于建嵘:县乡领导话说“三农问题”

———— 《岳村政治》的调查和思考
选择字号:   本文共阅读 7157 次 更新时间:2002-05-16 09:44:00

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于建嵘 (进入专栏)  

  

  (一)

  

  夜宿衡山宾馆,与衡山县委罗副书记探讨农业、农村和农民问题。

  罗说,原来一直在市里机关工作,工作的对象和内容都比较单纯。自从作为青年干部下派到县担任领导职务后,感到还是有很大的区别。其中最主要的是基层工作要管的事太多,而且每一件事都显得很重要,搞得不好就会出问题。特别象衡山县这样以农业为主的县,工业基本上处于停滞不前的状况,县级党政基本上是以农业和农村为工作的主要对象。但现在农村工作并不好搞。原因就在于实行家庭联产承包责任制后,农民有了自主权,县级党政已不能象公社化时期那样具有绝对的动员能力。想搞一些大的农田基本建设或兴修水利等事情,都需要按财政口子走,不能随意调动农村劳动力。当然,这样的确保护了农民的生产积极性,使农业有了近20年的飞跃性发展;但是,另一方面却不利于农村面貌有更大的改善。现在中国农村的状况,主要还是小农生产者加上有限的市场经济。小农生产者具有天然的缺陷,目光短,一般只知道眼前的实实在在看得见的利益,对新生事物有一种本能的反感。可我们的基层干部又不习惯用市场经济的手段来指导农业生产和乡村社会的发展。这样势必造成目前农村工作的难度。

  我表示已注意到了罗关于“小农生产者加有限市场经济”这一提法,并问如何才能改变这一状况。

  罗说:家庭联产承包责任制实际上并不能解决农村市场化的问题。市场化需要以产业化为基础。可是,目前各级政府提倡产业化又不能在农村真正实行。具体原因很复杂,需要做系统的调查研究。但有一点是可认肯定的,这就是制度上存在缺陷,各级政府对农业的调控手段不足。

  问:目前农村工作的重点何在?

  罗认为对于县一级党政,农村工作的首要之点就是稳定。虽然也需要从农民手中收取农业税,但最怕出事。因为只要发生因农民负担闹事的事件,省市就会对县一级领导采取组织措施。基于此,县委和县政府反复告诫乡镇干部,在收取各种税费时千万不可动用武力,不能搞出人命来。可是,不采取一些强制措施,钱就收不回来,县财政也就没有钱,大家就不能发工资。当然,县里的工商税和其它收入解决县级干部的开支还是可以的,财政再困难,也得让县官们有工资,最多是拖些日子。

  请罗评价衡山县农民负担的情况。

  罗认为,总的来说,衡山县农民负担并不重,基本上按照了国家的有关规定进行的。所以,这些年来,衡山县没有因农民负担问题出过事,比较太平。但这并不是说,这些不重的农民负担都按规定的时间交了。有许多农民并没有按规定时间和数量交纳税费。只是我们要求乡镇干部,无论如何都不能采取过激的手段和方法,农民不交就记下来,将来再说。有些乡镇因收不上钱,只得借债度日,出现了农民欠乡镇的,乡镇欠财政或银行的这种情况。

  问:为何税费难收?

  罗认为情况很复杂。从税费构成来说,农民负担一般可以分为两大块,税和费。费又有乡镇统筹和村提留。税还好办一些,自古以来,皇粮国税,农民知道必须交。不交有税务部门按国家的法律处理。但费则不一定了。在农民眼里,费是不合理的,交了税就不应该交费。当然,有的费的确不合理,但大量的费则是按照国家规定收的,而且,有许多费也并不完全是乡镇政府要收的,如教育费附加等都是国家开的政策性口子,这些钱乡镇政府也不能用,最多只能从中提点手续费或奖金。再加上这些年来,各种宣传工具对有关农民负担的宣传比较片面,使有的农民产生了一种误解,认为乡镇统筹就是乱收费。这种误解在农民实际收入有所下降的情况下,就很容易产生一种对抗情绪,不交税费也就成了一种好象很有道理的事情了。

  问:有什么办法解决呢?

  罗答:费改税是目前国家有关方面正在探索的,可能明年或后年会推广。这种费改税有如旧时的“一条鞭法”,通过对各级政府部门行为的制约,对于减轻农民的负担会有一定的好处。可农民负担问题的关键真的就是乡镇干部的行为没有受到制约吗?可能远比这复杂。尽管如此,费改税还是一个进步,它可以将农民负担问题纳入法制化。上交税费应该是一种强制性的义务,没有强制性的手段显然不行。当然也有人提出,现在对拖欠税费的农民也可以通过法律途径解决。可在现实中,法律是不好解决这些问题的。首先就有一个法律主体的问题,即谁为原告和谁为被告的问题。有人说,原告应该是乡镇政府,可是,收这些钱并不都是乡镇政府的事。乡镇政府为什么要告?这样一告不就将一切责任都推到乡镇政府身上了?被告方面也不很好确定,家庭联产承包责任制是以户为单位的,“户”成为了权利和义务的主体。但在法律上,“户”或“家”又不能具体行使权利和义务,不能成为诉讼的主体。这是否说,“家”或“户”也需要有一个“法人代表”?最主要的是,农村土地是集体的,农民只不过是“租”种罢了,应该是农民交租,由集体来承担有关税费。何况,现在法律也不一定能够真正做到公正。现在的确有许多地方农民集体控告乡镇政府乱收费的事,为何一般很难公正判决呢?原因就在于,如果财政收不上钱,法院也没有钱办公,法官也没有工资发。有的县领导就说,法院如果要判政府收上交提留违法,那么它下个月就不要到政府来领工资了。这种经济背景也就决定法律在效力和公平方面存在着局限性。可见,现在农村的关系很得杂,方方面面的问题很多。绝不是简单说一声“依法办事”就能解决的。

  显然,罗说的这些问题是经过了一定思考的。他关于乡村社会关系中的权利和义务主体不够明确的问题,也正是我这次调查的问题之一。因此,我表示注意到了罗的分析,并说,就目前乡村社会关系主体而言,有几个基本的权利和义务关系必须搞清楚。这些关系主要有:国家(中央政府和地方政府)与村委会及农民之间的关系,村委会与村党支部之间的关系,村委会及村党支部与村民之间的关系,甚至还有家庭与村民个体之间的关系。这些关系有经济上的、也有政治上的,但更多是综合性的。由于我们在乡镇制度安排上以及在一些具体的操作程序上,将这些关系过于简单化,也就产生了许多问题,使这些关系变得不清晰,权利和义务不明确。其中,乡镇党政作为国家最基层的政权机关,处于国家与社会的边界上,作为体制内的权力机构,他们要承受来自国家和社会的双重压力。而乡镇干部,作为个人,也要承受作为政治人和作为经济人的双重选择。在乡镇以下的村,目前实行着两项基本制度,但这两项制度却有不同的行为主体和行动逻辑。这就是,家庭联产承包责任制在经济上确定的是“家庭”的经济自主权,而村民自治确认和保护的则是村民个人的民主权利。“家庭”和“村民”分别作为经济主体和政治主体,有着不同的行动逻辑,也必然会使乡村社会关系复杂化。

  罗听此言,深表是然,谈兴更浓。可已近天亮,罗告辞。

  我用笔记本电脑整理完这一天的访谈和经过,睡意也就涌了上来。

   (见《岳村政治》附录《衡山调查记事》第469—473页)

  

  (二)

  

  (衡山县委许书记)说:目前农村工作的重点就是稳定和发展。稳定的关键问题就是农民负担问题。党中央国务院为什么三申五令地要求减轻农民负担,就是一个稳定问题。没有稳定的环境中国什么事情也做不成。我们要从讲政治的高度来认识减轻农民负担。象衡山县这样的农业县,县和乡镇财政对农业具有很大的依赖性。但这并不是说,为了搞基本建设、为了有政绩,就不管农民的死活而乱收费、乱摊派和乱罚款。就是收取合理的费税也有一个方法问题,绝不许采取强制手段搞得农民上访闹事。稳定的核心是发展,如果经济不发展,农民还是处于贫困之中,再少收农民的钱对农民来说也是负担。要保持农村的长治久安,基层政权建设也很重要。现在推行村民自治并不是与乡镇党政对着干,而是依靠村民自我管理、自我教育和自我服务来确保农村的稳定。我们的乡镇工作者一定要认识到这一点,要有能力引导农民办好村民自治这件事。

  有感于县级领导和乡镇领导对农村工作关注的不同角度。查阅许近年来的报告和讲话,摘录其在1999年2月27日全县三级干部大会上讲话的有关观点,以示研究时注意:

  “要依法治理安民。当前,农民的思想观念顺应时代的要求,正在发生深刻的变化,农民已不象二十年前那样唯命是从了,而是敢说敢为。农民敢说敢为,并不是与党和政府作对,而是一种进步。当今的老百姓仍然是一心向党,一心向国家,一心向上的。我们各级干部,一定要主动适应这种变化,依法行政,依法办事,致力于宣传农民、教育农民、引导农民、说服农民,不要怕农民,也不要卡农民,更不能吃农民,决不能动不动就‘来硬的,讲狠的,耍蛮的’,搞简单、粗暴甚至违法的行政行为,坚决做到‘心中有法,虑必及法,言必合法,行必循法’。要依法开展村民自治工作,推行民主选举,民主决策,民主管理,民主监督;所有的村都要坚持村务公开,财务公开;发动群众制订村规民约,引导群众走上自我管理、自我教育、自我服务的轨道。”

   (见《岳村政治》附录《衡山调查记事》第475—477页)

  

  (三)

  

  简单问候毕,我讲了这次调查研究的目的和基本思路。杨即代表镇党委和镇政府表示“热烈欢迎和大力支持”。

  接着杨详细地介绍了白果镇的基本情况。从杨准备的各种数据和材料来看,他对我的到来是很重视的。只是我对这些报表式的数据早就有所了解。但为了表示礼貌,还是认真地听杨说了一遍。从杨的讲述中,我感到他对这些数据很熟悉,有许多数据他信口说来,却与我从有关档案资料抄录的数据一致。但他在讲述白果镇的发展问题时,却显得有点拿不准了。

  这时,杨拿出其在1998年白果镇第六届人大第一次会议时所作的《政府工作报告》。他是在这次人大会议上当选为镇长的。在这份报告中,对这届政府的工作有一个基本设想。其中有关今后三年白果镇国民经济发展的主要目标是:“每年国民生产总值增长10%,农业总产值年均递增7%,工业总产值年均递增15%,乡镇企业增长20%以上,农村人平纯收入年递增100元以上,镇财政收入增长1O%以上,人口出生率控制在千分之12以下,继续适应保持教育投入,足额征收用好教育附加”。当我问及这些指标落实情况时,杨有点不好意思地解释说,经过一年多的工作,看来这个目标是很难实现的。特别是乡镇企业,现在基本上处于停业状况,要想有大的发展很难。主要原因是目前经济环境不好,市场经济太难把握,而且,现在乡镇政府“无钱无势”,也没有太多的办法和手段来促使乡镇的经济发展。

  我特别注意到了杨镇长对乡镇政府“无钱无势”的评价,因此,决定将话题引到乡镇政府财政状况和政治能力这一问题上。

  我说,根据现代公共财政理论,财政是国家政权实现对社会治理的重要物质基础和保证,财政体制和财政状况直接关系到社会公共权力的性质和能力。在这种意义上,布坎南才说,财政制度是经济制度,也是政治制度。乡镇政府作为我国最基层的政权组织,国家关于农业和农村的许多政策和规定,最终需要由乡镇政府去落实。这些施政行为,需要有一定的财政支持。刚才杨镇长说,现在乡镇政府处于“无钱无势”的状况,而所谓“无钱”是不是说乡镇财政方面的限度,而“无势”也就是镇政权的政治能力问题。那么,造成乡镇政府这种“无钱无势”状况的原因是什么呢?

  长期在县委从事政策研究的陈副主任对此较有研究。他介绍说,清代至民国,衡山县没有建立县级财政。只有在1939年国家行政权力下沉到乡镇之后,衡山等地始建县级地方财政。新中国成立之后,全国普遍建立了县级财政。但区、乡两级行政权力组织都不是一级完整的独立核算单位。随着乡村集体化,特别是人民公社体制的建立,实现了集体经济组织与政权组织的合一,公社虽然掌握了乡村社会最主要的政治和经济资源,但国家还是实行了严格的财政政策,在制度上将集体经济组织的收入与国家的财政收入区分开来,建立了严格的统收统支的财政体制,即财政收入全额上交县财政,有关公社政务方面的支出均由县财政审核拔付,公社并不存在严格意义上的财政体制。改革开放后,对地方财政体制的改革也就成为了乡村改革的重要内容。1980年,国务院发布了《关于实行“划分收支,分级包干”财政管理体制的暂行规定》。衡山县根据这一规定并结合实际情况,制订了具体的管理办法,其中对公社财政实行“定收定支,收入上缴,支出下拔,增收分成,超支不补,一年一定”。1984年,衡山县实行“定额上交,递增包干,超收全留”的新体制,各乡镇实行了财政包干制,拥有了一定的财权。到1989年,衡山县对下属单位制订了7种财政管理办法,(点击此处阅读下一页)

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