季卫东:还我法律爪和牙

选择字号:   本文共阅读 1508 次 更新时间:2009-03-07 17:26:23

季卫东 (进入专栏)  

  

  2005年底,中石油吉化分公司双苯厂污染了松花江,并在近10天期间内竭力隐瞒真相。消息披露后,曾经在国内外引起轩然大波。据不完全统计,这场公害事故,大约造成了数亿元直接经济损失,影响到沿江一千多公里流域内一千多万居民的日常生活,并导致外交磋商以及联合国出面敦促治理。然而,一年多之后珊珊来迟的行政处罚决定,却对肇事企业只罚款区区100万元——这已经达到国家环保总局有权制裁的最大力度。刚传出的这一消息使舆论界再次哗然。

  记得两年多以前发生的沱江污染事件也是对加害企业罚款100万元,加上支付给渔民的1170万元赔偿金和缴纳的405万元排污费,被追究责任的企业承担的代价居然不到所造成经济损失两亿多元的百分之一。为了防止受害居民提出民事损害赔偿诉讼,四川省资阳市雁江区司法局甚至还在2004年4月30日发出禁止律师代理诉讼的通知(将近半年后被撤销)。

  这次处理松花江事件之际,吉化双苯厂明里暗里一共支付了多少赔偿金,我们不得而知。从跟踪报道来看,解决问题的投资规模倍增,对损害一事则语焉不详,估计代价的比率当会更小些。假如参照先例和经验作出的推测没错,那么必须承认,如此不痛不痒的制裁很难对企业的行为方式施加什么实质性的影响。

  毋庸讳言,对败德的企业经营者、政府官员以及豪强势力的违法行为制裁畸轻、罪罚不相当的现象,岂止发生在东北和西南的上述“双江事件”,又岂止环境行政这一个领域?!你随便在哪一天,随便找哪一份报纸来看,肯定都可以发现些有法不依、执法不严、违法不究的实例来证明:中国的法律就像被拔了牙、剪了爪的老虎,无从立威,所有看家本领往往被迫用来干些欺软怕硬的勾当。

  即使像福建省屏南县联营化工厂污染事件这样众所周知的典型,尽管被国家环保总局厉声点名,在2003年还作为全国十大环境违法事件上榜,但一审拖了将近两年半才判决,1721名受害者平均每人只得到145元的损害赔偿,而集体诉讼的代表还一直受到来自当地政府的强大压力甚至报复性处罚。显而易见,“环境风暴”刮得再强劲,也只能见效一时。在日常生活中实现正义,还有赖于制度化的、可以随时动员操作的制裁手段。

  造成法律“无齿”、侵权者“无耻”事态的原因很复杂,有的源于制度,有的源于文化,也有的属于过渡阶段的短暂现象,另外还存在强烈的营利动机和政府主导的产业发展政策的影响。但无论如何,人类既然是理性动物,就决不应该竭泽而渔、饮鸩止渴。何况规避和抵制正式规范的行为一旦成为公开常态并四处蔓延,国家就必然面临秩序崩溃的危机。仅就公害问题而言,必然面临环境日益恶化对民众生存权的严重威胁。鉴于法律底线失守的最大根源在“上梁不正”、“法自上而犯之”,因此可以说,在现实条件下逐步推动法律“兑现”的主要力量就不得不来自基层、来自那些不愿歪斜的“下梁”。――或许这也构成近年来部分法学者关注“私力救济”论的一个逻辑起点?

  这么说当然不是要支持严刑峻罚或者一味加重行政制裁的力度,也不是要鼓励受害者任意冲击排污企业、强行自我补偿,更不是要妨碍产业的高速发展。我们的目的很明确,为了有效推行合法经营以及实现开发与环境保护之间的适当均衡,必须让受害人、权利人参与执法监管和制裁机制的运作,通过提起民事请求和公益诉讼的程序来有效地制约逐利活动,让侵权者产生痛感、记取教训。考虑到中国传统社会的“去讼”理念和厌讼情绪,要让受害人主动寻求司法救济,首先应该通过制度改革扫除起诉的障碍,并为调动用法积极性提供必要的诱因或者甜头――使胜诉者能够充分获得实际利益。

  在既存的各种制度设计方案中,能够明显促进民事索赔从而迫使违法厂商有所收敛的是惩罚性损害赔偿的规定。中国只在消费者权益保护法里导入了两倍赔偿条款(第49条),马上就引起所谓“王海现象”风靡一时,这样的实践经验也足以为证。受害人的起诉多了、损害赔偿的频率高了,法律已经失去的牙和爪就会重新长出来,变得比较锐利。

  当然,像公害诉讼这样牵涉面极广、损害额极大的案件,惩罚性赔偿方式的适用也极有限,应该慎之又慎。尽管如此,让环境保护法制上的损害赔偿能落实、确保适当而充分的制裁力度,并明文规定最低赔偿额,这些举措既有必要性,也完全具备可行性。

  一旦促进受害人行使索赔权的诱因得到强化,相关配套制度的建立和健全也就会立即提上议事日程。例如,为了实现分散的居民与强势的企业和地方政府之间在法律装备上旗鼓相当,需要承认和鼓励律师的维权活动,并通过律师费的败诉方负担原则、成功报酬方式以及法律援助等制度化手段,确保受害人敢于寻求专业服务并能够请到优秀的律师;为了降低个人索赔成本、减少畏难情绪和“免费搭车”心态,需要奖掖代表诉讼、进一步宽容民间环保组织或其他社会团体支持起诉的举措,并许可当地居民开展反对公害的请愿、示威运动。

  不得不指出,以上述变化为背景,“健讼”、“缠讼”、“滥讼”之类的流弊或多或少也难免得到助长。这就要求法官具有更高的专业水准和政策判断力以防止过度索赔,也要求有关部门大幅度改进公害案件的技术鉴定制度以及证据规则体系。除此之外,还应该具体规定补偿和赔偿的合理标准以及申请、核准程序,并在此基础上及早建立公共性环境损害赔偿基金以及企业赔偿保险机构。如果没有一整套专门用于公害诉讼的损害赔偿制度,没有通过财政拨款、环境专项税费以及企业界赞助等方式形成的资金来源,所谓充分保障民事索赔权云云,也只是画饼充饥而已。

  仅就目前环境保护执法和公害制裁的问题而言,能让现行法规立即展现爪牙的“第一推动力”,恐怕要通过全国既存的几十个甚至更多的民间环保组织的草根网络来凝聚、调度以及发挥。其中特别值得高度评价的,是中国政法大学公害受害者法律援助中心从1998年开始推行的支持诉讼和提供法律咨询的制度化活动。有必要指出,在这里,法律援助虽然构成一个方便的现成工具,但其适用范围极其有限。如果继续在这样狭窄的范围内画地为牢,那么与公害相关的民事索赔以及执法参与就很难更上层楼、四处开花,强化环保制裁的效果也很难充分显现。由此亦可见,解除对非政府团体的紧箍咒、让公害诉讼支援中心这样的机构有更广阔的用武之地,就成为现阶段国家环境保护总局以及各级政府应尽的一项法律职责。

  然而,一年多之后珊珊来迟的行政处罚决定,却对肇事企业只罚款区区100万元――这已经达到国家环保总局有权制裁的最大力度。刚传出的这一消息使舆论界再次哗然。

  记得两年多以前发生的沱江污染事件也是对加害企业罚款100万元,加上支付给渔民的1170万元赔偿金和缴纳的405万元排污费,被追究责任的企业承担的代价居然不到所造成经济损失两亿多元的百分之一。为了防止受害居民提出民事损害赔偿诉讼,四川省资阳市雁江区司法局甚至还在2004年4月30日发出禁止律师代理诉讼的通知(将近半年后被撤销)。

  这次处理松花江事件之际,吉化双苯厂明里暗里一共支付了多少赔偿金,我们不得而知。从跟踪报道来看,解决问题的投资规模倍增,对损害一事则语焉不详,估计代价的比率当会更小些。假如参照先例和经验作出的推测没错,那么必须承认,如此不痛不痒的制裁很难对企业的行为方式施加什么实质性的影响。

  毋庸讳言,对败德的企业经营者、政府官员以及豪强势力的违法行为制裁畸轻、罪罚不相当的现象,岂止发生在东北和西南的上述“双江事件”,又岂止环境行政这一个领域?!你随便在哪一天,随便找哪一份报纸来看,肯定都可以发现些有法不依、执法不严、违法不究的实例来证明:中国的法律就像被拔了牙、剪了爪的老虎,无从立威,所有看家本领往往被迫用来干些欺软怕硬的勾当。

  即使像福建省屏南县联营化工厂污染事件这样众所周知的典型,尽管被国家环保总局厉声点名,在2003年还作为全国十大环境违法事件上榜,但一审拖了将近两年半才判决,1721名受害者平均每人只得到145元的损害赔偿,而集体诉讼的代表还一直受到来自当地政府的强大压力甚至报复性处罚。显而易见,“环境风暴”刮得再强劲,也只能见效一时。在日常生活中实现正义,还有赖于制度化的、可以随时动员操作的制裁手段。

  造成法律“无齿”、侵权者“无耻”事态的原因很复杂,有的源于制度,有的源于文化,也有的属于过渡阶段的短暂现象,另外还存在强烈的营利动机和政府主导的产业发展政策的影响。但无论如何,人类既然是理性动物,就决不应该竭泽而渔、饮鸩止渴。何况规避和抵制正式规范的行为一旦成为公开常态并四处蔓延,国家就必然面临秩序崩溃的危机。仅就公害问题而言,必然面临环境日益恶化对民众生存权的严重威胁。鉴于法律底线失守的最大根源在“上梁不正”、“法自上而犯之”,因此可以说,在现实条件下逐步推动法律“兑现”的主要力量就不得不来自基层、来自那些不愿歪斜的“下梁”。――或许这也构成近年来部分法学者关注“私力救济”论的一个逻辑起点?

  这么说当然不是要支持严刑峻罚或者一味加重行政制裁的力度,也不是要鼓励受害者任意冲击排污企业、强行自我补偿,更不是要妨碍产业的高速发展。我们的目的很明确,为了有效推行合法经营以及实现开发与环境保护之间的适当均衡,必须让受害人、权利人参与执法监管和制裁机制的运作,通过提起民事请求和公益诉讼的程序来有效地制约逐利活动,让侵权者产生痛感、记取教训。考虑到中国传统社会的“去讼”理念和厌讼情绪,要让受害人主动寻求司法救济,首先应该通过制度改革扫除起诉的障碍,并为调动用法积极性提供必要的诱因或者甜头――使胜诉者能够充分获得实际利益。

  在既存的各种制度设计方案中,能够明显促进民事索赔从而迫使违法厂商有所收敛的是惩罚性损害赔偿的规定。中国只在消费者权益保护法里导入了两倍赔偿条款(第49条),马上就引起所谓“王海现象”风靡一时,这样的实践经验也足以为证。受害人的起诉多了、损害赔偿的频率高了,法律已经失去的牙和爪就会重新长出来,变得比较锐利。

  当然,像公害诉讼这样牵涉面极广、损害额极大的案件,惩罚性赔偿方式的适用也极有限,应该慎之又慎。尽管如此,让环境保护法制上的损害赔偿能落实、确保适当而充分的制裁力度,并明文规定最低赔偿额,这些举措既有必要性,也完全具备可行性。

  一旦促进受害人行使索赔权的诱因得到强化,相关配套制度的建立和健全也就会立即提上议事日程。例如,为了实现分散的居民与强势的企业和地方政府之间在法律装备上旗鼓相当,需要承认和鼓励律师的维权活动,并通过律师费的败诉方负担原则、成功报酬方式以及法律援助等制度化手段,确保受害人敢于寻求专业服务并能够请到优秀的律师;为了降低个人索赔成本、减少畏难情绪和“免费搭车”心态,需要奖掖代表诉讼、进一步宽容民间环保组织或其他社会团体支持起诉的举措,并许可当地居民开展反对公害的请愿、示威运动。

  不得不指出,以上述变化为背景,“健讼”、“缠讼”、“滥讼”之类的流弊或多或少也难免得到助长。这就要求法官具有更高的专业水准和政策判断力以防止过度索赔,也要求有关部门大幅度改进公害案件的技术鉴定制度以及证据规则体系。除此之外,还应该具体规定补偿和赔偿的合理标准以及申请、核准程序,并在此基础上及早建立公共性环境损害赔偿基金以及企业赔偿保险机构。如果没有一整套专门用于公害诉讼的损害赔偿制度,没有通过财政拨款、环境专项税费以及企业界赞助等方式形成的资金来源,所谓充分保障民事索赔权云云,也只是画饼充饥而已。

  仅就目前环境保护执法和公害制裁的问题而言,能让现行法规立即展现爪牙的“第一推动力”,恐怕要通过全国既存的几十个甚至更多的民间环保组织的草根网络来凝聚、调度以及发挥。其中特别值得高度评价的,是中国政法大学公害受害者法律援助中心从1998年开始推行的支持诉讼和提供法律咨询的制度化活动。有必要指出,在这里,法律援助虽然构成一个方便的现成工具,但其适用范围极其有限。如果继续在这样狭窄的范围内画地为牢,那么与公害相关的民事索赔以及执法参与就很难更上层楼、四处开花,强化环保制裁的效果也很难充分显现。由此亦可见,解除对非政府团体的紧箍咒、让公害诉讼支援中心这样的机构有更广阔的用武之地,就成为现阶段国家环境保护总局以及各级政府应尽的一项法律职责。

  

  2007年1月31日初稿

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