虞崇胜:腐败成本论

——加强反腐力度的新视角
选择字号:   本文共阅读 2654 次 更新时间:2011-09-13 14:10

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虞崇胜 (进入专栏)  

摘要:进入新世纪以来,我国的反腐败斗争已经步人了人们期望已久的快车道。然而,根据最近各地反映的情况看,反腐败的形势依然十分严峻。为了有效地遏制腐败,政界和学界提出了诸多防范措施,但似乎都不足以解决根本问题。本文提出从腐败成本的角度制定反腐败的攻防体系,可能是一个比较新颖而有效的视角。所谓腐败成本,是指腐败行为者因腐败行为而付出的政治上、经济上、精神上和道德上的代价。一旦腐败成本高于腐败所得,人们基于得失的计较,可能会收敛腐败的动机,从而使廉洁奉公成为一种自然的时尚。

关键词:腐败成本;求利动机;罚当偿罪;法制建设

进入新世纪以来,随着反腐败斗争的深入开展,各地陆续查处了一批批腐败案件和腐败分子,理论界、学术界对于腐败行为的性质、危害、产生的原因和消除的措施,也提出了许多十分有益的意见和建议。可以说,我国的反腐败斗争已经步人了人们期望已久的快车道。然而,根据最近各地反映的情况看,反腐败斗争虽然取得了明显的成效,但反腐败的形势依然严峻。具体表现为:一是新近作案仍占较大比例,官商勾结、钱权交易、权色交易、买官卖官、失职赎职案件时有发生;二是建筑、金融、证券、房地产、土地管理、食品安全、医疗、教育、社保等领域腐败现象相当严重;三是作案的方式方法不断翻新,甚至一些高科技手段也被用于从事腐败行为。何以一些腐败分子胆敢顶风而上,完全置国法党纪而不顾呢?我以为除了权力监督制约机制仍然存在真空和漏洞外,还在于打击的力度不够。而要增强打击的力度,就有必要研究一下腐败成本问题。

一、何谓腐败成本?

所谓腐败成本,是指腐败行为者因腐败行为而付出的政治上、经济上、精神上和道德上的代价。腐败成本与其他社会活动的成本明显不同。第一,腐败成本的内容具有多样性。一般社会活动的成本至多也只包括人力、物力、财力三个部分;腐败成本则不仅包括人力、物力、财力,而且还包括政治代价、精神代价、法律风险和道德损失。第二,腐败成本的投入具有后发性。一般社会活动都是成本投入在先,收益在后;而腐败行为事前并不投入成本,而是先投入权力,案发后,才根据腐败程度(收益)来确定成本。第三,腐败成本的计算具有惩罚性。一般社会活动是按实际付出来计算成本的,付出多少就是成本多少;而腐败成本的计算则必须以高出腐败收益为原则,否则就难以制止腐败行为的蔓延。可见,腐败成本并不是一般意义上的成本,而是存在于政治和经济活动领域的一种特殊的追偿性成本。

提出研究腐败成本,并非某些人的心血来潮和故弄深沉,而是深人开展反腐败斗争的现实需要。反腐败斗争的成果,车载斗量,不可数计。然而,何以时至今日,腐败现象反倒成了世纪性的难题了呢?要回答这世纪性难题,不是本文所能胜任的。不过,这里我们想通过对腐败成因的探讨,以说明研究腐败成本的理论意义和现实意义。

关于腐败现象的成因,目前我国理论界比较流行的观点有四种。第一种观点认为,腐败现象从本质上讲是剥削阶级的思想意识,是剥削制度的产物。因而,只要有剥削制度和剥削思想存在,就必然产生腐败现象。第二种观点认为,腐败现象是权力自身滋生的一种异化现象,是掌握公共权力的国家公职人员以权谋私的权力商品化行为。只要国家政权存在,而权力又缺乏制约,就必然产生腐败现象。第三种观点认为,腐败现象与经济文化发展水平有关。在经济文化发展不足的情况下,人们往往倾向于通过获取权力去谋求个人的经济利益,即采取所谓“升官发财”的方法。因此,随着物质资料的极大丰富和人民觉悟的极大提高,腐败现象就会自然消失。第四种观点认为,腐败现象与我国权力制衡体制不健全有关,由于我国的政治体制不是权力分立和相互制衡的体制,因而权力容易越出各自的边界而滋生腐败。此外,美国著名政治学家亨廷顿在其名著《变动社会的政治秩序》中提出了一个引人注目的“现代化诱导论”。他认为,腐败的基本形式是政治权力与财富的交换。在发展中国家,现代化过程带来了人们的价值观念的转变,开辟了新的权力和财源,造成财富与权力重组,政府活动和国家干预规模扩张,这一切在体制和法律不能作出相应的、有力的、及时的调配时,腐败活动就有了发生的契机。

应该说,上述种种观点都有其存在的理由。我们想要补充一点的是,腐败现象的产生还与人的求利动机有关。人们的行为目标都是在既定的条件下追求利益的最大化。在通常情况下,人们追求利益的最大化包括自利和他利两个方面。所谓自利,是指个人自己的利益;所谓他利,是指他人、集体、国家、社会、民族、人类的利益。完全的自利是不能维持长久的,因为人总是社会的人,绝对的损人利己,最终自己也难以生存下去;纯粹的他利也是不存在的,因为人总是具体的个人,个人自身不能存在也就谈不上为他人和为社会服务。然而,任何一种行为的结果,不仅有收益,而且也有成本。人们选择何种行为,就取决于成本与收益之间的比较和权衡。在正常情况下,人们都会选择收益高于成本的行为,而不会去选择成本高于收益的行为。人们的这种选择趋向,我们把它称为成本收益选择定律。如果我们把这种成本收益选择定律运用到现实生活中来,就不难发现,腐败现象之所以频频发生和屡禁不止,与从事腐败行为的收益远远大于成本有很大的关系。可以说,只要腐败收益大于腐败成本,腐败现象就是不可避免的。人类求利的动机是导致腐败行为发生的根源性动力,而腐败收益大于腐败成本是导致腐败行为发生的直接驱动力。因此,研究腐败成本,对于深刻认识腐败现象的成因,有着十分重要的理论意义。

而且,研究腐败成本,对于我们科学地确定腐败行为的程度和打击的力度,也是很有帮助的。比如说,某人贪污(索贿)一万元,你究竟怎样处理呢?如果只给他行政记过处分,既不没收非法所得,又不罚款,处长照样当。那么,这不是一次很划算的犯罪冒险吗?再比如说,某人贪污(索贿)数额较大,被查出后,他已经将钱财挥霍或偷偷转移,你追不到赃款,只能判他三五年徒刑。他熬过这三五年后,照样有吃有喝,风光体面。这种腐败收益和腐败成本的反差,不是也很诱人吗?也有那些有腐败动机而无腐败结果以及无腐败动机而有腐败结果的情况,又应该怎样处理呢?所有这些,都有个腐败成本的认定、比照和计算的问题。可见,研究腐败成本是有效地开展反腐败斗争本身所必须的。

不仅如此,研究腐败成本,将腐败成本公之于世,并用法律形式确定下来,对于腐败分子就可以起到震慑作用,对其他人也可以起到告诫作用。只要我们科学地、公开地确定了腐败成本,腐败分子就得认真考虑腐败成本与腐败收益的比价问题:自己冒险违法所得能否抵过东窗事发后所受到的惩罚呢?比如新加坡《防止贪污法》等文件规定,凡贪污分子,除没收非法所得、依法治罪外,还要课以贪污金额数倍的罚金,本人交不上的,由其上司代交(这叫连带责任,因下级犯事与上级有关)。这样,那些试图以身试法者,知道了贪污行为将要受到如此严厉的惩罚,就会不寒而栗,退避三舍。新加坡的反腐败斗争所以能取得令世界瞩目的成果,应该说与正确地确定腐败成本不无关系。

二、如何确定腐败成本?

研究腐败成本诚然是必要的,然而,如何正确地确定腐败成本,却是一项政策性和技术性很强的工作。

要正确地确定腐败成本,首先必须有正确的指导原则。根据我国反腐败斗争的严峻形势,我以为有两条原则是应该遵循的。其一,罚当偿罪的原则。这是说确定腐败成本要讲求科学性,对腐败行为的惩罚必须能够清偿其所造成的损失,也就是说腐败成本必须与腐败收益相当。这是基本原则。其二,以做效尤的原则。这是说确定腐败成本要能够起到警告世人的作用。如果腐败成本的确定起不到警告世人的作用,那就失去了确定它的意义。我们不必也不能仿效中国古代严刑峻法的作法,但没有一定的打击力度,是扼制不住腐败的发展势头的。

要正确地确定腐败成本,还必须有科学的计算方式。美国政治学家克利特加德为了研究腐败的动机和发生的条件,在对大量腐败案例进行理论分析的基础上,概括出两个著名的公式,在学术界有广泛影响,对于我们确定腐败成本也许是有启发的。其一,当贿赂所得减去从事该行为所承担的道德损失和法律风险后,仍大于其工资收人和廉洁所带来的道德满足时,官员就会产生从事腐败的动机。其公式为:腐败所得减(道德损失+法律风险)大于工资收人加廉洁的道德满足。这就是说,只要腐败成本小于腐败收益,腐败行为是不可避免的。其二,官员所享有垄断权、自由裁量权(discretion)而不需要对滥用权力负责任时,从事腐败行为的条件就具备了。其公式为:腐败条件二垄断权十自由裁量权一责任制。这就是说,如果官员的权力不受到应有的制约,就有可能发生腐败行为。反过来说,只要官员的权力受到应有的制约,同时官员的腐败收益小于其工资收人和廉洁所带来的道德满足,那么,官员就不会或不愿意去从事腐败行为孑。借鉴克利特加德的这两个公式,结合上述“罚当偿罪”和“以敬效尤”的原则,确定腐败成本的基本要求就是:腐败成本必须大于腐败收益。其公式为:腐败成本(政治前程+法律风险+经济处罚+道德损失)>腐败所得+工资收人+廉洁的道德满足。反之,要使廉洁真正成为一种风尚,就必须做到腐败成本减去腐败收益之后仍大于工资收人加上廉洁的道德满足。其公式为:腐败成本一腐败收益>工资收人+廉洁的道德满足。

要正确地确定腐败成本,还要有一系列的量化指标。比如,腐败成本的类型、腐败成本的标准、腐败成本的幅度、腐败成本的比照,以及道德损失、法律风险、政治代价、精神代价与经济处罚如何折算相抵,等等,都要有一套量化指标,实行起来才便于操作。由于各国历史、传统、价值观以及经济、文化发展程度不同,即使一国内部各部门、各行业、各单位的情况也千差万别,因此这些指标不可能也不应该整齐划一,而必须根据具体情况,有针对性地加以确定。比如,就我国目前情况来看,对于那些易发和多发腐败现象的领域和部门,腐败成本可确定得高些,反之,其他领域和部门可确定得低些。这对于集中打击建筑、金融、证券、房地产、土地管理、食品安全、医药、教育、社保等领域的腐败现象,遏制腐败发展的势头也许是有益的。总之,正确地确定腐败成本,是一项十分复杂而细致的工作,只要我们本着实事求是和依法办事的精神,并且根据不断变化的情况不断地进行调整,是完全可以制定出一套适合我国国情又便于操作的腐败成本指标体系的。

三、如何追付腐败成本?

反腐败斗争就是用增强控制腐败的因素(力量)来战胜诱发腐败的因素(力量),其根本出路在于深化改革,加快社会主义市场经济的发展和加强社会主义法治建设。同时,我们也要精确地计算、追付腐败成本,目的是要使腐败行为成为一种高风险、高成本、无利润的行为,从而有效地遏制腐败的蔓延。要针对目前腐败成本低、腐败利润高的现象,提出治理腐败的对策和措施。

既然腐败是不分地区、不分民族、不分社会制度的世界性问题,那么各国反腐倡廉的经验教训可以相互借鉴。从目前已取得的反腐败成功的经验来看,重要的是要建立起一种合理的利益机制,提高腐败成本,通过合理的利益机制来消除和抵制不正当的利益对腐败的驱动作用,以切实保障勤政廉洁高效的国家公职人员的合理待遇和正当利益,使腐败成为一种高成本、高代价、高风险、无利润的行为,在利益权衡上得不偿失。提高腐败成本,一方面是逐步提高公职人员的经济待遇,另一方面最直接有效的办法是加大惩治力度,从法律、纪律、经济、行政、道德等方面进行制裁。

一是高俸养廉使人们不想贪。我们虽不可无限满足公职人员的物质需求,但可以从现在的“以俸养廉”逐步过渡到“多俸养廉”或者“高俸养廉,给公职员以较优厚的待遇,使优秀人才愿意到政府部门工作,并且不敢冒险失去这份后顾无忧的职业。目前一些国家和地区,如瑞典、新加坡、香港等,实行“高薪养廉”起到了积极的效果。提高腐败的机会成本以防止腐败这是高薪养廉的经济学含义。付出的成本是高薪,得到的收益是廉洁。新加坡财政部长说,新加坡政府官员的薪金是世界上较高的国家之一。他在解释为什么给予政府官员优厚薪金时说:与其让官员们通过不法途径获得钱财,不如给予优厚待遇。应当说这种做法是有一定道理的。有人做过计算,1999年我国给机关事业等单位人员工资上调30%,所需资金也不过540亿元,而1999年我国公职人员因贪污受贿等造成经济损失达1160多亿元人民币。如果将这1160亿元全部用于给公职人员加工资,工资可以提高70%,不仅可以提高人民生活水平,拉动内需,增加消费,而且可以减少贪污受贿等腐败现象。社会主义市场经济是既讲义又讲利的经济,它也承认物质利益原则及其对人们的激励作用。提高这种激励的份量,有助于反腐倡廉。

有一个值得重视的情况,就是那些谋求连任的官员往往不容易腐败。有人统计过,在通常情况下,谋求连任的官员愿意接受贿赂者不超过50%,因为他们为了获得连任需要保持好的名声。据此,可以类推,对于那些接近退休的官员,只要将退休金定得高一些,就会遏制他们退休前的腐败(减少所谓“59岁现象”)。因为这些官员会考虑到腐败行为一旦败露,不但可能身败名烈,还会丧失即将到手的高额退休金。

二是严刑峻罚使人们不敢贪。法治国家的法律对贪污腐败行为的处罚普遍比较严厉,对贪污腐败之徒,不管其资格多老,地位多高,一旦发现并取得足够的证据,就要使其锒铛入狱,身败名裂,甚至倾家荡产。瑞典法律规定:任何人索贿、受贿或者接受不适当的报酬,都被认为犯有受贿罪,处以罚款或两年以内监禁,情节严重者判处6年以内监禁;任何人给予或答应给予他人不适当的报酬,不论数额多少,均被认为犯有行贿罪,处以罚款或两年以上监禁。韩国更是严厉规定:凡是发现有贪污行为的政府官员都必须将其全部财产交还国家。如此严厉的规定,使公职人员在受到不法利益诱惑时都要三思而行,不敢铤而走险。所以,现阶段对经济犯罪应加大惩办的力度,用严刑峻法来对付,不仅让犯罪分子在政治上付出巨大代价,而且在经济上也得不到任何好处,使之真正得不偿失。否则腐败之风刹不住,也难以服众。

至于腐败成本的负担问题,可以参考新加坡和我国台湾的一些作法。1992年台湾当局颁布的《贪污治罪条例》专列“有关人员连带责任”条款,规定:直属主管长官对于所属人员,明知贪污有据,而予以庇护或不予举发者,处1年以上7年以下有期徒刑;办理会计、审计人员,因执行职务对贪污有据之人,不予举发者,处1年以上7年以下有期徒刑;明知为贪污所得而故意收受、搬运、隐藏、寄藏赃物者,处1年以上7年以下有期徒刑,并得课新台币30万元以下罚金。根据我国大陆的实际情况,拟可作如下规定:凡党政领导班子成员和主管地区、单位发生严重腐败问题,属主要领导人官僚主义和失职读职的,不仅要追究其领导责任,还应责其支付部分腐败成本;凡领导干部的配偶、子女和身边工作人员有违法乱纪行为的、领导干部不仅要承担责任,而且还要代付腐败成本;至于领导干部放任、包庇、纵容配偶、子女和身边工作人员违法犯罪的,不仅要追究其直接责任,而且还要清付腐败成本。这样做,不仅有利于腐败成本的清付,而且对于领导干部也是一种约束,有利于自上而下地树立起廉洁自律的社会风尚。

三是完备法制使人们不能贪。加大立法力度,严密法网,使腐败分子无空可钻。许多国家根据反腐改的需要制定和完善了相应的法律法规。意大利新近出台了一部包括88条款项的国家公务员《道德法典》,对公务员的几乎所有行为都作了限制性规定。我国应加强法治建设,依法惩治腐败。应该尽快出台和完善《公务员法》、《公务员财产收入申报法》、《公务员行为法》、《反贪污贿赂法》、《廉政法》等法律法规,把那些应该做、那些不能做,什么必须坚持、什么必须反对等要求,明白无误地讲清楚,并严加督促,发挥法律的震慑力,用重典整治腐败公职人员,使有钱者不能以钱买通、践踏法律;有权者不敢以权谋私,藐视法律;身居高位者不敢以身试法,无视法律。反腐败立法还应统筹兼顾,通盘考虑,既要体现反腐败法制的针对性、可操作性和权威性,从规范行为入手,加大惩治力度,克服和逐步消除党纪、政纪处罚中“失之过宽、失之于软、执纪不严、权大于纪”等不良现象,对因腐败而违法犯罪的国家公职人员,要严肃追究其法律责任,决不姑息;又要系统立法,全面配套,严密法网,形成整体治理的综合力量。使贪污腐败者感到“手莫伸”,伸手“必被捉”。

毫无疑问,反腐败斗争是一个复杂的系统工程,不是确定了腐败成本就可以完全解决问题的。要想从根本上清除腐败现象,必须加强法制建设,建立和健全权力制约机制;必须加强思想政治工作,对广大干部进行廉洁自律教育;必须加强党内监督、群众监督和舆论监督,建立和健全各种监督体系。但是,加强腐败成本的研究、宣传、确定和追付工作,对于深人有效地开展反腐败斗争,无疑有着不可替代的意义。“杀人偿命,欠债还钱”,这个千古流传的定律,早已深入人心,成为人们普遍的潜在意识。如果通过腐败成本的研究、宣传和实施,什么时候,“腐败必究,罚当偿罪”也能像“杀人偿命,欠债还钱”一样,成为人们普遍的潜在意识,那么,反腐败斗争的前景也许就可以乐观些了。

作者:虞崇胜,武汉大学政治文明与政治发展研究中心主任、教授、博导

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