张光:“官民比”省际差异原因研究*

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张光  

「摘要」我国公共管理人员占人口比重即所谓"官民比"省际分布,腾冲线以西地区显著高于以东地区;而在该线以东地区,北方又显著高于南方。论文通过对2006年数据的分析,发现各省县行政区划规模、经济发展水平、对财政转移支付的依赖程度、计划经济时代的遗产,是决定官民比省际差异的主要因素。

「关键词」政府规模;官民比;规模经济;瓦格纳定律;计划传统

*张光,南开大学周恩来政府管理学院,教授。

本文获2005年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(批准号:05JZD 00021)和中国发展研究基金会2007年度资助研究课题(项目编号:2007基研字第0018号)资助。

近年来,政府官员的规模问题备受社会各界关注。关注的焦点集中在我国公共管理人员规模是否过大的问题上,争论的双方大都通过中外古今比较来立论(朱光磊等,2006)。我们认为,更具理论发展和政策指导意义的问题是搞清楚我国公务员规模的分布样态及其决定因素。公务员占人口比重即所谓官民比因地而异。2006年,全国官民比0.94%,以安徽为最低,仅0.71%;西藏最高,达2.46%;而与安徽同处中部的山西的官民比为1.33%.假定它们提供的公共服务水平相近,则安徽的行政效率当比山西高近一倍、比西藏高了近3.5倍。究竟是什么因素决定安徽官员规模比山西、西藏小得多?

在1990年代的机构改革过程中,中央机构编制委员会采用各省、自治区的人口、行政区划数、面积、国民收入、国民生产总值和财政收入等客观指标,并考虑到民族、语言、风俗习惯等特别因素,按照一定的权重,对各省、自治区进行了编制类型划分。我国目前的官民比地区分布在多大程度上反映了中央的意志?本文将通过对官民比省际差异原因的定量研究,来回答这些问题,并提出相应的政策建议。

一、省际差异:腾冲线和南北中国

我国官民比省际分布,从大处着眼,呈现出两大特征。其一,腾冲线以西地区显著高于以东地区;其二,在腾冲线以东,北方又显著高于南方。如表1所示,2006年,腾冲线以西的六个省、自治区(内蒙古、青海、甘肃、宁夏、新疆和西藏)官民比平均值为1.48%,比腾冲线以东的25个省(自治区、直辖市)的官民比均值1.01%大了近50%.在腾冲线以东,北方各省、直辖市的平均官民比1.20%,又比南方的平均值0.88%高了36%.即便把中央政府所在地北京排除在外只计算其他北方省级行政区,其官民比均值仍达1.12%,仍然比南方的平均值要高27.3%.全国有18个省(直辖市、自治区)的官民比超过了1%,在它们之中,6个位于腾冲线以西,10个位于腾冲线以东的北方,只有两个位于南方(海南和湖南)。而且,如表1第6栏标准方差值所显示的,在腾冲线以西诸省之间、腾冲线以东的北方和南方诸省之间,其官民比也因省而异,大小不一。那么,究竟是什么原因决定这些差异呢?

二、理论、背景和假设

政府官员规模为什么在有的地方(国家或国家内的地区)较大,有的地方较小?公共财政和政治经济学学者在研究这个问题时,大多有意识或无意识地采用了"需求、供给加制度约束"的分析框架(Pennings ,1999)。例如,经济发展水平越高,政府规模越大的规律即所谓瓦格纳定律,一般被认为是从需求的方面确定政府规模扩张的原因,但经济发展同样也可被理解为影响政府规模的供给因素。

显然,在公共物品的提供上,同一个落后的农业国家相比,一个发达的工业化国家具有更高的需求、更大的供给能力,因此,发达国家的政府规模往往显著大于发展中国家。中央集权的单一制国家与地方高度自治的联邦制国家,在控制政府官员规模上有何不同?这类问题涉及制度的约束问题。

我国是共产党领导下的单一制国家。地方政府尽管在财政和经济上享有相当大的自主性,但在政府官员规模的管理上,中央仍然具有高度的权威。中央机构编制委员会及其常设办公室(中编办)负责全国行政管理体制和机构改革以及机构编制管理工作,其中涉及省和省以下机构和编制的职权主要有①:

审核省级机构改革方案,指导、协调地方各级行政管理体制和机构改革以及机构编制管理工作。

审核省级党委政府厅局机构设置、人员编制、口岸机构编制和全国市县机构编制分类、省以下各级党政群机构的人员编制总额。

研究拟定全国事业机关单位管理体制和机构改革的方案;

指导并协调地方事业单位管理体制改革和机构编制管理工作(中共中央办公厅,1994:60-61)。

在1990年代的机构改革过程中,中编办采用各省、自治区的人口、行政区划数、面积、国民收入、国民生产总值和财政收入6个客观指标,按照一定的权重,对除了西藏以外的各省、自治区进行了编制类型划分(中编办,1995〔1993〕;中编办,1993a、1993b 、1993c 、1993d 、1993e ),提出同级政府人员编制由基数、调整数和附加数三部分组成的方法。采用这一方法的依据是:第一,各地同级地方政府作为一级地方政府均须履行某些最基本的管理职能。"基数"这块编制用来支持这部分职能。第二,由于同级地区人口、国土面积、行政区划均不相同,经济发展也不平衡,因此同级地方政府的管理幅度、管理工作量也不相同,相应地人员编制也应有所差异。"调整数"这块编制定量体现出这种差异。第三,部分地区因民族、语言、风俗习惯等特殊情况,需要增加一些管理职能和工作量,"附加数"这块编制用于支持这部分的管理工作(周子康①,1991a,1991b ;周子康、邢吉生,1993;那吉生等人,1997)。当我们研究中国省际官民比差异决定因素时,必须把中编办的分类因素纳入。

本研究在建模过程中,考察了如下几类变量。第一类是各省经济发展水平,用人均GDP 予以量化。第二类是行政区划,包括三个变量:各省县级行政区平均人口和面积、民族自治县级行政区所占比重。第三类是财政能力,用各省地方财政收入和转移支付收入占GDP 比重、政府官员平均工资对城镇职工平均工资比测量。第四类是各省的公共服务需求度差异,用小学生和初中生占人口比重测量。

第五类是市场化变量,以各省非国有企业工业产值占工业总产值测量。这五类变量的数据均来自于《2007中国统计年鉴》,反映的是2006年的情况(以下正文中出现的所有数据没有特别注明,均来自《2007中国统计年鉴》)。第六类是历史路径依赖变量,以具有浓厚中央计划经济传统的省级行政区为1,其他省份为0的虚拟变量测量。下面从文献回顾、背景分析的角度,对引入这几类变量的根据逐一阐述。

经济发展水平影响政府规模的思想,可追溯至著名的瓦格纳定律。生活于欧洲工业化时代的德国社会学家瓦格纳,在1880年代提出了经济发展将导致政府规模扩大的假说,其理由有三:

1.随着经济的发展,公共行政、维持法律秩序及对经济行为的管制的成本也将增加;

2.社会文化和福利支出等"奢侈支出"在国家财政总支出中将随之上升;

3.工业垄断的兴起促使国家在管制经济方面承担更多的责任(Wagner,1958〔1883〕)。

经济发展是影响政府规模扩大的一个长期而非短期的因素(Kraay Rijckeghem,1995)。因此,那些以发达国家、发展中国家和转型国家为样本的经验研究,大都发现各国经济发展水平与政府雇员规模之间存在着高度的正相关关系(HellerTait,1983;Cu2sack ,et al.,1989;Kraay Rijckeghem ,1995;Schiavo -Campo et al.,1997),但当研究样本局限于发达国家时(KraayRijckeghem,1995;Schiavo -Campo,et al.,1997),或者局限于俄国的跨地区数据时(Gimpelson Treisman,2002),经济发展高低对政府雇员规模大小不再具有显著的影响。张光(2005)对福建省分县数据的回归分析发现在该省各县人均GDP 与其政府雇员规模之间,不存在着显著的相关关系。然而,考虑到我国31个省级行政区的经济发展水平相差很大,如最富有的上海和最贫穷的贵州相差10倍,我们预期各省在经济发展水平(用人均GDP 操作)上的差异,将对它们的官民比差异构成显著的正相关影响。

第二类变量涉及到行政区划,包括三个变量:县均人口、县均面积和民族自治区域比重。前两个变量由各省人口和面积除以县级行政区个数获得。县级行政区数包括所辖县、县级市和市辖区。第三个变量系各省民族自治县级行政区占县级行政区总数比重,我们期待这个变量与因变量官民比具有正相关关系。而县均人口和面积变量则涉及规模经济对官员规模的影响这一重要问题,值得深究。

规模经济或不经济指的是产品的单位成本随着产量的增加而递减或递增的经济现象。大量的理论和经验研究表明,规模经济和不经济原理也适用于政府行政管理效率。社会学家布劳(B lau ,1970,1972)认为,一个行政组织的规模增长在初期阶段会带来降低组织运行行政单位成本的效应,但进一步增长则会因协调控制的复杂性导致单位成本的增加。诺尔(Noell ,1974)对美国50个州的人口规模和政府雇员规模的定量分析发现,人口规模较大的州一般较人口规模较小的州,拥有较小的政府雇员规模。卡萨达(Kasarda,1974)

对43个非农业国的跨国统计分析发现这些国家那里出现了行政效率的规模不经济情况,即人口规模较大的国家具有较大规模的政府雇员。诺然(Noran ,1979)对70个人口规模、经济发展水平不等的国家的研究表明,在国家人口规模和政府雇员规模两个变量之间,存在着U 型关系,即在人口规模达到一定量之前,人口规模的增加导致政府雇员规模的减少;而在超过这一定的数量之后,人口规模增加导致政府雇员规模的增加。台湾学者罗正忠(2005)通过对台湾省21个县市的有关数据回归分析发现,各县市人均财政支出与其总人口数之间存在着规模经济现象,县市人口与人均财政支出之间明显呈负相关关系。张光(2005)发现福建的县级区划存在着明显的规模经济,人口规模较大的县的政府雇员规模较小。

在本研究中,我们使用县均人口和面积而非总人口和总面积来验证规模经济假设,一是回应上述中编办把各省行政区划数引入编制审核过程的做法,二是因为县级行政区划在决定地方官员规模上起特别重要的作用。这首先是因为县级市、县和市辖区作为我国的基层政府,承担了大量的事关基本民生的公共服务,如公安、教育、卫生、社会保障(暴景升,2007)。为此,我国大多数公务员和财政供养人员都服务于县和县以下政府及其财政供养单位。财政部(2002)发表的数据表明,2001年我国地市县财政供养人员,不包括离退休人员,共计3010.6万,其中由县和县以下财政供养者达2712.2万,占90%.中央和省本级财政供养人员(不包括军人)应当不超过地市本级财政供养人员。这就是说,从县和县以下财政那里获得工资收入的政府雇员,至少占全国财政供养工薪人员的80%.如果行政区划规模是决定官民比省际差异的一个因素的话,则各省县级行政区划规模比其他的行政区划规模指标如省人口规模、地级市和地区规模,更能代表规模经济的作用。其二,我国各省的县级行政区划规模,无论是以人口还是以行政面积衡量,大小不一,差异很大。例如,西藏面积120万平方公里,人口281万,辖有73个县级行政区,县均人口和行政面积分别为3.85万人和1.6万平方公里;上海面积6300平方公里,人口1815万,辖有19个县级行政区,县均人口和行政面积分别为96万人和334平方公里。如果说西藏和上海的悬殊差别,大部来自于地理所在的不同,那么值得注意的是,在腾冲线以东的许多省级行政区,县均人口和行政面积规模的差异却主要是由于行政划分的缘故。例如,河北省和湖北省面积相近,分别为18.8和18.6万平方公里,人口亦相去不远,分别为6898和5693万人,但河北有172个县级行政区,而湖北只有102个,不及前者的60%.结果,湖北县均人口达56万,而河北只有40万。又如,广东的面积、人口和县级行政区分别为17.8万平方公里、9304万人和121个。人口广东远大于河北,但县级行政区数却明显少于后者。结果,广东的县均人口(90万人)和面积(1473平方公里),显著大于河北的县均人口(40万人)和面积(1091平方公里)规模。

我们认为,在我国的许多省份,特别是那些位于腾冲线以东的省份,县域行政尚处于规模经济改进阶段,即随着县的规模的扩大,官民比和县乡施政的单位成本递减。至少有4个观察支持这个假设。

第一,从政府内部的因素看,政府的雇员实行工资制,它的许多固定设备如办公楼,在一定的范围内无须增加即可服务于更多的居民。我国的大多数县乡政府,应当处于无须大幅度增加人手和设备就能够为更多的居民提供公共服务的阶段。第二,改革开放以来,随着各地市场经济改革的深化,地方政府越来越少地介入工矿农林等微观生产和管理,而把工作的重点放在维护市场和法律秩序、提供经济和社会基础设施和服务上。这些活动,大都具有规模经济效应。第三,自1990年代以来,我国城乡交通、电讯等基础设施获得了大幅度的改善,这有助于降低政府管理社会的成本。最后,如朱光磊、张志红(2005)指出的,我国政府间关系中存在的"职责同构"是导致地方政府难以精减机构和冗员、造成资源浪费的一个重要原因。所谓"职责同构"讲的是我国不同层级的政府在职责、职能和机构设置上高度统一、一致,即上级政府设置了什么机构,下级政府也必须设置相应的机构。最典型的是从中央到县各级政府,一律设有党委、政府、人大常委、政协常委和纪委五套班子。目前,县级政府职能机构一般在45个以上,再加上与本地实际工作相关而设立的机构,总数都在50个以上(黄佩华、迪帕克,2003;谭桔华,2005)。可以想象,一个人口15万的县,和一个人口50万的县一样具有五套班子以及其他与上级政府对应的所有政府部门。仅仅因为这一点,在其他条件相同的情况下,后者财政费用负担、官民比就要比前者小。

第三类变量均与财政能力相关,测量我国地方政府的官员规模是否受财力这一供给因素的影响。科瑞等(Kraay Rijckeghem ,1995)对1972-1992年间34个发展中国家和21个OECD国家的数据分析发现,政府雇员规模与财政收入占GDP比重呈正相关关系,说明政府雇员规模随资源约束的放松而扩张。我国地方官员规模的大小理应受其财力大小影响,我们的3个财政变量从不同侧面测量了各省财力对其官员规模的影响。预算内财政收入占GDP 比重着移支付对地方政府官员规模扩张的作用①。考虑到我国许多地方的财政仍然是"吃饭财政",即把保工资作为财政运行的主要甚至首要目标的事实(周庆智,2004;宋先均、邱亚明,2005),在其他条件相同的情况下,财政规模较大的地区应当能够支撑较大的官民比。照此,两个财政变量应当与因变量官民比保持正相关关系,并通过显著性检验。此外,我们还可预期转移支付规模比自有财力更具扩张官员规模的作用。这是因为,后者是花自己的钱办自己事,受硬预算约束;而前者是花别人的钱办自己的事,具有明显的"软预算约束"特征。同理,在预算既定的约束下,较高的官员工资水平,将导致官员规模较低的供给,因此,从财力和供给的角度看,较高的工资水平将导致较小的官员规模。但是,从需求的角度看,较高的工资水平又将吸引更多的人进入政府部门,提高社会对官员职位的需求。因此,对官员工资水平这个变量与官民比的关系,我们难以做正相关还是负相关的假设。

第四类变量测量公共服务需求对政府官员规模的影响。从宪政层面而言,国家存在的主要目的是向公民和纳税人提供公共服务。近年,建设服务型政府成为上至中央下达百姓的共识。为此,可以期待我国各地政府官员规模的差异,部分可归因于它们在公共服务需求上的不同。需求大的地区官员规模较大,需求小的地区则较小。我们使用各省小学和初中学生占人口比重来验证这个假设。小学和初中教育属于国家义务教育系列,是地方政府承担的最重要的公共服务责任之一。事实上,教育支出是地方财政的最大项支出。2006年,地方政府教育事业费支出达4485亿,远远高于第二、三大项基本建设支出(2907亿)和行政管理费(2076亿)。我们预期在回归模型中,义务教育负担变量的回归系数方向为正并通过显著性检验,即在其他条件相同的情况下,那些义务教育负担较重的省级行政区将有较大的官员规模。在这背后存在这样一个因果链条:义务教育负担较重的地区将雇佣较多的教师,维持较多的学校,为此,需要较多的教育行政管理官员。

第五类变量测量市场经济改革对官员规模的影响。我们使用各省非国有企业和国有控股企业产值占工业总产值比重来操作市场化水平。我国社会主义市场经济改革的主要内容之一是"大社会、小政府".而市场化改革的每一次重大进展,都引发中央和社会舆论要求进行相应的政府职能转变及行政机构和编制改革。例如,1992年邓小平南巡、建设社会主义市场经济成为全党全国共识后,中央于1993年发起新的一轮行政机构改革,提出建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制目标,实现"政企分开",转变政府职能,行政管理职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督,并把政府职能改变和以精简公务人员为目的的编制改革结合起来,明确要求地方政府执行贯彻精兵简政的编制改革。1998、2003年发动的行政机构改革,都以改变政府职能以适应市场经济发展需要为主要目的。我们期待,在其他条件同等的情况下,那些市场化水平较高的省份,对政府转变职能、进行"小政府、大社会"的改革压力越大,其官员规模较小,反之亦然。

最后,今天我国各省官民比大小,除了受改革开放以来的各种因素的影响外,各省在改革前的状况,也可能影响到它们的现状。在这里,我们引入一个可称之为计划经济传统的虚拟变量,以检测今天各省官员规模是否因它们在计划经济时代所受待遇不同而异。在计划经济时代,通过第一次五年计划等中央重点投资,中国形成了一个以北京为中心的计划经济重点地区。这个地区包括东北三省的制造业和能源产业、华北地区特别是京津唐地区的制造业、山东、山西和陕西的能源业、内蒙古的钢铁业、湖北的钢铁业和制造业、湖南的制造业。上海因其雄厚的工商业基础,作为国家财政收入的主要来源而进入中央计划的重点地区。绝大多数国家基本建设投资和中央大型企业都投放在这些重点省份。中央计划经济特别是苏联式的物质计划管理只通行于这些省份。位于计划经济核心地区之外的省份,或者没有得到、或基本没有得到中央的重点投资(如广东、江苏、福建和浙江),或者仅仅因为其矿产资源开发(如云南个旧的锡矿、江西的钨矿和甘肃玉门的石油)和国防工业的需要(如新疆、甘肃)而得到中央投资。在这些地区,计划经济的传统比核心地区的省份要薄弱得多。我们设计了一个虚拟变量,把北京、天津、上海、辽宁、吉林、黑龙江、河北、山东、内蒙古、山西、陕西、湖北、湖南赋值为1,其余省份为零①,来测量计划经济传统对官民比的影响,预计这个变量与官民比具有高度的正相关关系。

上述各类变量及其与因变量官民比的关系可以概括为表2.人均GDP 、地方财政收入规模、转移支付收入规模和官员工资水平财政能力可视为可能影响官员规模的财政能力(供给)因素。我们预期,它们在回归分析模型中,前三者的回归系数将为正并通过显著性检验,而官员工资水平的回归系数将为负值。人均GDP 、县均人口和面积、民族自治县比重、义务教育负担和市场化的统计结果则可用来验证公共服务(需求)因素的作用。我们假设县均人口因规模经济的缘故而产生负相关的统计分析结果,其余的变量则为正相关。3个人口相关变量和计划传统也视作制度约束变量,因为行政区划主要是一种制度安排,自然和经济地理往往是次要的决定因素,而计划传统则是历史制度路径依赖的结果。3个人口相关变量的预期同需求模型一样,计划传统变量的预期回归系数也是正相关。

四、结论

现在,我们可以对本文开头提出的问题做出回答了。为什么安徽的官民比远远低于许多省份、特别是北方省份?为什么山西的官民比非常高?安徽首先受益于它的行政区划的规模经济。它的县均人口为58万,仅次于上海、北京、广东、江苏、重庆、天津,列全国第七位。其次,安徽的经济发展水平较低,人均10055元,在31个省级行政区中列第27位。在计划经济时期,安徽尽管获得两项重点投资(分别为"一五"计划的淮南中央洗煤厂和1972年成套引进的安庆石油化工厂),但不属于中央计划的重点地区。这些因素共同造成安徽官民比较低的现状。反过来,山西的高官民比,一是由于它小县林立,县均人口仅28万人,为腾冲线以东最低;二是因为在计划经济时代,山西属于中央计划和投资的重点地区,仅"一五"计划时期便获得7项中央重点项目投资。

腾冲线以西的省际行政区高官民比主要是因为它们地广人稀,极大的县均面积、极少的县均人口。它们较低的经济发展水平,决定它们唯有在中央财政的支持下,才有可能维持高官民比。但这是中国为维护国家统一和民族团结必须付出的成本(王绍光,2002)。在腾冲线以东北方的官民比明显高于南方,首先是因为计划经济时代中央计划投资的重点地区大多位于北方,南方的计划传统较少。其次,在行政区划人口规模上,南方明显高于北方。北方10省市的县均人口为49.4万人,而南方15省市则为55.2万人。如果不考虑京津沪这3个城市化水平很高的中央直辖市的话,则两者的比为43.4万对52.4万,差距更加明显。再次,尽管现在大家都觉得南方比北方发达,但事实上,从总体上看,人均GDP 北方10省市平均值为22566元,显著高于南方15省市的18333元。剔除京津沪三大直辖市,北方仍然以16754元大于南方的15521元。目前人均GDP 最低的8个省级行政区中,有6个位于南方。它们是,贵州(人均GDP5787元)、云南(8970元)、安徽(10055元)、广西(10296元)、四川(10546元)、江西(10798元)。列于收入最低前8的另外两个省级行政区也非北方省份,而是腾冲线以西的甘肃(8757元)和西藏(10430元)。绝非偶然地,上述6个南方省份的官民比最低者为安徽的0.71%,最高者为云南的0.91%,低于所有的北方省份。我们的分析表明,在控制地方政府官员规模问题上,中央机构编制委员会的意志在相当大的程度上得到了贯彻。中编办在1990年代进行行政机构和编制改革时使用的人口、行政区划数、面积、国民收入、国民生产总值和财政收入等客观指标,以及对民族、语言、风俗习惯等特别因素的关注,仍然在相当大的程度上体现在目前的官民比省际差异分布上。官民比的高低与经济发展水平相适应,官民比与县级行政区划人口规模的负相关关系,与县级行政区划面积的正相关关系,说明中编办的人口、行政区划数、面积、国民收入、国民生产总值指标的有效性。腾冲线以西少数民族自治地区的高官民比,说明中央对民族、语言、风俗习惯等特别因素的照顾,在一定程度上得到了落实。

之所以说"在一定程度上",是因为在腾冲线以东,官员编制似乎并没有明显向少数民族地区倾斜,广西壮族自治区、云南、贵州的少数民族聚居地区非常低的官民比,固然可以用它们较低的经济发展水平加以解释,但也反映了它们没有得到多少中央政策倾斜的事实。

我们的财政收入规模差异与官民比差异无关,转移支付收入比重与官民比弱正相关关系的统计分析结果,说明中编办的"财政收入"因素并没有在地方官员规模控制上发挥显著的作用。

从理论发展的角度而言,本文的发现对规模经济理论和瓦格纳定律提供了支持。官民比与经济发展水平的正相关关系,证明了瓦格纳定律在我国的适用性,也说明我国官民比地区分布的基调是符合经济发展的长期趋势的。县均人口规模越大的地区官民比越小的发现,说明规模经济原理也适用于我国。此外,那些曾在计划经济时代作为中央计划的重点省级行政区的官民比,显著高于其他地区的发现,说明制度约束和历史路径依赖理论的有效性。考虑到中国的行政区划更多地是基于政治和行政的因素,以及历史文化传统的影响,而较少基于自然和经济地理的因素,可以说中国官民比的省际差异分布决定因素主要来自于制度约束和历史路径依赖。

从政策指导和改进的层面上,从本文的发现中可以引申出如下经验和教训。首先,我国存在通过扩大县级行政区划规模达到控制官员规模的目的的可能。当然,对于一个具体的地区来说,问题的关键在于它有没有可能扩大它的县域人口规模。在这里,大体存在三种情况:一是通过撤小县并大县、撤乡并镇等行政区划改革扩大县域人口规模;二是在不变更行政区划的状况下,通过经济发展吸引人口流入增加县域人口规模;三是由于自然地理条件等限制,某些地方如腾冲线以西的多数省、自治区,既无法搞大规模的撤并县乡行政区的行政改革,也不可能通过经济发展吸引大量外来人口获得规模经济。

但是,值得指出的是,腾冲线以东的许多省区县级行政区过多,没有自然甚至经济地理的根据。例如,河北、山西小县林立,恐怕同两地处于我国开发最早的黄河流域有关。但这不能成为不进行撤小县并大县改革的理由。

其次,各地官民比与其经济发展水平成正比的发现,说明那些一味强调我国官民比过大、必须不断削减的观点,可以说没有看到历史发展的大趋势。不过,我们还必须注意到,我国目前许多地区因经济发展吸引人口大量流入而产生的行政规模经济,又有减小官民比的效应。这就是说,目前在我国经济发展对官民比的影响可能是双重的。一方面,它会产生要求政府提供更多、更好的公共服务,从而增加官民比的直接效应;另一方面,它又会通过积聚人气、吸引外来人口流入获得行政规模经济的途径,起到控制、甚至减少官民比的间接效应。如何在这两种效应中找到一个最佳的平衡点,对于行政管理研究者和决策者而言,都是一个重要的课题。

最后,本文关于官民比省际差异与以小学和初中生占人口比重测量无关的发现,说明各省在公共服务需求上的差异,并未成为影响政府官员规模的一个决定因素。那些义务教育服务需求较大的省份,并未因此获得较大的政府官员规模。这个发现印证了朱光磊、张东波(2003)的我国公务人员的问题症结在于结构不合理的观点。

另外,官民比与地方财政收入规模无关,与转移支付依赖度和官员工资水平的弱相关,说明我国官员规模的变动,至少在省级行政区层次上,受财政规模变动的影响很小。服务需求和财政能力在决定政府官员规模上的失灵,应当引起有关部门的注意,采取对策治理。


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文章来源:本文转自《公共行政评论》2008年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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