周其仁:邓小平做对了什么?

——在芝加哥大学“中国改革30年讨论会”上的发言
选择字号:   本文共阅读 12021 次 更新时间:2008-07-31 10:32:59

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周其仁 (进入专栏)  

  

   本来我为会议准备的是另一篇论文。可是,6月3日科斯(R. Coase)教授的助手来信转述了以下意见:“他认为如果没有一篇关于邓小平的论文,这次研讨会将是不完美的”。来信还说,“你可能是提供这样一篇论文最合适的人选”。这当然不是我可以承受的荣耀。不过,我倒愿意说明,为什么自己愿意冒着不自量力的风险,也要尝试着完成已经97岁高龄的科斯——这次研讨会的发起人和主持者——指定要求完成的任务。

   第一次看到科斯的名字,是在一本小书上。那是1985年夏天,北京四通公司的一位朋友悄悄给了我两本小书。翻开一看,是张五常著的《中国的前途》和《再论中国的前途》,由香港信报出版。但落在我手上的这两本,却显然是盗印的:开面很小,纸质奇差,有照相翻拍的明显痕迹;封皮上没有字,里面印有“内部读物”的字样。

   不知道谁是张五常。可是翻开他的书,就不能放下。在《中国的前途》的第148页,五常这样介绍:“高斯对经济制度运作理解的深入,前无古人,且对中国的经济前途深表关怀”。书中提到了科斯的两篇大文,用产权(property rights)与交易费用(transaction cost)的概念阐释了制度和制度变迁的理论。那时我自己对市场交易没有多少感受,因此对“交易费用”不甚了了,特别是对把交易费用似乎假设为零的“科斯定理”,感到有理解方面的困难。但是,对于“产权界定(delineation of rights)”,却立刻觉得它有非凡的解释力。

   为什么独对产权界定别有感悟?容我交代一点背景。我是1978年从黑龙江农村考到北京读大学的。此前,我没有机会上过高中,不过是1966年的一个初中生毕业生,经历了三年停课文革后于1968年上山下乡。等我拿到入大学通知书的时候,已在邻近俄罗斯的边陲之地上山下乡十年了。对我这样的人来说,邓小平时代的第一页,就是他于1977年8月做出的恢复高考的决定。这一页改变了我们一代人的命运。

   1978年十月后的北京,是中国伟大变革的漩涡中心。我们为重新获得读书机会而奋发学习。不过在那时的北京城,似乎也摆不下一张完全平静的书桌。我们到西单看过大字报,传阅过当时一切可得的有关日本、美国、欧洲、香港、韩国、新加坡现代化情况的报道,也聚在一起收听十一届三中全会的新闻公报,以及邓小平对意大利女记者法拉奇的著名谈话。站在那个中国开放时代的端口,为了消化大量扑面而来的新鲜信息,我们在自发组织的读书小组里度过了无数不眠之夜。

   不过,最打动我们的,还是在一个聚会上听到的安徽农村包产到户的消息。那是亲到现场调查的人带回的第一手报告:大旱天气增加的饥荒威胁,逼得农民悄悄把集体土地分到了户;结果,粮食大幅增产,但“包产到户”却不合法,农民只在底下秘密推进。这个故事让我们兴奋。在贫困好像与生俱来、无可更改的中国农村,原来也存在迅速改善生活的路径!我们的困惑是:为什么被实践证明可以促进生产、解决农民温饱的生产方式,却得不到“上层建筑”的合法承认呢?

   1980年,以部分北京在校大学生为主、自发成立一个农村研究小组,立志研究中国农村改革和发展面临的种种问题。由于全部有过上山下乡的亲身经历、其中还有几位本人就是农民出身,大家志同道合,心甘情愿地重新走进农村和农民的生活,观察、询问、调查、分析、研究和辩论,提升了对真实世界的认知水平。机缘巧合,这群“北京小子”的工作,得到了杜润生先生等前辈中国农民问题顶级专家的欣赏、指点和支持,把我们带入改革政策的制定过程。其中个人最离奇的经历,就是身为一个非党人士,也参加了80年代中共中央关于农村改革几个政策文件的准备、起草、修订、成文的全过程——按规矩,这些党内文件一旦下发,是不可以让我这样的党外人士阅读的!仿佛在不经意之间,我们见证了历史:对于8亿中国农民来说,包产到户才是邓小平领导中国改革伟大活剧的第一幕。

  

   一、中国特色的产权界定

  

   包产到户并不是“新生事物”。调查表明,早在1956年下半年,浙江永嘉县就出现了包产到户——刚被卷入高级社的农民发现“大锅饭”带来出工不出力的消极倾向,就把集体土地划分到农户,以此约束集体成员努力劳动。后来我结识当年主政那个地方的县委书记李云河,他因赞成包产到户而被革职、遣返老家务农长达21年之久!1959-1961年间,包产到户出现在“大饥荒”最严重的所有省份,其中仅安徽一地就蔓延到全省40%的生产队,农民把能够有效抵抗饥荒的责任田称为“救命田”。问题来了:既然包产到户不是邓小平主政中国以后才出现的现象,更不是邓小平自上而下“发明”或推行的一种土地制度,为什么要把农村包产到户改革看成邓小平伟大戏剧的第一慕?

   答案要从包产到户本身寻找。“包产到户”的学名是“家庭承包责任制”(household contracted responsibility system)。在这套制度下,集体的土地分给农户,以农户承担一定的责任为前提。在开始的时候,农户的责任通常联系着“产量”——以相应土地面积的常年平均产量为基线,农户承诺将交多少给国家、多少给集体,以此交换土地的承包经营权。很明白,这是一个“增加的产量归农民”的合约,对生产积极性的刺激作用不言而喻。另一方面,承包到户的土地,并没有改变“集体所有制”的性质——它们还是公有的,只不过按照约定的条件交给农户使用而已。

   农民和基层生产队发明了家庭承包责任制,也证明了这套办法能够有效地增加产量、抵御饥荒。但是,农民和基层生产队并不能决定包产到户能不能得到合法的承认。这是苏式中央集权体制的一个派生物:任何经济组织、生产方式的变动,都被看成事关社会主义道路和方向的大事、因而都必须由最高权力当局决定。在中国,从“三条驴腿的合作社”到几万、甚至几十万人组成的超级人民公社,从要不要办集体食堂到可不可以由社员私养集体的母猪,一切皆由中央和中央主席定夺。可是,毛主席对集体土地承包给农户经营的办法抱有很深的成见。有记录说,虽然严重的饥荒也曾逼迫主席默许包产到户,但只要“权宜之计”产生了效果,经济情况有所改善,他老人家就一定高举阶级斗争和路线斗争的大旗予以无情打击。在整个毛泽东时代,包产到户屡起屡背。

   自发的合约得不到法律承认和保护,对当事人的预期和行为就有不利的影响。我们看到,自发的包产到户固然可以让农民尝到增产和温饱的甜头,但此种好处究竟能不能持续?未来继续承包的条件有什么改变?以及在什么情况下承包模式又可能被批判?——所有这些疑虑都影响着农户的生产和投资(农地保护和改良)决策。这是来自合约本身性质的一个实质性的困难:作为有待兑现的一组承诺,不稳定的预期无可避免地要增加合约的履行成本。

   邓小平的贡献,是把国家政策的方向,转向了对促进生产力的自发合约提供合法承认与保护。这并不是这位伟大政治家一时心血来潮的杰作。据杜润生回忆,早在1962年邓小平就谈到,“生产关系究竟以什么形式为最好,要采取这样一种态度,就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产,就采取哪种形式;群众愿意采取哪种形式,就应该采取哪种形式,不合法的使它合法起来”(见杜润生回忆录,第332页)。这说明,邓小平早就明白“合法承认”对特定生产关系(产权与合约)的意义。当历史把他推上了执政地位之后,邓小平就用“这样一种态度”来对待农民和基层创造的家庭承包责任制。

   在邓小平路线下,农民家庭承包制获得了长足的发展。家庭承包制由落后边远地区扩展到发达地区农村、进而几乎覆盖了全国所有农村生产队;土地承包的期限由一年、三年、十五年、三十年扩展为“长期不变”;合约的责任从联系产量开始,逐步演变为联系土地资产。农民家庭承包责任制不断得到更高规格的合法承认:从基层的秘密存在,到地方政府的承认,到中共中央政策文件的肯定。最后,2002年,中国的人大通过了《农地承包法》,确立了农户家庭承包责任制的法律地位。按照这部法律,全部农地的使用权、收益权和转让权,都长期承包给了农户;“集体”仍是农地在法律上的所有者,但其全部经济职能就是到期把所有农地发包给农民。随着承包户拥有续订合约的优先权,“长期不变就是永远不变”。

   中国人创造的这个经验,让我们想起了科斯在1959年提出的一个命题:“清楚的产权界定是市场交易的前提”(中译见《生产的制度结构》,第73页)。我们可以说,产权界定也是合约的前提——要不是双方或多方各自拥有清楚的资源产权,他们之间怎么可能达成任何一个合约?可是,中国的实践却提醒人们:恰恰是承包合约才界定出清楚的农民对土地的权利,因为在订立承包合约之前,作为集体成员的农户究竟对集体土地拥有何种权利,通常是模糊不清的。这是不是说,农户的产权反而是经由合约才得到界定的?在这个意义上,我认为可以得出一个新的结论:合约缔结与产权界定根本就是不能分开的同一回事。

   合约可以经由再合约(re-contracted)得到调整,而经由合约不断界定的产权也就可以不断进一步明确其经济含义、并逐步提升产权的“强度”。我们在中国看得清楚,后来被列入宪法保护范围的私人财产权利,最初就是从城乡公有经济的承包合约中产生并发展起来的。私人承包获得的公有资源在约定条件下排他的专用权,不是私产又是什么?按照承包合约,超出约定产量的部分一般归承包人所有,这难道不正在创造更完备的私产吗?随着承包私产和超越承包形成的私产不断由少增多、由弱变强,公有制成员不断扩大对外缔结合约的范围,循序渐进地积累起更多的私产,也进入更丰富多样的市场合约网络。这套经由合约界定出清晰产权的办法,从农业扩展到非农业、进而扩展到城市,奠定了中国市场经济的基础。

   来芝加哥参加这次会议的时候,正是中国春小麦的收割季节。此刻在华北农村的田野上,有一副壮观的画面:成千上万台拖拉机和收割机,顺着庄稼成熟的路线跨村庄、跨市县、跨省份移动。这些拖拉机和收割设备,有私人的,有多个私人拥有并集合到一个合作社或一个股份公司的,也有“公司”承包给私人经营的。他们作业的范围,早就超越了一个个“集体”的狭小范围,惟有一个复杂的市场合约网,才把他们与数目更加巨大的农户、合作社、公司制农场的收割服务需求连到了一起。甚至政府也参加了进来,一道道紧急颁布的命令,不但要求沿途高速公路对这些农机分文不取,而且要求提供良好的服务。这是经历了30年改革的中国经济的一个缩影:产权与合约构成了所有活跃的生产活动的制度基础。

   邓小平本人不一定看到过“产权界定”的理论表达。可是,邓的改革之道就是坚持产权界定并寸步不移。这套中国特色的产权界定,一直受到来自不同方向的批评。一种批评说,邓的改革逾越了“一大二公”经济的最后边界,因而背离了经典社会主义。这个批评忽略了继续维系一个不断支付昂贵的组织成本的体制的巨大代价,这一点,人们通过比较改革的中国与拒不改革的那些国家经济表现上的显著差别,就可以获得深刻印象。另一种批评认为,基于承包合约的产权改革远不如“全盘私有化”来得彻底和过瘾。这种批评则看轻了制度变迁所要付出的代价:只要过时的观念和既得利益缠住了相当多的人群,任何“激进和彻底的改革”在实际上寸步难行。甚至,制度选择的“最终目标”也受制于交易费用的状况。例如,这次我们大家到芝大开会,都要借助属于芝加哥市政的“公共通道”。为什么不把天下所有的“公路”都彻底化为“私路”呢?答案是费用。每人一条专用的道路显然太过昂贵,于是社会退而求其次,在保留“公路”的同时约束人们的行路规范。

邓小平不为任何批评所动。他始终坚持一点,无论如何也要容许中国人在实际的约束条件下从事制度和组织选择的探索和试验。(点击此处阅读下一页)

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