徐湘林:以政治稳定为基础的中国渐进政治改革

选择字号:   本文共阅读 9297 次 更新时间:2002-03-28 13:46:00

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徐湘林 (进入专栏)  

  

  序言

  

  中国的改革开放已经走过了20年的历程。在这20年的过程中,中国一直保持了高速的经济发展和相对的政治稳定,但也产生了许多新的社会政治问题。中国的改革从一开始就受到人们普遍的关注。中国20年的经济改革的成就似乎是已经得到广泛的承认,但政治改革所获得的进展却较少得到一致的赞誉和认同。这种不认同可能产生于主观和客观两个方面的原因。从主观上讲,一些人对中国政治改革具有某种特殊的期望,而这种期望与中国现实的政治改革进程相去甚远,从而使得这些人不能认同政治改革的进展。从客观的方面看,中国政治改革是在一种渐进模式下的体制变革,比较激进的改革,在特定时间内渐进改革带来的变化较为容易被人们忽视。然而,如果我们对中国20年政治改革的进程作客观的和细致的经验性考察和历史的比较,我们将不难发现,中国政治改革所取得的进展远远超出人们一般的想象。

  本文认为,中国的政治改革是中国领导人为重建统治合法性的理性选择。改革是以政治稳定为现实目标的。改革的特点是渐进的和累积性的,它是通过一系列政策选择来实现的。通过这种渐进的改革所产生的累积效应,中国的政治体制正在逐渐地脱离过去那种极具人格化色彩的、非制度化的、不稳定的体制特征。渐进改革能否带来中国政治体制的实质性的变化和建立“长治久安”的制度合法性仍然需要等待时间的检验,然而,持续性的渐进政治改革无疑是实质性变化的一个重要的条件。此外,中国共产党在建国初期建立的规范性宪政制度是其取得统治合法性的重要制度性基础。这一根本制度所包含的许多政治内涵为持续性渐进政治改革提供了广阔的宏观制度的空间。

  

  一、政治改革的目的与政治稳定

  

  从1980年代中期以来,中国政治改革的内容和目标一直是学界十分关注的问题。进入90年代,由于对政治改革进程的不同评价和对改革目标的的不同认识而形成对政治改革的不同观点。为讨论的方便,我们可以将这些不同观点大致地分为社会中心论和国家中心论两派。一般而论,社会中心论者在学理上强调社会-国家关系互动中社会的作用,国家中心论者则强调社会-国家关系中国家的主导作用。社会中心论者对中国政治改革的进程基本上持批评的态度,他们认为,中国经济改革取得很大进展,但政治改革严重滞后,现行的政治体制已经越来越不能适应日益多样化和多元化社会的需要。国家中心主导学派对政治改革进程的态度则温和的多,他们一般认为,中国政治改革虽然滞后于经济改革,但仍然有不断的进展,为了促进经济的发展,政治体制在政治改革中不断地得到了改进。

  两种不同的评价体现了对政治改革目标的两种不同的认识和两种不同的价值追求。社会中心论者把政治改革认定为民主化改革,即把政治改革看作是扩大言论、集会、结社的自由以及扩大民主权利,促进市民社会的成长,限制政府的权力。他们中的许多人从学理上论证实现政治民主化的重要性,认为如果要进行更为彻底的市场化改革,就必须彻底改变现有政治体制,尽快建立一套与市场经济体系相吻合的民主政治体制,或者委婉地说,将计划体制下形成的无所不包的权力体制转换为合乎市场体制的有限的权力体制。也有些人则通过对西方自由民主思想的评介,主张扩大个人自由,引进民主政治体制以确立国家权力的正当性。为此,社会中心论者提出了各式各样的民主政治制度的设计方案。这些方案大多是以西方现代民主国家的政治制度为范本,主张民主宪政体制,实现人民主权原则,强化权力分立制衡机制,接受西方的人权价值观,建立自主的市民社会和宪政意义上的法治国家等等。在政治改革的根本任务问题上,社会中心论者更强调通过政治民主化解决政治统治的合法性问题。[1]

  国家中心论者把政治改革目标确定为改革不适应经济发展要求的政治体制。不管是经济改革还是政治改革,国家都是起主导作用的力量。在国家主导下,经济改革优先于政治改革,政治改革服务于经济改革。政治改革是根据经济发展的程度和经济改革的进展而选择改革的力度、时机和内容的,因此,政治改革的“相对滞后”是一种正常的现象,不能够搞不顾经济发展要求的“超前”政治改革。[2] 持这种观点的人强调20年来中国经济改革所带来的巨大成就,并确认,没有适应于经济改革要求的政治改革的支持,取得这样的经济成就是不可能的。国家中心论者还认为,中国的政治改革不是或不应该是照搬西方式民主的改革。以发展经济的这一目标为前提,他们中的一些人认为,西方式的民主化的改革并不一定会促进经济的发展,相反,在中国现有情况下,这种民主化可能会使整个社会落入政治失序的陷阱而葬送经济发展。国家中心论者一般比较重视研究经济改革和社会发展所带来的各种具体的政策问题,并提出针对性的改革方案和建议。某些一般性的改革方案包括:改革高层领导集团内部的游戏规则并使之制度化,解决公共政策的稳定性,加快国家机构现代化的进程,整治官僚的腐败和政府的滥用权力。[3] 也有学者明确反对盲目追随西方的民主价值观和民主政治体制,建议在中华文明的基础上选择中国未来政治体制,并提出以法治为导向以吏治为核心的政治体制改革建议。[4]

  有关中国政治改革的目的之争无疑对改革方向的合理选择具有重要的启示作用,并或多或少对改革的决策产生影响。然而,这些观点具有较多的主观价值判断的色彩,往往停留在“应该如何”“不应该如何”的规范伦理判断的层面上,而对许多客观行为和过程等现象缺乏有效的解释力。面对中国政治改革中的许多重大课题,社会科学的任务首先应该是以事实为基础,如实地认识中国政治改革的特点及其运行方式,并解释这些特点和方式产生的原因,为改革的实践提供可靠的知识。鉴于此,避免规范伦理目标的推断,尽量从客观事实出发,探讨和解释中国20年政治改革的基本特点和运行方式就显得是十分必要的。

  此外,不管是社会中心论者还是国家中心论者,他们的观点更多的是学术界的思想认识(且不说这些认识彼此之间还存在着激烈的争论),与官方的政策思考和政策选择的实际情况仍然存在着相当的差别。例如,中国政治改革的领导人从一开始就拒绝建立在以自由主义民主的价值体系基础上的西方式的政治制度安排,并在不同的时期反复强调这一基本的立场。国家中心论者也许会说“政治改革的目标是为了发展经济”的观点与十一中全会确定的“以经济建设为中心”的基本方针是一致的。然而,基本方针不一定就是基本的政治目标。我们可以从当时和以后的许多主要领导人的讲话中看到,发展经济提高社会生产力是为了改善人民的生活水平,体现我国根本社会制度的优越性,而经济的发展与最终实现社会共同富裕的社会目标是相辅相成的。从发展政治学的角度讲,发展经济和共同富裕是发展中国家建立统治的合法性和实现政治稳定的基本条件。

  在党和政府的大多数有关文献中,政治改革的议题常常是以政治体制改革的概念来阐述的。政治体制改革一词的定义常常较为模糊,其具体内涵也时常有所变化。这种模糊性和变化性体现了中国的政治改革在一开始就缺乏前后一致的明确目标,改革是在“摸着石头过河”的方法论指导下的进行的不断探索,以满足既能化解危机又能保持稳定的政治需求。目标的模糊性也体现了政治改革运作的实际需要。政治改革在十一届三中全会之后已经成为长期的基本共识,但在改革过程中,政治精英在政治改革的具体内容和步骤等方面常常会存在分歧。因此,改革目标的模糊性为政治精英在意识形态以及改革的具体方案、步骤和时机上的争论,提供了必要的回旋余地。但是,从邓小平时代到江泽民时代,中国领导层都一致认为,政治稳定是中国改革顺利进行的基本前提。没有政治稳定,改革就不法继续,已有的改革成果也可能丧失。因此,能否保持政治稳定成为改革领导人选择改革方案、步骤和时机的重要考虑因素,保持政治稳定一直就是中国领导人推动政治改革现实考虑的基础。

  

  二、渐进政治改革的历程

  

  中国20年来的政治改革大致可以分为行政体制改革和政治体制改革两个领域。行政体制改革包括党政分开、政企分开、干部制度的改革和四次政府机构的改革。[5] 党政分开的初衷是在党和政府之间进行必要的职能划分,主要解决的问题是,减少和排除党内的非技术官僚对经济建设的瞎指挥,阻止党的保守的意识形态对经济改革的干扰。政企分开是解决政府职能部门对企业经营的过多干预,使企业成为自主经营的经济实体,提高其经济活力。干部制度的改革是改变过去党的以阶级斗争为主的用人制度,实行以经济建设为中心的党政精英的转换。80年代进行的“干部‘四化’建设”和90年代推行公务员制度的改革,在干部人事任免制度上建立了以政绩为基础、以专业化年青化为标准的干部选拔制度以及离退休制度。这一制度的推行基本完成了党政精英由“革命干部”向技术官僚的转换。[6] 政府机构改革旨在精简机构提高效率,配合经济体制转型,削减计划经济体制下设立的经济职能部门,转变政府职能。

  政治体制改革涉及到中国政治体制的民主化和法治化的内容。这一改革在70年代末80年代初开始,由于这方面的改革对国内和国外政治因素的影响十分的敏感,其进程时断时续,其改革的内容主要有:领导体制的改进和制度化、人民代表大会制度和选举制度的改进、以及政治参与渠道的逐步拓宽。中国在民主法治方面的改革主要是在现有的政治体制的框架中进行的渐进改良,使现行的政治体制在社会经济的快速变化中能够增强其体制的适应性。

  改革过去建立在人格化基础上的领导体制是中国改革领导层最早达成的政治共识之一。结合意识形态上对个人崇拜主义的批判,改革领导层首先在中央和各级党的组织和机构中建立纪律检查委员会,恢复党内监督机制。纪律检查委员会的权力和职能在随后的改革中不断加强和扩展,到90年代其职权不仅限于调查处理违法乱纪的党员干部(包括高层领导干部),而且拥有制定各种规章制度以规范党员干部行为的权力。1980年2月中共十一届五中全会上,决定在党的中央领导机构中重新建立起经常工作机构,以改变权力过于集中在少数人手中的状况。全会还通过了《党内政治生活若干准则》,确立了温和的领导集体内部政策争论以及权力斗争的游戏规则。同年8月,邓小平正式提出进行领导制度改革方案。[7] 在随后的六年里,党对领导体制进行了一系列的改革,其中包括建立党的各级组织实行集体领导和个人分工相结合的工作制度,规范党的组织活动(定期召开党代会和规范党的选举制度),设立与党外民主协商和党内集体讨论的决策制度等。改革后的领导体制在中央一级仍然保留了“政治核心”的传统惯例,即在重大问题和决定上存在分歧的时候,由党内公认的领袖作出最后的裁决,以保证党内领导层的统一。[8] 由于集体领导的制度化,在维持党内统一的基础上基本防止了个人专制和政治动乱的发生。

  观察中国近现代政治发展的西方学者往往把立法机构是否活跃和受到尊重看作是考察其政治理性化的重要标志之一。[9] 毛以后的中共领导人则把健全和发展人民代表大会制度作为民主化建设的一个重要方面。人民代表大会制度在毛泽东时代很少发挥作用,在“文革”时期甚至一度瘫痪10年之久。1978年党的十一届三中全会提出“发展社会主义民主、加强社会主义法制”的方针,人民代表大会原有的立法功能得以恢复,人民代表大会作为经常性立法机构的功能不断加强。1982年通过的现行宪法确立了从县级人大到全国人大“一院两层”的立法机构组织模式并确定县级人大代表通过直接选举产生的制度。[10] 新宪法增加了全国人大常委会这一常设立法机构的权力,从法的基础上强化了全国人大常委会作为全国人大常设机关和常务代表的权威和地位。[11] 随着改革的进展,人大实施宪法赋予的权力的能力和在中国政治系统中的地位和作用逐步增强。尤其是进入90年代以后,人民代表大会的“逐步完善”和制度化使得这一机构的“橡皮图章”的形象开始发生变化。从1991年全国人大委员长万里开始把人大的监督工作提到与立法工作同等重要的位置以来,历届人大都无例外地强调其监督职责的重要性。为更好地行使这种职责,全国人大于1993年9月专门制定了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定。尽管党对人大的活动和对代表的选举过程仍然有相当的控制,但这种控制已经在明显弱化。随着民主意识的普及和选举制度的改善,当选代表的自主性在逐步提高,党对人大自主性的容忍程度也在逐渐地增加。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《战略与管理》2000年第5期

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