虞崇胜:人性设定与制度设定:政治文明视角下的反腐倡廉

选择字号:   本文共阅读 2326 次 更新时间:2011-09-13 13:30

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虞崇胜 (进入专栏)  

摘要:关于反腐倡廉工作,政界和学术已经提出了许多的治本之策。如果从政治文明的视角来看,似乎还没有真正抓到问题的症结。由于腐败是人的行为,遏制腐败需要从人性上入手。因此,要有效地开展反腐倡廉工作,必须对人性进行科学设定。同时,在人性设定的基础上,还要进行科学的制度设定,并且将人性设定与制度设定结合起来,反腐倡廉工作才能走上政治文明的大道。

关键词:人性设定;制度设定;反腐倡廉;政治文明

当前,人们一谈到腐败现象,往往以建国初期的政风清正与当下政风日下相比,提出这样的疑问:为什么改革30年了我们的政风还不如建国初期呢?为什么反腐败反了30年仍然没有能够遏制住腐败的强劲势头?的确,与建国初期、甚至与改革开放之前相比,当下的腐败现象的确相当严重,与人民群众所希望的清正廉明的政风有相当大的差距,这似乎是不可否认的事实。

然而,我们又必须充分肯定的是:改革开放以来,历届中央领导集体都十分重视反腐倡廉工作,党和政府制定和出台了多项清除腐败现象的法律和政策措施,反腐败斗争已经取得了一个又一个成果。

那么,问题究竟出在哪里呢?如果从政治文明的视角来加以探讨,也许有助于明晰其中的某些原因。所谓政治文明是指政治生活的的进步状态,它包括政治意识的文明、政治制度的文明和政治行为的文三个层面。从根本上来说,政治文明是与权力腐败现象对立的。因此,从政治文明的角度来研究反腐倡廉问题,不失为一种新的有效的视角。

如果从政治文明的视角检讨改革30年来我国的反腐倡工作,我们必须承认,虽然我们明确提出过“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针,但实际工作中则比较注重从思想教育方面入手,比较强调道德建设,而没有或较少从人性上设定防范措施;我们虽然也强调了要从制度上加强反腐力度,但由于没有把制度设定与人性设定结合起来,致使制度往往被虚置,没有能发挥其应有的作用。因此,基于30年反腐倡廉的经验教训和建设社会主义政治文明的要求,有必要重新设定反腐倡廉的整体思路和治本之策。

一、人性设定:反腐倡廉的理论预设

要有效地遏制腐败,必须寻找产生腐败的终极原因。关于腐败现象的成因,目前我国理论界比较流行的观点有四种。第一种观点认为,腐败现象从本质上讲是剥削阶级的思想意识,是剥削制度的产物。因而,只要有剥削制度和剥削思想存在,就必然产生腐败现象。第二种观点认为,腐败现象是权力自身滋生的一种异化现象,是掌握公共权力的国家公职人员以权谋私的权力商品化行为。只要国家政权存在,而权力又缺乏制约,就必然产生腐败现象。第三种观点认为,腐败现象与经济文化发展水平有关。在经济文化发展不足的情况下,人们往往倾向于通过获取权力去谋求个人的经济利益,即采取所谓“升官发财”的方法。因此,随着物质资料的极大丰富和人民觉悟的极大提高,腐败现象就会自然消失。第四种观点认为,腐败现象与我国权力制衡体制不健全有关,由于我国的政治体制不是权力分立和相互制衡的体制,因而权力容易越出各自的边界而滋生腐败。此外,美国著名政治学家亨廷顿在其名著《变动社会的政治秩序》中提出了一个引人注目的“现代化诱导论”。他认为,腐败的基本形式是政治权力与财富的交换。在发展中国家,现代化过程带来了人们的价值观念的转变,开辟了新的权力和财源,造成财富与权力重组,政府活动和国家干预规模扩张,这一切在体制和法律不能作出相应的、有力的、及时的调配时,腐败活动就有了发生的契机。

应该说,上述种种观点都有其存在的理由。我想要补充一点的是,腐败现象的产生还与人的求利动机有关。人们的行为目标都是在既定的条件下追求利益的最大化。在通常情况下,人们追求利益的最大化包括自利和他利两个方面。所谓自利,是指个人自己的利益;所谓他利,是指他人、集体、国家、社会、民族、人类的利益。完全的自利是不能维持长久的,因为人总是社会的人,绝对的损人利己,最终自己也难以生存下去;纯粹的他利也是不存在的,因为人总是具体的个人,个人自身不能存在也就谈不上为他人和为社会服务。然而,任何一种行为的结果,不仅有收益,而且也有成本。人们选择何种行为,就取决于成本与收益之间的比较和权衡。在正常情况下,人们都会选择收益高于成本的行为,而不会去选择成本高于收益的行为。人们的这种选择趋向,我们把它称为成本收益选择定律。如果我们把这种成本收益选择定律运用到现实生活中来,就不难发现,腐败现象之所以频频发生和屡禁不止,与从事腐败行为的收益远远大于成本有很大的关系。可以说,只要腐败收益大于腐败成本,腐败现象就是不可避免的。人类求利的动机是导致腐败行为发生的根源性动力,而腐败收益大于腐败成本是导致腐败行为发生的直接驱动力。

然而,长期以来,我们对人性的认识存在着许多误区。本来,人性是人之为人的基本属性,具有普遍存在和大体相似的特点。可是,由于“左”的思想作怪,我们片面地强调人的阶级性,忽视了人之作为人的最本质的东西(即上述“求利”动机)。特别是在建立社会主义市场经济体制过程中,缺乏一套适应社会主义市场经济的观念系统,还是“人人皆可为尧舜”那一套传统的道德理念。这种传统的理念具体表现为以下层面:

(1)否定普遍人性,片面强调阶级性。例如,把普遍人性说成抽象人性而加以否定,认为只存在阶级性,不存在普遍的人性,这样就把敌对阶级说成只有特殊性,而无共性;又如,片面强调中国国情,将国情泛化为特殊性。在对外政策上强调“四海之内皆兄弟”(同一个国家,同一个世界),在对内上强调中国的特殊性(内紧外松),固守原有东西不变,以特殊性(国情)来保护单一性、落后性、封闭性。这就为落后、封闭和腐败提供了某种保护。

(2)否认现实人性,宣扬理想人性。将官员看成圣人,“人人皆为尧舜”,否认他们有谋取私利的动机和可能。过去斯大林说共产党员是特殊材料制成的。毛泽东也说过共产党人是大公无私、全心全意为人民服务的,没有自己的私利。所以许多人认为认为社会主义国家不必对官员进行约束。同时,简单地将腐败现象说成是资产阶级思想影响的结果,因此,一方面想方设法要堵住资产阶级的影响,另一方面试图通过加强思想教育,提高所谓抗拒腐防变的能力。这显然是自欺其人的作法。

(3)否定个人追求自由幸福的本性,片面强调人的集体性、社会性,进而突出国家或集体至上主义。我们过去对个人主义、自由主义批判的确有些过头、过多,相对忽视了自由、平等、人权的普遍性价值,致使公民的基本权利得不到应有保障,官员和公民的权利意识普遍淡薄。由于权利保障意识不明确,必然给侵害公民权利的腐败行为以可乘之机。因为在通常情况下,权利的缺失与权力的膨胀和腐败现象是成正比的。

其实,求利欲望(动机)是人的本性使然。马克思指出:“人直接地是自然存在物。人作为自然存在物,而且作为有生命的自然存在物,一方面具有自然力、生命力,是能动的自然存在物,这些力量作为天赋和才能、作为欲望存在于人身上;另一方面,人作为自然的、肉体的、感性的、对象性的存在物,和动植物一样,是受动的、受制约的和受限制的存在物。” 人作为人进入社会,并不能因拥有社会属性而将其自然属性消灭。人与动物相类似的自然性永远存在,这些自然属性表现为人的基本需求,包括生欲、情欲、思欲、美欲、自主欲等。人们为了满足这些欲望,必然趋利避害,尽可能地扩大自己的利益,使自己达到“最理想”、“最美好”的境地。而要满足自己的欲望,必然导致对权利的追求,如要生存,人们会千方百计地寻求生命不被侵害的权利、健康的权利、劳动的权利、财产权利、平等权利、自由权利等;要使自己自主地活着,人们会去追求思想自由、人身自由的权利。人的自然属性决定了人权的内核。人权之于人就象阳光之于万物一样不可缺少,是人的本能需求。不论针对广义上的“政府”,还是针对狭义上的“政府”,权都是先于政府而存在的。

可见,人的求利动机并不是什么坏事,它不仅是人类社发展的认知前提,而且还是人类社会发展的终极动力。人类正是在不断求利过程中,丰富自己的物质生活和精神生活,逐步提升自身的素质和素养,进而推进人类社会的不断进步和发展。因此,要有效地开展只反腐倡廉工作,准确地把握反腐倡廉的关节点和攻防点,就必须将反腐倡廉的理论体系建立在人性的合理和科学的设定上。

二、制度设定:反腐倡廉的治本之策

所谓制度,是指人们的行为规范。所谓制度设定,是指通过制定制度来规制人们的行为。制度的作用是不言而喻的。埃尔金等指出:“在最好的情况下,政治制度能够阻止人们做出一些残酷和愚蠢的事” 邓小平针对中国制度建设方面的教训更明确地指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法做好事。” 这就是说,制度本身就有趋向文明的功能,有着遏制腐败的基因。具体来说,制度具有如下特殊功能:

第一,造型功能。埃尔金认为,“政治制度不仅仅是限制政治权力的手段和解决社会问题的联系方式,它们还有助于形成个人有性格。” 这就是说,制度不仅可以限制权力的滥用,而且能够在一定程度上改变和型塑人类的政治生活。

第二,规制功能。制度的重要功能就在于给政治生活和政治行为划定的边界,从而使权力的行使受到约束,成为可以控制的力量。一旦权力的行使受到约束,权力腐败就会得到遏制。

第三,教育功能。这主要表现为两个方面:一是由于制度往往带有长期性和稳定性,人们的政治心理在制度的制度的长期浸润下,就会自觉不自觉地形成一种下意识的习惯;二是制度通过张扬或压抑某些行为和意识。促使人们的行为和心理朝着某种方向发展。

必须承认,我国腐败现象屡禁不止、时有发生,与制度建设的缺失和制度建设的理论预设不当有很大关系。就目前来看,我国制度上的问题主要表现为:制度短缺,如监督制度短缺,权力制衡体系不健全等;制度不对称(单向性),如只强调领导权力而不讲责任,对公民只强调个人服从集体、国家,不讲国家和集体保护个人利益;制度膨胀,党国同构,权力缺乏分工,国家机构与非国家机构同时存在,官位太多,政治管理与政治生活不分,人人都参与管理,人人都想做官,国家机构庞大,既增加了管理成本,同时增加了腐败的机会。

针对我国制度建设的问题,我们在制定反腐败斗争策略时,必须将制度建设放在突出的地位,而制度建设的关键就是建立和健全权力制约和监督机制。根据制度设定原理,必须充分认识到,没有分权制衡的政治体制是落后的政治体制,是腐败的直接原因,也是好人变成贪官的制度根源。分权制衡天然不是反腐措施,但反腐措施天然就是分权制衡。不要指望官员的良知,良知是靠不住的;也不指望官员有高尚的道德,道德也是靠不住的。只有用制度扼住官员的手,他才不会也不可能到处伸手。只有用制度规范官员的行为,他才不会随意越过有限权力的边界。

我国正处在由传统社会向现代社会转型阶段。根据各国现代化的经验,转型社会往往是腐败现象的多发社会。“在一个新兴的民主制度中,腐败的出现有可能是一种进步的标志。公民对向公共官员行贿谋取好处的行为感到关切,表明公民和政府公职人员意识到,公平施政与合格政府有自身的规范,这些规范有可能被违反。”

为什么转型社会最容易发生腐败、而传统专制社会反倒不易发生腐败?这是因为转型社会是利益和权力分化的社会,如果缺乏应有的权力制约机制,就比较容易发生腐败。而传统社会权力高度集中,统治者没有必要自己向自己行贿。正如苏珊•罗丝——阿克曼所分析的:如果一个国家的权威源于这个国家的统治者个人,这个国家就不可能出现高层腐败或“重大腐败”。这样的统治者其统治也许缺乏合法性,但他不可能是腐败的,因为他和国家是两位一体的。国家公职人员损害统治者和公民利益的低层腐败有可能性发生,但统治者自身则无所谓腐败。从一定意义上讲,向统治者行贿属于政治合法性这个更深层次的问题的范畴。

由此可见,“民主和自由市场决不是根治腐败的灵丹妙药。从专制统治转为民主政权不一定能减少腐败,它只是对一个国家的公众行为规范重新加以确定。一个国家实现民主化之后,如不制定并实施有关法律来解决利益冲突、贫富不均和贪污腐败问题,脆弱的新体制就有被个人敛财求富行为所破坏的危险;一个国家如果只推行经济自由化而不进行政治体制配套改革,也会面临危险——它会使官员力求分享新产生的私人财富。”

“民主改革会限制腐败动机,但这并不是必然的结果。民主选举所需要的费用会成为政客们从企业或富裕者手中分取经济利益的新的动机。运行良好的民主政权的特点是:可能失去职务的官员或许卷入腐败,因为他们已不能确保自己继续掌权。相反,职业政治家如果想让反对腐败的人民重新选举自己的话,其受贿行为就会受到遏制。大部分民主体制的特点是权力资源具有独立性,这就不但对政府行为形成多重监督从而限制了腐败,而且还增加了某些腐败成本。但民主选举体制本身还不足以完全遏制腐败,同样重要的是对权力进行强有力的外部监督、国家权力分立、在商业和政治生活中实行法治。”

在正常情况下,民主制度较之专制制度,腐败现象要少得多。之所以如此,其中有“一小”、“一大”的两个方面的原因。所谓“一小”,是说民主体制下,官员一般会拒绝小额的贿赂,因为他会考虑到腐败的固定成本,受贿数额太小不仅经济上不划算,而且还要冒政治风险,所以他不会去冒这个险。所谓“一大”,是说在民主体制下,官员都是选举的,重大问题由集体决定,行贿者要买通参与集体决定的大批官员才能达到目的,那样的话,他就必须付出大额的成本,如果成本大于收益,行贿就成为不划算的事情,自然就没有人去干了。

当然,民主制度也不能杜绝腐败,因为“民主选举体制本身还不足以完全遏制腐败,同样重要的是对权力进行强有力的外部监督、国家权力、在商业和政治活动中实行法治。”

“要限制腐败活动,除了提高全社会的整体道德水平外,还有两条最基本的途径。其一是减少官员的在现行政治和政府体制中的垄断权。”“其二是政府基本体制的改革”。 通过减少官员的垄断权,使腐败收益分散,从而使行贿者无从下手(13个委员每人1票,你难以将13个委员都收买下来);通过体制改革,加强司法监督(有独立的司法机关,独立行使司法权)、政党监督(多个政党存在,相互监督)、民主监督(定期进行选举,)、新闻监督(媒体中立,新闻自由)。

仅就权力监督来看,我国对官员权力的监督还缺乏一套釜底抽薪的制度,这就是官员财产申报制度。因为没有这一制度,所以我们无法掌握官员财产的来源及其增减,致使腐败官员通过权力寻租获得的财产无法被及时发现并制止,必然助长权力寻租之风。而在法治健全的国家,这方面的制度是非常完备的。比如在美国,1965年颁布的《政府官员及雇员道德操行准则》,对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作了规定。1978年国会又颁布了《政府行为道德法》,规定在联邦政府各系统内建立个人财产申报制度,并对政府官员离职后的从业行为作出了详细规定。1989年,政府对该法进行了修订,颁布了《政府道德改革法》,将官员离职后从业行为受限的范围,扩大到国会议员和国会高级官员,对行政部门官员离职后行为的限制条款也作了修改,还规定中下级官员也要申报个人及亲属的财产。这就使官员的不当利益无处遁形,使官员不敢贪、不能贪。而反观我国,公务员财产申报制度却是“千呼万唤不出来”,使我国反腐败工作受困于无兜底制度,也使个别贪官敛财肆无忌惮。

总之,要有效地遏制腐败,必须有明确的制度设定,政治文明首先是制度文明,政治清明首先是制度清明,制度建设是反腐倡的治本之策。

三、将人性设定与制度设定结合起来

以上我们分别论证了“人性设定”和“制度设定”在反腐倡廉中的重要意义。然而,必须指出的是,无论是“人性论定”或“制度设定”,都不能单独发挥作用,而必须将“人性设定”和“制度设定”结合起来,才能构建起反腐倡廉的铜墙铁壁。

许多年来,我们在实际工作中比较注重从思想教育方面入手,而没有或较少从人性上设定防范措施;我们虽然也强调了要从制度上加强反腐力度,但由于没有把制度设定与人性设定结合起来,致使制度往往被虚置,没有能发挥其应有的作用。

《三字经》中有“人之初,性本善”之说。然而,这只是一种基于道德的一种抽象说法。实际上,人的本性既不是善的,也不是恶的。人之善恶都是后天形成的。比如人的求利动机,既可以是善的,也可以是恶的。合法经营、合法营利,就是善的;非法经营,非法营利,就是恶的;利已而不损人,就是善的,以损人来利已就是恶的。

中国古代不乏廉洁奉公的清官,他们洁身自好,出污泥而不染,书写了勤政为民、大公无私的清官史。比如,于谦是明朝杰出的政治家、军事家、监察御使,他很注重清廉自律。宣德年间,他由河南巡抚调京任兵部侍郎时,河南幕僚劝他:“你不向上司献金玉,就带上点土特产吧!如绢帕、蘑菇、线香之类的。”于谦听罢仰面大笑,笑罢秉笔赋诗以明志:“绢帕蘑菇与线香, 本资民用反为殃。 清风两袖朝天去, 免碍阎罗话短长”。 诗里行间的蘑菇、绢帕和线香是供人们使用的,如果都被当官的拿去讨好了上司,就会给人民生活所需带来困难,不要让老百姓指戳脊背。从此“两袖清风朝天去”挂上他的门楣,以示不为利禄所动。“两袖清风”还被引申为“品德正直清廉官员”的代名词。

与清官的自清自守相对应的是,历代帝王也想方设法促使官员廉洁奉公。明代朱元璋堪称“严明以驭吏”的代表人物。他认为“吏治之弊莫甚于贪墨”,任其蔓延,足以毁掉大明江山。因此,他采取了极为严厉的措施来遏制腐败,连自己的附马欧阳伦也不放过,因贪污受贿而被他治罪的不下数万人。清代康熙和雍正皇帝为了督促官员清廉,都喜欢赐官员以“赏瓶”——这是一种青花磁瓶,做工精美,整个花瓶的花纹都连结在一起。青花意味着“清正”,花纹连接意味着“廉洁”,皇帝赏官员以青花磁瓶寓意着要求官员做到“清正廉洁”。真可谓用心良苦。

然而,这种建立在依靠官员自律和帝王倡导基础上的廉政堤防,往往经不住的人求利动机的冲击。由于人性使然,一旦有利可图,谁都会去拼一番。必须明确,谁都不是圣人,官员也是一样。理性人做任何事情, 都有点像在经营生意——以营利为动机。审时度势,考究成本,估量价值,权衡利弊,争取利益最大化——这是所有生意人的生意经。在一定意义上讲,官员也是生意人,只不过他们是在政治市场上做生意。官员在面对行贿、贪污或公正、清廉,同样在做出类似商人一样的考究――我该为此付出多大的成本,又能在其中获取多少的利益。人性总是脆弱的,出问题的往往不是某一个人的思想品行,而在于有没有一个体制和机制能保障老实人(守法人)不吃亏,让违法的人罪有应得。

过去,我们简单地将官员说成是人民的公仆,他们都是全心全意为人民服务的。这样的定位实际上已经给官员预设了可能腐败的角色前提。因为,既然官员都是全心全意为人民服务的,那么就没有必要对他们设置防范的蕃蓠。其实,在存在分工和家庭的社会条件下,任何人(包括官员)都是经济人,都在为改善自身的生存条件而奋斗。有存在分工的社会里,从政为官就是一种职业,是其获取生活资料和实现抱负的事业,因此为官者也必然要通过这种职业来获取利益;在存在家庭的社会里,官员与普遍百姓一样,也必然要考虑自己及其家庭成员的生活状况,也会千方百计地去为改善自己和家庭成员的生活条件而工作。

与一般老百姓不同的是,由于官员手中握有政治权力,掌握着有关经济社会发展等重要问题的决策权和重要的人事任免权,于是,官员就有了利用掌握的权力以谋取私利的可能。而要防止官员的权力不被滥用,首先就必须设定官员们可能滥用权力(即人性认定);然后,为了防止官员滥用权力,就要制定防范措施,利用制度和机制来遏制腐败行为(即制度设定)。

就“人性设定”与“制度设定”的关系而言,“人性设定”是“制度设定”的价值前提,“制度设定”是“人性设定”的制度体现。一旦我们设定了人的本性中有“求利”动机,那么,我们的反腐倡廉的制度建设就必须针对人性中的“求利”动机,一方面用制度来激发人们去“合法获利”,另一方面又用制度去遏制人们的“损人利已”。在这里,人性设定与制度设定就有机地结合起来了,从而也就为反腐败倡廉工作构建起了坚固的人性基础和制度前提。

我们不是不要思想建设和道德建设,但我们的思想建设和道德建设必须建立在“人性设定”和“制度设定”之上,思想和道德建设应该主要是教人“合法求利”和“遵纪守法”。为了更清楚的说明问题,我们不妨以近期发生的奶粉事件为例。从根本上来说,在食品安全问题上,如果能够将人性设定与制度设定结合起来,就不会发生这样的事件。首先,如果基于人性设定(人和企业都要是求利的),就不会有什么免检的奶粉。因为一旦设定任何企业都是求利的,为了获得更多的利润,企业就有可能在奶粉上做手脚,因此,没有经过严格检查的奶粉谁也不能保证不出问题,所以就不能有免检的奶粉。而一旦没有免检的奶粉,有问题的奶粉就会在检查中发现,问题奶粉就不能进入市场;其次,如果基于制度的设定,就必须建立健全的食品安全检查制度,没有接受安全检查的奶粉是不能投入市场的,如果所有的奶粉都按制度接受了严格的安全检查,不合格奶粉就不会在市场上出现。事实说明,仅靠企业的自律是很难保证食品安全的。尽管三鹿集团将“质量在我手中,用户在我心里”的标语挂在企业的门口,尽管三鹿集团曾经获过许多质量安全大奖,但这些并没有能保证其奶粉不出问题。由此可见,只有将“人性设定”和“制度设定”结合起来,反腐倡廉工作才能真正进入科学的轨道——即政治文明的轨道。

以上就是从政治文明的视角设定反腐倡廉的基本路径。正如布兰特在《经济学》中指出的:“政治的目的是追求文明的生活……,自古以来,人们都是用正义、正道、公正等道德求解释政治的。” 而真正意义的正义、正道、公正——即政治文明状态,只有在基于人性设定和制度设定的基础上,通过切实的制度建设,才有可能逐步地呈现出来。

(注释略)

作者:虞崇胜,武汉大学政治文明与政治发展研究中心主任、教授、博士生导师

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