，政局基本保持稳定，根本原因就在于宪政与法治这个“如来佛的手掌心”。近代法国的议会和政府更换不迭，政治体制频繁变动，但近代法国并没有发生大的动荡，关键原因在于法治与行政中立。1804 年拿破仑法典奠定了法国的民法秩序，在法国发挥着基本法的作用。普通法院逐步从议会监督中独立出来，判案不受政治干预。1875 年前后，行政法院结构逐渐成型，行政法治得到保障。无论党派如何争斗，无论哪个政党领导人上台执政，法国皆拥有独立的法院和守法的行政，政治秩序与社会秩序基本得以保障。在法治良好的国家，宪法与法律得到尊重，法律成为调节社会经济关系冲突与矛盾的主要方式；稳定的公务员队伍不会随着执政党更替而变化；稳定的司法和行政又进一步保障民主竞选秩序与国家稳定。
英国渐进型政治发展之所以能取得了相对优良的政治绩效（制度演进的渐进与18-19 世纪的称霸世界），重要原因之一是法治保障着民主的基本秩序，从而使民主与法治之间形成激情与理性的均衡。在英国法治史上，早在1215 年《大宪章》(Great Charter，拉丁语为Magna Carta)订立，便构成英国法治的基石。《大宪章》诞生之后曾数次被修改，因此存在不同版本：1215 年版、1216年版、1217 年版和1225 年版。据统计，《大宪章》被后世的国王们确认过37 次：亨利三世6 次，爱德华一世3 次，爱德华三世14 次，查理二世6次，亨利四世6 次，亨利五世和亨利六世各1 次。
在这一过程中，《大宪章》中的法治思想逐渐深入人心，并最终成为英国社会的制度基石。英国法律史学家斯杰波斯认为，“英国全部的制宪历史都不过是对自由大宪章的注释而已”。印度学者马茹姆达尔强调，“自由大宪章可以称为全部人类历史最重要的宪法文献”[3]。《大宪章》是一份界定君主与教会、贵族等臣民在自由、收益、纳贡、婚姻、债务、土地、继承、交通、犯罪、诉讼等方面权利和义务的基本文件[4]，是国王和教会、贵族之间的一个协议，一份合同书，其原始形式不是一种制定法，而是一种契约[5]。尽管中西方政治制度结构与理念相差甚大，但无论是西方政治制度演进史还是中国政治文明建设过程，皆显示着共性逻辑：一定的制度与秩序是社会经济结构变迁中的政治理性人在公共生活中通过反复博弈而形成的。在历史制度演进过程中，法治似乎并不是因为“正义性”而获得天然的遵从与必然的选择，相反，正义性从来都是利益的副产品。
《大宪章》为英国种下了法治“基因”，在法的保障下，英国的议会民主制才能渐进有序地展开，民主活动依法的程序进行，而不至于失范。哈耶克认为：宪法只不过是一套限制政府权力的方案。今天的公民是缺乏远见的；他们极少自制力，散漫得很，总倾向于牺牲永久性原则以获得短期的快乐和利益。宪法就是治疗这种慢性短视症的制度化的药方。它以约束规范的名义剥夺一时的多数派的权力。宪法是清醒者彼得而选民是醉鬼彼得。公民们需要宪法，正如尤利西斯需要被绑在他的桅杆上一样。假如允许选民们得到他们所要的东西，那他们不可避免地自我毁灭。用严格的规则来约束他们，他们就可以避免失足[6]。法治主义认为人性存在自私和滥用权力的倾向，民主并不能保证被授予全权的当选代表维护公民的政治权利，特别是不能保证少数种族、民族、弱势群体的公民权利。在人类制度实践过程中，无论是苏格拉底冤案或是雅各宾恐怖，还是中国文化大革命时期的“大民主”，皆是民主暴政的悲剧。宪政民主制（Constitutional Democracy） 融合了民主和法治，一方面给人民提供了广泛政治参与、公平的政治交流的权利和机会；另一方面，又对政府活动设置了规则化制度化安排。在人类政治制度实践与试错过程中，民主的法律规范与民主本身一样重要。发展中国家的政治发展既要强调公民广泛的政治参与，更要强调民主过程的秩序与规则，从而将民主激情与法治理性两者相契合，实现“改革、发展与稳定”的动态统一。
模式之二：“民主先行于法治”的体制演进
在现代西方政治制度演进过程中，逐渐形成政治发展的两条路径：第一条路径强调民主对政治权力的积极解放，实践上主要体现为法国为代表的“民主优先”模式。第二条路径则强调法治对政治权力的消极约束，实践上主要体现为美国为代表的“法治优先”模式。美国革命胜利后，制宪会议更强调法治，成为一场相对缺少民主的法治革命。与此相反，法国革命选择了民主，进行了一场缺乏法治秩序的民主革命。这两种模式从两个方向塑造了西方政治发展的流变。
在法国大革命初始，“自由、平等、博爱之类的口号确定表达了人们的真实希望和信念；但随着革命的发展，嫉妒、贪婪以及对优越者的仇恨到处泛滥，这些口号沦为这些邪恶情感的遮羞布。在自由、平等、博爱这些口号的背后，大众要摆脱纪律的限制才是真正的动机。”[7]在“人民不受约束”的喧嚣声中，“法治”原则被人们抛弃了。
英国历史学家卡莱尔视法国大革命为一场“公开的暴力叛乱”。戴雪指出：“法律主治的大义竟可废弃，此等现象惟可出现于大革命。”[8]革命动荡使得宪政的稳定性无从谈起。革命几起几落，革命的宪法随波逐流，法治秩序的建立一波三折，民主的制度化遥遥无期，这成为法国革命在一次又一次复辟和起义中流产的重要原因。正如托克维尔所言：法国大革命既是强大的，又是脆弱的，说它强大，是因为它是一场民主革命；说它脆弱，则是因为它是一场缺失了法治的民主革命。法国大革命失败说明：没有法治约束，民主是脆弱和混乱的，甚至会沦落为暴政工具。
与法国大革命情形相反，美国革命胜利后，联邦党人走上前台，推动了宪政秩序的建立。联邦党人主张限制民主，恢复秩序。在民主派人士缺席的情况下，1787 年制宪会议成了保守派的一场聚会。美国政治学家达尔如此描述：“5 个凡夫俗子聚集在一起，炮制了这样一纸文书，而实际上参与签署这一文件的不过只有39 个人，更不用说他们当中的相当一部分人是奴隶主；13 个州总共不到2000 人投票通过了宪法”[9]。英国历史学家阿克顿勋爵指出，“美国的宪法不是民主革命和反对英国体制的产物，而是民主强烈反作用的结果，并且倾向于母国的传统。”1787 年联邦宪法的通过使美国宪政制度的安排尘埃落定，它试图通过“宪政试验来制约绝对民主的危险”[10]。西方资本主义大国政治制度变迁表明，西方政治文明是在民主与法治的冲突与融合中不断演进的。
法国革命是一种“民主优先”的革命；美国革命则是一种“法治优位”的革命，两种模式在资产阶级革命以后，开始向反方向运动，从西方政治制度发展来看，民主与法治之间的冲突与均衡不仅是西方政治文明的核心问题，而且决定着当代西方政治文明的基本态势。
在当代所谓“第三波民主化浪潮”中，政治制度建设究竟应为民主先行或是法治先行？这依然是发展中国家政治建构的核心主题。第三次民主化浪潮之后，一些新兴民主国家无法整合民主与法治，面临着制度困境。一些发展中国家在缺乏法治秩序保障的背景下，效仿西方政治制度结构，大搞党派政治，经常几个或几十个政党相互争权夺利，司法时常沦为政治斗争的工具。政治竞争强度急剧上升，而政治制度化的水平相对迅速下降，政治竞争溢出制度所能承担的压力，导致“民主过剩”与社会失范。民主不仅没能带来秩序与绩效，相反却带来社会动荡与民生下降。
针对新兴民主国家的“民主弊病”，有人认为，“医治民主痼疾的唯一办法就是要有更多的民主。”然而，“这样的方法无疑等于火上加油”，民主过剩亦会引起统治的危机，“民主在很大程度上需要节制。”就发展中国家的具体情况来看，民主失败常常是因为民主权利没有得到有效的控制。斯蒂芬·霍姆斯称这种失败为民主政权的自杀。从20 世纪晚期的这次民主化浪潮来看，能否实现民主的制度化与权力运作的法治化成为这次世界范围内的民主化浪潮的关键。发展中国家政治民主化的困境就在于，“法治和民主在发展中国家一般不共存。建立强权政治意识以及强权式的民主制度很容易……但建立法治观念和法治制度极为困难”。反思那些民主遭受挫折的国家，根本原因就在于民主化改革并没有带来民主制度化。缺乏法治对民主的规范与制约，缺乏政治精英对法治精神的尊重，民主沦为政治纷争的口号与手段，显得脆弱且缺乏制度绩效。在新兴的民主发展中国家，法治体系的建立比民主体系的建立更为艰难。西班牙政治学者奥尔特加认为：“民主与法律——法律之下的共同生活——的含义是一致的”，没有法治约束的大众民主只能是“超级民主”，是一场“野蛮人的垂直入侵”[11]。
经验表明，西方政治文明正是在克服这种“超级民主”的过程中逐渐建立起来的，一些“速成”式民主往往很难接受法治约束，从而引发混乱与冲突。在西方政治制度发展过程中，法治与民主这两条线索相互交织。当西方宪政民主这种特殊的政治结构继续向外伸展，试图在全球化背景下成为一种普适性政治体制时，西方学者不无失望地看到，法治和民主在世界其它地方分道扬镳了：民主繁荣了，法治远未昌盛。
模式之三：民主缺乏的法治体制演进
法治与民主的区别在于：即使单纯的法治，也可能实现民权的充分保障；但是单纯的民主，却无法实现民权的充分保障，甚至走向反面。法治政治体系，即使缺乏竞争性票决民主，仍然可以实现较高政治绩效。在亚洲，新加坡和香港政府高效、经济发达、社会和谐，可以说是“有法治缺（党派竞争）民主”的典型案例。新加坡法治发达，法度严谨，是个严刑峻法的威权国家，新加坡的“国家行动党”在议会中掌握绝对控制权。在该制度下，社会稳定，人民幸福，并且逐步发展出了自己的民主选举制度，实现了较高程度的政治绩效。香港是一个高度完善的法治社会，尽管缺乏西方式竞争性民主，但高度法治使香港维持了社会稳定、经济繁荣与行政高效。李光耀在2001 年3 月1 日英国《金融时报》中指出：我不认为通往民主的道路只有一条，也不认为只有一种民主。由此可见，民主与法治并不是天然的相生相存，民主并不是解决一切问题的“万能钥匙”，若脱离了法治，竞争性民主往往导致混乱与无序。新加坡和香港法治经验主要体现为：严格的文官制度、独立的司法权力、独立的反贪污机构、新闻媒体行使监督以及制度化的广泛咨询体系。新加坡和香港因是华人为主的社会，同属儒家文化圈，政治制度没有实行完全、充分的民主，而是实行严格法治，同样甚至相对更好地实现了公民权利保障与行政效率。日本尽管实行多党竞争，但民主的竞争性较低，因为1955 年体制形成后，自民党在绝大多数时间里控制着议会多数，因而也控制着内阁和最高法院人选。然而，这些国家和地区的法治相当完善，有效的司法审查充分保障了公民权利，法治行政实现了较高的政府效率。
为什么“有法治缺民主”的国家和地区制度在多数情况下，政治绩效会好于“有民主缺法治”的国家？原因在于：在缺少法治传统的社会，竞争性民主会把法律秩序和对政府权威的尊重基本破坏，旧的权威秩序被摧毁，新的权威秩序却无法建立，导致使社会失序、政治动荡。托克维尔对于法治与民主的关系有着深刻的认识，法国大革命时，“民主革命在社会的体内发生了，但在法律、思想、民情和道德方面没有发生为使这场革命变得有益而不可缺少的相应变化。因此，我们虽然有了民主，但是缺乏可以减轻它的弊端和发扬它的固有长处的东西；我们只看到它带的害处，而未得到它可以提供的好处。”[12]
综上所述，从政治绩效的跨国实证比较来看，“法治优先”的制度变迁路径比民主优先的制度变迁更具绩效。“法治优先”的制度变迁遵循与体现着渐进、有序、良性互动的政治发展路径：法治规则的确立——民主在治秩序中展开——政治秩序稳定——法治规则进一步完善——民主进一步发展——法治与民主的动态均衡。与之相反，（竞争性）民主优先的制度变迁则可能导致激进、失范的政治格局：法治缺乏——(竞争性)民主先行——民主混乱——法治难以确立——民主与法治皆处于低质量。
二、发展中国家政治发展的选择：秩序先行于民主
在现代社会，政治参与不仅是公民的宪法权利，也是政治体制得以有效运作的重要条件。政治参与是一把“双刃剑”，它既可以有利于公民权利保障，强化政治监督，又可能导致社会不稳定。
有序的政治参与能使政治体系获得公众支持，促进政治稳定；而无序的政治参与则可能导致传统权威解体，法理权威又不能及时建立，形成“权威真空”，导致政治失范。任何政治体系对公民政治参与的承受能力都是有限的。享廷顿认为：发展中国家公民政治参与的要求会随着的利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。他得出政治稳定取决于政治参与和政治制度化水平的公式：政治参与/政治制度化＝政治不稳定，即政治参与与政治不稳定性成正比；政治制度化与政治不稳定成反比[13]。发展中国家在政治民主化过程中，如果这些国家在公民的政治参与要求不断扩大的同时，不能相应地提高政治制度化与法治化水平，则可能导致政治不稳定。
在发展中国家政治发展过程中，法治是大众民主的前提。发展中国家在实行社会经济变革的同时，通过法治化途径，疏通参与渠道，健全政治参与制度，以吸纳和疏导公众日益扩大的政治参与要求，将政治参与纳入法治轨道。政治参与的秩序化存在两方面功能：第一，减缓政治参与对现行体制的冲击。政治参与的法治化，使得无论是公民还是各利益集团的利益表达，均须在程序规则下进行，这从制度上合法地限制了超出现行体制承载能力的公民政治参与，又提供了公民及利益集团表达自己利益的合法渠道，从而有利于政治稳定。第二，在当今发展中国家政治发展过程中，政治制度化水平是政治绩效的前提，无论是政党、政府行为或是公民参与，还是利益集团竞争，政治主体皆应遵循与依据法治原则，按照法律规定的方式和程序进行，从而为政治稳定奠定法制基础。民主强调公民的政治参与，法治强调政府权力的限制和防范，两者的契合和互补对发展中国家政治发展而言至关重要。民主与法治“服务于相同的价值或者相同的一套价值观。它们互相需要对方不仅是为了实际效力与作用，也是为了互相补充对方的道德含义。它们之间的联系表明了它们的互相依存”[14]。
法治与民主的区别在于：即使单纯的法治，也可实现民权的充分保障；但是单纯的民主，却无法实现民权的充分保障，甚至走向反面。如果说民主是一种游戏，法治则是游戏规则。若缺乏或不遵循公平正义的游戏规则，民主就会沦为多数对少数的掠夺。只有在制度化的秩序结构中推进民主，民主才不致沦为民粹，才能使政治民主的激情不逾越法治的界线，才能实现“改革、发展与稳定”的动态均衡。因此，发展中国家即使不大规模推进竞争性党派选举，只要能推进优质法治，完全可以实现较高程度的政治文明，完全可以充分保障公民的自由与人权，完全可能实现较高的政治绩效。发展中国家的政治制度建设应坚持“法治先行”，以保持政治制度化水平始终涵盖政治参与强度，通过吸纳和疏导将政治参与纳入法治轨道。
结语与讨论
（1）无论是西方政治制度演进史还是中国政治文明建设过程，皆显示着共性逻辑：一定的制度与秩序是社会经济结构变迁中的政治理性人在公共生活中通过反复博弈而形成的。法治似乎并不是因为“正义性”而获得天然的遵从，相反，正义性从来都是利益的“副产品”。
（2）即使实现西方政治所追逐的“自由”这一终级目标，“竞争性党派票决民主”也不是实现自由的唯一路径。没有竞争性党派民主，只要推进与完善法治，完全可以实现“自由与人权”，甚至可以实现相对更稳定，更有绩效的“自由”。
（3）发展中国家的政治制度建设应坚持“法治先行”，以保持政治制度化水平始终涵盖政治参与强度，通过吸纳和疏导将政治参与纳入法治轨道。中国的政治发展应坚持两步走，首先建立与完善法治秩序，实施中华人民共和国现行宪法，各项政治活动、行政活动、民主参与活动皆应纳入法的实体与程序轨道。其次，在法治秩序结构中，渐进、有序地推进和发展社会主义民主，从而构成中国特色的政治发展蓝图。
注释
[1]在本文的研讨范围中“， 民主”主要意指竞争性党派民主，而不是指其他形式的民主(诸如协商民主等)。这一界定仅表明概念所指，以讨论方便，并非作者的民主界定。
[2] 张千帆：《走向执政模式的法治化》，〔北京〕《中国经济时报》2007 年7 月31 日。
[3]〔苏〕康·格·费多罗夫：《外国国家和法律制度史》，〔北京〕中国人民大学出版社1985 年版，第104 页。
[4]郑永流：《法治四章—英德渊源、国际标准和中国问题》，〔北京〕中国政法大学出版社2002 年版，第5 页。
[5]〔美〕爱德华·S·考文：《美国宪法的“高级法”背景》，〔上海〕三联书店1996 年版，第25 页。
[6〔] 美〕埃尔斯特等编《： 宪政与民主——理性与社会变迁研究》〔， 北京〕三联书店1997 年版，第224 页。
[7]Custave Le Bon. The Psychology of Revoltion. New York：C. P. Putnam\'s&Sons. 1913：66.
[8]〔英〕戴雪：《英宪精义》，〔北京〕中国法制出版社，2001 年，第244 页。
[9]Robert A. Dahl. How Democratic is the American Constitution.New Haven： Yale University Press.2001.p34.
[10〔] 英〕阿克顿： 《自由史论》〔南京〕译林出版社2001 年版，第288 页。
[11]〔西班牙〕奥尔特加：《大众的反叛》，〔长春〕吉林人民出版社2004 年版，第59 页。
[12]〔美〕托克维尔：《论美国的民主》，〔北京〕商务印书馆1988 年版，第9 页。
[13]〔美〕S.享廷顿：《变革社会中的政治秩序》，〔北京〕华夏出版社1988 年版，第56 页。
[14]〔美〕乔治.凯特：《宪法探索》，耶鲁大学法学杂志第93期，第1013 页。
