公共政策研究基本问题探讨

选择字号:   本文共阅读 9868 次 更新时间:2003-10-10 23:24:00

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徐湘林 (进入专栏)  

  

  内容提要:

  公共政策研究作为一门跨学科的应用性学科领域仍然面临着许多有待厘清的基本问题。本文就政策科学产生和发展的条件,公共政策研究的基本范畴,以及研究领域与研究现状三个方面探讨公共政策研究所涉及的一些基本理论问题。本文认为,公共政策研究领域的开放性和理论的多样性是它作为应用性、综合性学科的应有特征。

  

  关键词:

  公共政策 政策分析 政策科学 政策取向

  

  公共政策研究是一门研究公共政策现象和寻求政策解决方案的应用性、综合性学科。在西方,它的产生与发展已经走过了将近半个世纪。公共政策一般指政府为解决现实和潜在的社会问题而作出的决定和行动,所以公共政策研究在学科渊源上属于政治学。尽管一些具有影响的学者呼吁建立相对独立的“政策科学”学科,但仍然有许多学者把公共政策研究看作是政治科学的一个分支学科。由于政府的决定和行动涉及到社会生活的方方面面,并对这些方方面面产生广泛的和深远的影响,这使得公共政策现象成为一个极其复杂的社会现象,对公共政策现象的研究必须结合相关的社会科学学科的参与,因此,公共政策研究又是一个结合了众多社会科学领域的综合性研究。

  另外,公共政策研究的兴起和发展始终围绕着一个十分现实的问题:如何使政府的决定和行动更合理并且更有效。公共政策研究一开始就具有十分强的应用性目的,并要求运用和发展科学的可行的研究方法和手段。这种综合性研究和应用性目的的特点使公共政策研究与传统政治学在研究取向和方法上有了很大的差别。它不但使得许多从事政治学研究的学者越来越关注公共政策取向的研究,并致力于从其它社会科学中寻找新的研究方法。

  然而,公共政策研究作为一门分支学科,其理论发展一直充满着矛盾。政治学家往往将它们的注意力集中在制定公共政策的过程,而公共行政学则将其研究兴趣集中于公共政策的实质性内容以及实际应用。这使得公共政策子学科朝着理论研究和实质性政策问题研究两个方向发展。这两个方向既相互排斥又相互依存。本文试图对西方公共政策子学科发展中的一些基本问题和研究进展进行初步的探讨。探讨的内容包括以下几个方面:公共政策学科产生与发展的条件、公共政策基本研究范畴讨论、以及公共政策研究的现状。

  

  公共政策学科产生和发展的条件

  

  美国是公共政策研究的发祥地,同时,其公共政策研究的发展也最迅速,研究成果也最多。美国公共政策研究的理论和体系对其他国家公共政策研究有着极大的影响。公共政策研究为什么首先在美国兴起,其产生和发展的条件是什么?这样的问题引起了一些学者的研究兴趣。日本学者药师寺泰藏认为,公共政策研究首先在美国诞生是因为美国的政治生态环境(政策土壤)的特殊性决定的。美国多元化的社会结构和两党制的政治体制使政策问题和政策选择(政策替代方案)成为普遍关注的问题。政党之间的政治斗争一般不是围绕着不同的意识形态展开,而是围绕着不同的政策选择所进行。因此对政策替代方案的比较重视。[1] 这一观点实际上是对美国多元主义学派观点的运用和延伸。然而,这种看似有理的解释却容易导致如下的观点,即认为公共政策研究必须或更适应在于美国式的政治生态环境和政治制度下产生与发展。强调公共政策研究产生的特殊性也很容易掩盖那些带有普遍性的也是最根本的原因。

  另外一种观点认为公共政策研究的产生和发展源于某些较为普遍的原因。如英国学者克利斯多夫·汉姆和麦克尔·黑尔指出,60年代在美国兴起的公共政策研究热潮有两个主要原因:西方工业化国家在面临大量的棘手问题时,决策者急于寻求解决问题的办法;学术界,尤其是社会科学界,对政策问题给予了更多的关注,并寻求途径运用其知识来解释和帮助解决这些问题。[2] 我国学者张金马也持类似的观点,他认为,政策科学的出现和兴起有着深刻的理论背景和实践依据。在理论上,本世纪下半叶经济学、统计学、行为科学和管理科学的发展为政策科学提供了许多新的分析工具和方法论基础;在实践方面,各国政府为解决国防、经济以及社会问题,需要社会科学界的帮助和参与。正是在这种情况之下,公共政策研究作为融合了多学科的研究成果并以一门相对独立的综合学科得以不断的发展和完善。[3]

  应该说,从现代社会的普遍需要和相关学科的发展来解释比特殊的政治生态环境和政治体制的解释,更能够体现公共政策研究的产生和发展的本质性原因,同时也更能够说明公共政策研究得以不断完善的发展经历。公共政策研究在50年代没有引起普遍关注,除了当时的倡导者在理论和方法论上存在明显缺陷之外,公共政策问题还没有成为迫切需要解决的普遍问题。到了60年代,美国社会开始遇到前所未有的政治与社会问题。越南战争给人们带来的困惑引发了全国性的反战运动,长期的种族隔离政策激发了大规模的争取平等权力的民权运动。同时,快速的工业化和都市化带来了迫切需要解决的犯罪、贫困,教育,住房、就业、养老和环境保护等一系列棘手的社会问题。这些问题首先引起了社会科学界的普遍重视,许多学者开始从这些社会问题着手研究公共政策,大学里也开设了许多关于公共政策问题的课程。同时,面对这些问题,政府迫切需要社会科学界对政策问题的研究,以帮助政府分析问题和制定政策方案。另外,从60年代开始,社会科学和应用科学发展突飞猛进,公共政策研究也正是在这种相关学科的发展高潮中得到发展的。

  综上所述,公共政策研究在美国的兴起和发展有两个相互关联的基本原因。第一,社会对公共政策研究的普遍需求。这种需求不仅仅来自政府制定政策的需要,而且还来自社会对政策问题的普遍关注。在政策问题的压力下,美国政府以及许多企业、财团和基金会投入了大量的研究基金和学科建设资金资助与政策问题相关的社会研究和学科建设,为公共政策的研究和发展提供了大量的资金来源。同时,社会对政策问题的普遍关注也激发了知识界对政策问题的研究热情,使许多学科的研究更注重于实际社会问题,注重研究的实用性。第二,社会科学研究的发展和跨学科的交流。当各国政府日益重视解决各类社会问题并通过学者专家提供相关知识和具体方案时,所面临的首要问题就是原有的知识体系与实践应用之间的差距。这种差距给知识界敲响了警钟,并多少促进了社会科学在应用方面的发展。同时,由于政策的议题往往涉及许多方面,单一学科研究遇到的困难促使跨学科研究的兴起和发展。学科之间的交流与合作开辟了公共政策研究的新领域,也产生了许多新成果。

  

  公共政策学科的基本研究范畴

  

  公共政策研究的兴起和发展是由社会的需求和社会科学发展的趋势所决定的。但是,公共政策研究应该是一门什么样的学科,它应该研究哪些实质性的内容以及采用什么样的基本方法,只有对这些问题作出理论上的回答,才能为公共政策学科的发展奠定基础。美国政治学学者拉斯韦尔可以说是公共政策研究的第一个理论奠基人。

  在1951年斯坦福大学的学术研讨会上,拉斯韦尔以“政策取向”为题论述了公共政策研究建立应该注重的六个方面。他认为,公共政策研究首先应该研究政府的行动及其对公共权力的运用。因为政府在制定政策时必须了解社会群体和个人对政策可能作出的反应,因此,公共政策研究又是和个人选择相关的学问。但是,公共政策在这方面的研究不同于政治学的研究,它应该融合其它社会科学的成果,建立自己的新的学科体系。其次,公共政策研究的哲学基础应该建立在理论实证主义之上。公共政策应该追求政策的“合理性”,是一门用科学方法论进行方向研究的学问,理论实证主义的思维方式是公共政策学科研究的基本方式。第三,公共政策研究应该是对时间和空间都十分敏感的学问。公共政策都是在特定的时间和空间被制定和执行,并为解决特定的社会问题和实现特定的社会目标而设计的,因此,公共政策研究在政策分析模型的选择时,必须具有充分的时间和空间的观念。第四,公共政策研究应该具有跨学科的特征,它不但应该强调政治学和经济学的合作研究,而且还要注重政治学与社会学和心理学的合作研究。第五,公共政策研究的研究必须注重学术界和政府部门的共同研究。在政策问题的研究上,学者应该了解政府官员对政策的认识和其掌握的相关数据资料,同时也应该联合政府官员一起参与学术研究。最后,公共政策研究应该具有“发展的概念”。当制定和实施一项社会发展为前提的政策时,公共政策的研究必须要了解和预测该政策将给社会带来什么样的变化。因此,公共政策研究是一门以社会变化为研究对象、以动态模型为核心的学问。[4]

  不难看出,拉斯韦尔提出的公共政策研究所应有的研究取向,实际上是试图为公共政策研究确定基本范畴、研究领域和研究方法,确定范畴和研究领域的目的就是要产生更多和更好的跨学科的公共政策知识,在研究方法上则强调科学性和实证主义。虽然拉斯韦尔提到的某些原则(如规范性、知识背景的相关性和跨学科性)在社会科学研究中并非是全新的东西,但是,由于他强调这些原则应该与政府的决策和公众关心的议题相联系,从而为社会科学提出了许多实质性的研究课题。公共问题的原因和公共政策的效果成为学术界以及政府所关注的问题。而拉斯韦尔提到的这些研究取向在随后一直是美国社会科学热衷探讨的领域。

  然而,由于受当时盛行的行为主义的影响,拉斯韦尔尤其强调理论实证主义方法论的发展对公共政策研究发展的重要性。这一观点后来受到了一些后行为主义政治学家的批评。例如,阿尔蒙德指出,拉斯韦尔把方法论的发展看成是公共政策研究在学术上发展的唯一动力的观点是完全错误的。德罗尔也批评道,行为主义的方法一味坚持对个人行为研究的科学性而很容易陷入完美主义的泥潭,为了完美无缺地描述个人的行为,势必回避无法量化的许多政策问题。德罗尔认为,具有实用价值的应用技术是在没有理论的情况下开发的,因此,把政策科学建立在纯理论的行为主义的基础上的观点是错误的。在对行为主义的批判的基础上,德罗尔提出了自己对政策科学基本范畴的研究框架。这一研究框架主要建立在他的元政策的概念之上。元政策实际上涉及政策优化的制度和程序的设计,元政策指的是具有指导性的政策,它涉及到制定总体目标、制定政策范围,设定时间单位,设定风险承受力,选择渐进的或者激进的政策手段,确定具体政策的普遍性和特殊性以及选择协调式或侧重式政策取向等若干个方面。

  另外,拉斯韦尔关于政策科学必须以民主政治为研究前提的假设也颇引起人们的争议。因为,在政策科学的领域里人们要求的是科学性和有效性,科学的和理性的方法是研究和分析的主要手段,专家和专业技能充当重要的角色。而在民主政治的领域里,人们要求的是平等的政治参与和利益的实现,政治过程中的协商、妥协、说服和对抗等是主要的手段,在政策制定方面充当主要的角色。政策学科和政治民主之间明显地存在一定的不相容性。强调民主政治为政策科学研究的前提,就会使后者追求科学性和有效性的逻辑陷于混乱。[5]

  在后来的公共政策研究基本研究范畴的广泛讨论中,大致形成了两种主要的流派。第一种流派可称为“政策科学”学派,他们主张公共政策的研究和分析应该建立在理性和科学性的基础之上,通过工具理性以及科学分析方法和手段为公共政策问题“开处方”。例如早期的拉斯维尔认为,实现社会价值是目的,政策是手段。应该通过对政策制定过程作系统性的探讨来建立起工具性政策与目的性价值之间的关系。对社会最终方向的规范性选择应有可行性的建议与方案来作保证。[6] 后来的德罗尔则主张政策科学的主要目的是对决策系统的设计和运作进行改进。因此,有关特定政策的知识应和政策制定系统本身的相关知识整合。并应注重于政策制定系统的如何运作和如何改进。[7] 这一派主要是把公共政策研究的目的看作是为改进完善政策制定过程和制定好政策。

  第二派可称为“经验性解释派”。该学派不主张公共政策研究应该以规范性理论(价值判断理论)为主要依据,同时对科学分析方法和手段运用可以改进公共政策质量的观点深表怀疑,因为公共政策的选择和制定主要是政治过程而不是一个科学的过程。例如戴伊认为,公共政策的研究只能是为产生与政治过程有关的经验性知识,主张规范模式与经验模式应该区分开来。公共政策的研究,虽然受规范性的兴趣所引导,但它仅能为公共政策提供经验性的解释。因此,他认为公共政策,简言之,就是政府选择要做或不要做的事情。而政策分析则是发现政府做什么,(点击此处阅读下一页)

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