陈志武:穷政府加公债催生民主法治

选择字号:   本文共阅读 5147 次 更新时间:2009-04-27 09:57:48

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陈志武 (进入专栏)  

  

  两年半前,我在《治国的金融之道》一文谈到这样一个事实:

  “如果把公元1600年时的国家分成两组,一组是国库深藏万宝的国家,像明朝中国藏银1250万两、印度国库藏金6200万块、土耳其帝国藏金1600万块、日本朝廷存金1030万块;另一组负债累累,像西班牙、英国、法国、荷兰、意大利城邦。那么,从400年前到19、20世纪,哪组国家发展得更好呢?当年国库藏金万贯的,除日本于19世纪后期通过明治维新改变其命运外,到今天还都是发展中国家,而当时负债累累的国家,今天基本是既民主法治,又经济发达。”

  几个世纪前的场景今天再次重现,中国以及其他发展中国家外汇储备数万亿美元,而发达国家则负债累累。在当前金融危机之下,国库富有的发展中国家当然兴高采烈,可是,这次的最终结局会如何?莫非未来还要重演过去数世纪的历史?

  在这种时刻,重新回味那篇文章以及其中的故事和逻辑,意义具体又特殊。为什么当年负债累累的国家后来良性发展,根植出民主、自由与繁荣,而政府富有的国家后来却停滞不前、甚至走向衰败?为什么不管是过去还是今天,一国的民主法治似乎跟其政府负债水平高度相关?借钱花的国家反而比最大化存钱的国家,更能催生出某种制度?“政府总是缺钱”是否成了民主宪政制度的催化剂?“国富”是否反而给掌权者以压制民权、践踏法治的底气呢?

  人间之事,有时就是这么不可思议,表面看,国家借钱花好象不好,但是,从更深层思考,或许,不需要借钱花的政府反倒容易腐败专制,毫无顾及地侵犯民间权利,抑制个人创造力,不思进取,就像富家子弟更容易横行霸道、不思奋发一样。只有当独裁王权或者集权政府的开支总是不够或者刚好够,需要经常借债、与民间讨价还价征税的时候,权力才可能愿意接受约束,权力制衡制度才有机会成为现实,民间的创造空间才能被解放。

  民间富有是自由、民主、法治的基础。但政府太富有,会挑战民间的空间,挑战民主宪政与法治。

  这话怎么说呢?在本文,我们再看美国的故事,不只是今天的美国全球负债第一,美国立国之初就是靠负债幸存下来。—— 这跟中国各朝代的经历正好相反,历朝之初是国库满满,之后每况愈下,到最后以财政危机终结朝代;而美国立国之初负债累累,之后不断利用债券市场透支未来,而且还透支越来越多,可是其国力却越来越强,法治日益完善。

  

  独立战争的背景决定了美国一开始就必须靠借债

  

  对美国历史,我们一般熟悉其政治史,知道北美13个殖民地于1776年7月4日宣布从英国独立,1787年的宪法大会通过《美国宪法》,等等,但未必了解美国政府历来是多么穷,未必熟悉金融借贷对美国历史的支柱作用。

  从1607年开始,英国人陆续冒险到北美,先后由独立的股份有限公司建立十三个殖民地,包括今天的弗吉尼亚州、宾夕法尼亚州、马萨诸塞州等。直到18世纪中期之前,英国对这些殖民地除了花钱提供安全保障外,基本是放任不管,也不怎么征税。比如,1754至1760年间,英国皇家军队跟法国连续作战,以保护这些北美殖民地。到1763年,法国在北美、欧洲大陆两个战场上向英国认输,同意把加拿大割让给英国。

  乔治三世于1760年登基英国国王,当时他22岁。由于英国在北美、欧洲大陆连续跟法国作战达9年之久,到1763年战争结束时,英国政府面对严重的财政危机。

  这时,年轻的国王想,北美十三个殖民地享受英国保护一个半世纪,但没有给祖国任何财务支持,该是他们报效祖国的时候了,至少应该交税供养常年驻扎北美的军队。在乔治三世的授意下,英国议会于1764年通过《食糖法》和《货币法》,前者要求十三个殖民地向英国交各类消费品进口关税(包括食糖、纺织品、咖啡和酒),后者禁止殖民地自己发行任何纸币,只能使用英国货币。1765年,议会通过《印花税法》,要求北美殖民地为各类书刊等出版物向英国交税;1767年,通过《汤森法案》(Townshend Acts),要求殖民地为纸、玻璃、茶等日用品交税。

  乔治三世的一系列立法和试图收紧控制北美的政策,引发了殖民地居民的反抗,殖民地人在英国没有代表权、投票权,但却要向英国交税?!一些革命组织团体抵制英货、挑战英国军队。1770年3月5日,一群人在波士顿围住一队英国士兵起哄,后来局势失控,发生冲突,英方士兵开枪打死5个当地人。这就是著名的波士顿屠杀案(Boston Massacre)。屠杀激发了殖民地的愤怒,压力之下,英国议会同年废除《汤森法案》,但保留对茶叶征税。

  1773年,英议会把北美殖民地的茶叶贸易垄断权授予英国东印度公司。当年12月,一群革命人士假装为印第安人,登上三艘停留在波士顿港口的东印度公司茶叶运船,炸开340个货箱,将大量茶叶扔到海里。这就是著名的“波士顿倾茶事件”(Boston Tea Party)。那次标志性事件使北美殖民地跟英国的矛盾大大升级,逼着英国政府下决心进行整治。

  接下来,英国议会在1774年通过四项新法,统称为“不可容忍法案”,命令皇家海军封锁波士顿海港,要求波士顿政府全额赔偿所倾茶叶,禁止马萨诸塞各地的群体集会,宣布英军可以随意住进殖民地老百姓家里,等等。对马萨诸塞的居民来说,这些法案当然是火上加油,激怒北美殖民地老百姓。随即,第一届大陆会议(Continental Congress,独立运动、独立战争期间的决策机构)成立,呼吁殖民地百姓武装组织起来,共同与英国作战。

  为整治叛乱,英军到处查探民兵练习地和武器库。由于听说波士顿远郊的列克星敦镇是革命者基地并藏有大量武器,1775年4月19日,英军派出千余士兵赶往列克星敦镇,结果与殖民地民兵组织发生冲突,打出美国独立战争的第一抢。随后,其他殖民地的自发武装团体闻讯也迅速赶来支援。双方增兵两个月后,6月19日展开一场大战,使英方伤亡一千多士兵、殖民地一方死亡五百余名。

  独立战争就这样打开了。1775年6月,第二届大陆会议选举华盛顿作大陆军总司令,正式与英军作战。为了避免战争对波士顿伤害太大,1776年3月17日,华盛顿迫使英军将战场往南转移到今天的纽约市周围。

  1776年7月4日,华盛顿的军队汇集在纽约曼哈顿南端,而英国皇家海军正在调集100多艘战船、3万多正规军,准备集中攻打守在曼哈顿、几乎没有受过正规训练的一万名大陆军,况且华盛顿的大陆军没有任何战船。可以想象,这种不对称实力是如何打击华盛顿军队的士气。好在那天,华盛顿得到第二届大陆会议宣布美国独立的消息,让其军队多少得到及时的鼓舞。尽管如此,8月27日,皇家海军轻而易举夺下曼哈顿边上的长岛,大陆军惨败。之后,华盛顿采取边退边打的游击战办法,开始了跟英军长达四年、辗转南北的拖延战术。

  实际上,宣布独立不久的美国,最大的挑战并不在同英军作战的战场上,而在经费的来源上。起初,第一届大陆会议考虑过在各州征税,但是,怎么能在当时美国的十三州征税呢?美国独立的起因就是由于英国对他们征税失控,这一背景决定了美国独立战争以及之后政府的开支不能靠大规模加税来弥补,试想:如果新成立的政府也要大量征税,那为什么还要独立?

  当时,十三个州的政府本身就很小,没什么税收,没有政府军队,更没有州政府财产或者“国有企业”。美国中央政府又不存在,是真正的白手起家。所以,各届大陆会议只能靠印纸币、借债,来找到财务支持。这就是为什么美国从立国之初,就要靠金融和债务市场!

  但是,那时期美国不仅没有联邦政府,更没有收税机构或中央银行,“大陆币”、战争债难以有市场。在1776至1788年间,大陆会议政府不断出现经费困难,几次让独立运动倾于破产,差点使北美重回英国怀抱!

  具体来说,独立战争开支主要依靠以下来源,第一是由政府发行“大陆币”,在1775至1780年间共印了37次“大陆币”;第二,由大陆会议政府发行债券,尽管谁都不知道那些债务将来靠什么偿还;第三,十三州的份子贡献,由各州自己发行战争债提供;第四,从法国借来的贷款;再就是给士兵、供货商写欠条。

  1775年6月3日,大陆会议授权发行首批公债,融资600万英镑,用于买军火。但是,那时的独立运动激进派,主张以发行“大陆币”纸币为主要战争融资手段,他们的计划是,如果钞票太多导致通货膨胀,大陆会议政府可以强行禁止民间涨价!——这种偏好很好理解,如果开动印钞机就能有钱花,谁还去发债券融资?这种一边印纸币、一边禁止涨价的做法,短期效果还可以,只是长期难以持续。

  可是,仅发行“大陆币”还不行,由于当时的军火是从欧洲买进,欧洲不太认“大陆币”,所以,独立运动必须有国际认可的通货才能买军火。为此,他们必须发债券融资。一般的做法是,债券发行时以黄金、白银、英镑等国际通货购买,而后政府用“大陆币”或者“大陆币”票据支付利息、偿还本金。

  1776年10月3日,大陆会议政府发行第二批债券,年息4%,面值共500万“大陆币”。为了发行这笔债券,他们在各州设立“大陆借款办公室”(Continental Loan Office),专门负责政府债的销售和之后的利息支付服务。这等于是美国最早遍及全国的投资银行销售与服务网,是现代证券市场的雏形。他们采用各种手段推销。比如,1776年11月,十三州的大陆借款办公室出售了大量彩票,中奖者得到的不是现金,而是一些年息4%、期限3年以上的公债。通过彩票销售为独立战争借债融资,头几年很成功。

  只是到1780年下半年,政府债已经没人买了;各州也弹尽粮绝,不愿再发债奉献了;大多数士兵的服役期到年底就结束,不愿继续接收欠条作军饷。在战场上,华盛顿的军队到那时,几乎看不到胜利的希望。眼看着大陆军要失败,几乎没人再愿意接受“大陆币”,多印钞票已经不再是有出路。

  独立运动快要告终之际,华盛顿派助理前往法国,成功说服法国国王再借250万法国金币给美国。贷款没到之前,这一消息让后来成为美国第一任财政部长的亚历山大·汉密尔顿先将其做抵押,通过贷款立即得到救命钱,让大陆军维系到1781年9月。最终,在法国海军的支持下,大陆军于1781年9月在南方港口城市约克镇(Yorktown)打赢了关键一战,迫使英军投降,从此扭转独立战争的局面。1783年9月3日,英国签署《巴黎条约》,承认美国独立。一个年轻国家就这样靠举债存活下来。

  由于美国独立运动的特殊背景,整个战争不能靠征税支持,各州政府又很穷,所以只能靠借债。在连大陆会议政府、十三个州政府自己都不知道未来靠什么收入来还债的情况下,独立运动居然能从1775至1780年的六年时间里连续发债,这当然是奇迹。如果没有美国本土私人投资者、法国与西班牙国王、荷兰投资者的债务支持,今天我们熟悉的美国可能根本就不会有,金融就是这样影响历史的。

  

  大量债务逼着美国发展资本市场

  

  1783年独立战争正式结束,但是,建国的挑战却刚刚开始。中国以往改朝换代时,新政权总能从原来的朝廷缴获藏在宫廷的金银财宝、地产,掠夺一些私人家产,或者没收地主、资本家的财产,等等。可是,美国成立时,英国人没有留下任何财宝,新政府真穷。就在《美国宪法》签署的1788年,也就是在清朝国库存银6000多万两银子的时候,[1]美国政府的外债和内债是如此之多,不管从哪种意义讲,已是一个破产的国家。当时政府税收极少,维系债务的唯一办法就是以新“借条”还老“借条”。

  如果说今天的全球金融危机是因美国联邦政府、地方政府、企业、家庭写“借条”太多,因此债务泛滥而产生的,那么,1788年时,美国货币、贷款、债券种类并不比今天少太多,仅各类战争债、州政府债、社区债所用到的支付货币就五花八门,有以“老大陆币”、以“新大陆币”、以墨西哥银元、以西班牙银元、以英镑为支付货币的,有的债券干脆就没注明以什么货币支付。整个金融市场一片混乱,许多债券的价格不到其面值的10%,基本无人问津,商品市场也难有秩序。这种乱局严重影响人们对美国前景的信心,挑战新合众国的命运。

  怎么处理这些公债,让新合众国站起来呢?早在1781年,独立运动的第一位行政长官——财务总长(Superintendent of Finance)罗伯特.莫里斯(Robert Morris)就做过努力,特别是在那年9月大陆军打赢约克镇关键一战、迫使英军投降之后,(点击此处阅读下一页)

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