何显兵:美国监狱私有化的动因与批判

选择字号:   本文共阅读 3104 次 更新时间:2024-05-25 09:15

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何显兵  

 

【摘要】20世纪80年代起,监狱私有化在美国再现,并流行于欧美,其直接动因是试图通过监狱私有化以降低大规模监禁带来的监禁成本压力,但深层次动因则是新保守主义带来的刑罚观念转变。研究显示,监狱私有化没有实现其降低监禁成本的承诺,反而形成政治、资本与司法行政系统、勾连的监狱工业综合体,并将罪犯变成牟利的工具进而严重侵犯人权。监狱私有化是美国新刑罚学的体现,其表面强调罪犯应当对罪行负责,实则为美国刑事司法转向收费体制提供了理论论证,加剧了大规模监禁现象并造成刑罚向下的现实。

【关键字】监狱私有化;新刑罚学;人权

 

一、问题的提出

2022年3月以来,我国新闻媒体较为集中地关注美国私有监狱乱象,并对其侵犯人权的本质给予了揭露和批判。[1]其实,早在20世纪80年代,就有学者开始关注国外监狱私有化现象。[2]从20世纪90年代开始,学术界开始有部分学者系统研究美国监狱私有化,代表性学者是王廷惠,其于2011年出版了《美国监狱私有化研究》。也有学者不同意使用“监狱私有化”这个概念,认为应当使用“私营化”这个概念。[3]本文在广义上使用“监狱私有化”这个概念,包括私人修建、管理、经营监狱,也包括私人参与监狱管理、运营。国外学术界对监狱私有化的研究文献较多,主要包括监狱私有化的动因、效果评估、反思与改革建议等。[4]国内学术界的研究则主要以译介为主,偶有对惩罚哲学转向的研究,系统批判的研究较少。本文主要整理了美国学术界对监狱私有化的反思和批判,以全面揭示美国监狱存在系统化侵犯罪犯人权的现象。

二、监狱私有化的再现

监狱私有化并不是新近产生的现象,只是20世纪80年代开始引起政策制定者的兴趣。20世纪80年代之前,私营公司在提供矫正服务方面发挥了重要作用,例如,在少年管教领域、在管理包括“中途之家”在内的非安全矫正设施,以及工作释放中心方面均有参与。20世纪80年代初,美国38个州与私营公司签订合同,提供如医疗、食品准备、教育项目等各种服务,80年代中期开始出现将监狱建设和整个监狱的运作全部承包给私营部门的现象。[5]私有化倡导者承诺可以在因监狱人口爆炸性增长而导致财政资源紧张的时候提供低成本、高质量的监禁服务。正是基于这些承诺,立法者在2011年前把美国8%的罪犯和更多的联邦审前羁押犯和移民羁押犯移交给拥有或经营相关设施的私人。

在美国,强迫罪犯从事各类劳动的现象由来已久。其最初形式主要是罪犯租赁,即政府将罪犯租赁给私营公司为其无偿工作,私营公司则向政府支付租赁费用。罪犯租赁制度始于1865年,主要是当时南方的企业主需要廉价劳动力从事农业生产和采矿等活动;同时,罪犯租赁也是国家降低罪犯居住、膳食和看守罪犯成本的一种方式,因为商人和私营公司会向国家支付租金以租赁罪犯,并负责为罪犯提供衣服、住房和食物。由于廉价的罪犯劳动力影响了其他工人的就业,工人和劳工组织发起一场“反对罪犯劳动制度的运动”,南部和北部的工人均开始对使用监狱罪犯劳动的公司发起罢工。20世纪20年代和30年代的大萧条最终导致美国开始规范租赁罪犯从事营利性劳动。1924年,美国商务部部长赫伯特·克拉克·胡佛(Herbert Clark Hoober)召集会议,讨论监狱制造的产品与自由工业和劳动之间的不公平竞争;1929年,美国通过了《霍斯—库珀法》,该法允许州通过立法禁止出售监狱制造的产品。1935年,通过了《阿什赫斯特—萨默斯法案》,该法案将故意运输罪犯劳工制造的货物定为联邦犯罪。1936年,通过了《沃尔什—希利法》,规定了有关监狱制造货物的条例。这些法案终止了州际间由罪犯生产货物的贸易,并冻结了监狱劳动的私人市场。[6]

监狱系统私有化的最极端形式是政府将监狱的所有权完全移交给私营方;此外,还包括仅将监狱系统的一部分私有化,例如,将设计、施工和拘留任务等予以外包。[7]如果将监狱私有化定义为监狱将其部分对罪犯的服务项目外包给私人,则监狱私有化是早已有之且几乎普遍存在;如果将监狱私有化定义为由私人与政府签订合同,由私人修建并管理监狱,政府向私人监狱提供罪犯并按期支付费用,则监狱私有化开始于20世纪80年代的美国——1984年,美国矫正公司第一家私人监狱在得克萨斯州休斯敦开业。我国学术界和舆论界批评的监狱私有化,则是后一种意义上的私有化,即监狱由私人公司管理和运营。

三、监狱私有化的动因

拜伦·普赖斯讨论了美国监狱私有化的动因,具体包括两个方面:第一,降低监狱运营成本,提高监狱工作效率。因为有种假设认为,私有化会促进效率、效益和竞争。第二,保守主义的意识形态盛行,认为在各类公共活动中应减少政府干预,自由市场竞争将会促进市场良性发展。[8]王廷惠教授认为,美国监狱私有化的短期目标是快速获取廉价监狱床位以缓解监狱拥挤,长期目标则是借助市场竞争机制降低监狱成本并提高矫正效率。[9]综合相关论述,解释监狱私有化大略可以从如下角度梳理。

(一)化解因大规模监禁带来罪犯人权保障问题

20世纪70年代以来,美国刑罚观由矫正主义转向威慑、报应和剥夺,新刑罚学大行其道。新刑罚学以选择性剥夺理论为基础发展而来,强调将罪犯视为一种风险并据此将罪犯区分为不同的等级,将高风险罪犯予以监禁,进而宣称可以节约监狱行刑资源。[10]“反康复”的观点代表了美国刑罚思想的一个重要转变,与要求对罪犯进行更严厉惩罚的舆论相一致。以严厉量刑、减少符合缓刑条件的罪犯数量、取消假释为特点的“强硬”政策在20世纪80年代得到了决策者的大力支持,并已成为美国刑事司法的主导政策。刑罚政策的这一重大转变导致20世纪80年代和90年代被监禁人数空前增加:从1980年到1990年,美国监狱中的罪犯数量增长了134%,每10万人口的监禁率从139人增加到292人。联邦、州和地方政府开始建造监狱,希望监狱建设能缓解监狱拥挤问题,然而建造计划无法跟上监狱空间需求的巨大变化。监狱是否人满为患通常是通过比较现有罪犯人数与惩教系统的运作能力来确定的。1986年,除7个州外,其他州的监狱都超过了规定的95%容量,38个州的监狱达到了100%容量。到1995年,美国州监狱的运作率在90%——170%之间,而联邦监狱系统的运作率为其额定容量的125%。[11]

由于监狱人口暴涨,但监狱容量有限,带来了监狱过度拥挤问题进而引发人权危机。“在20世纪80年代,联邦法院发现大量的惩教设施甚至整个州监狱系统都违反了宪法禁止‘残忍和不寻常的惩罚’的规定,因为监狱人满为患,监禁条件不足”,因此,到1991年,法院宣布了总计40个州的266所监狱违宪。[12]美国刑事政策的转向导致大量人口被送入监狱,监狱容量不足引发人权危机,美国法院宣布监狱过度拥挤侵犯罪犯人权,因此判决政府败诉。为此,政府必须修建更多的监狱以满足法院判决提出的人权保障标准。但是,法院对监狱提高对罪犯人权保障待遇的要求恰逢美国经济衰退,各州政府面临重大财政压力。由于联邦援助的减少,地方惩教费用的持续增加不得不通过削减其他服务和增加税收来弥补。尽管纳税人、政府官员要求对罪犯采取越来越强硬的措施,但他们不愿意投入必要资金用于监狱建设和运营。美国大多数州政府都只能通过发行债券来为监狱建设提供资金,但发行债券通常要经过公民投票批准。由于公民投票否决了发行债券以修建监狱的提案,这就迫使地方政府官员开始考虑利用与私人公司的租赁回购安排来设计、建造、管理和维持监狱。由于不需要修建新的监狱,而按监禁人口和监禁日期分笔支付费用就可以使用州其他的预算资金来弥补,这就有效地绕过了修建监狱必须通过公民投票表决的法律要求。不少论文都谈到监狱私有化可以节约资金,但本文认为,监狱私有化节约的资金总数非常有限,不过监狱私有化使得政府一方面满足了法院对改善监狱条件的要求,另一方面又不必一次性支付大额资金从而绕开了公民的票决——公民支持强硬的刑事政策却又反对改善监狱条件,这才是监狱私有化的初始根本动因。

(二)受竞争理性的影响

无论是公共选择理论还是建立在新保守主义基础上的新经济学,都强调竞争理性。这种观点认为,引入私有化监狱将导致与公共监狱之间产生竞争,从而提高效率。公共选择理论是经济理论在政治和政府领域的应用,通常对法律和社会的私人和公共领域之间的典型区别深表怀疑,经常批评政府对市场运作的不当干预。公共选择理论认为“大政府”的干预是不民主的,因为它使自己和所监管的行业不受市场因素的影响;公共选择经济学家相信市场驱动的竞争对政策制定会产生更积极的贡献。在监狱私有化的特定背景下,公共选择经济学家通常支持私营企业,认为任何领域的竞争性市场(包括监禁)都能激励效率,敏感的市场波动意味着私营公司可以灵活应对变化需求。[13]我国学者王廷惠教授即认为,监狱私有化的本质就是竞争过程的全面引入,“私人监狱的引入有助于制约政府垄断权势,借助竞争过程激励公共部门和私人部门创新”。[14]

竞争理性看起来相当有道理:建造监狱速度更快而且不需要像政府工程一般要求有繁琐的程序;员工的激励性更强且工资更低,解雇员工也更容易;私人监狱展现的成绩会引起公共监狱与私人监狱之间的竞争以促进提高效率;等等。私营监狱管理委员会曾在其网站上发表了以下声明:“公营监狱和私营监狱可以使彼此变得更好。公营监狱和私营监狱之间的良性竞争促使各实体相互学习,从而产生更高的绩效结果。[15]但是,相当多的研究显示,这种竞争似乎并没有产生有益的效果,私人监狱是否比公共监狱更有效率、成本是否更低根据现有研究难以得出准确的结论,相互矛盾的研究结论比比皆是。竞争理性事实上已经逐渐演变为一种意识形态,即绝对地相信私有化会带来积极的利益。例如,有研究文献认为,美国和英国的监狱私有化运动都反映了务实和政治意识形态动机的结合。里根、布什领导下的美国共和党和撒切尔、梅杰领导下的英国保守党(新右翼)纲领都强调了竞争、财政克制和”管理主义“的美德,注重效率和产出,这些价值观转化为对私营部门参与服务提供的依恋和对公共部门本身的反感,伴随着一种基本上未经检验的信念,即追求利润会自动提高几乎所有企业的经济效率。[16]

(三)受政治意识形态保守主义的影响

一般而言,主张强硬刑事政策的政府更有可能主张监狱私有化,研究文献大多证实了这一结论。尽管监狱私有化的一个主要驱动力是经济正当性,但最近的实证研究表明政治影响的重要性。在政治文献中,保守派呼吁更严厉的判决、私人管教和严格执法。政策制定者对保守派越来越多的呼吁作出了反应,制定了更多的强硬刑事司法政策,实施了更多的社会控制和措施,这些措施反过来又转化为一种高强度的司法机制,使这些安排相互嵌套。保守派对”大政府“的抵制推动了监狱私有化,因此,新兴的监狱私有化对解决政治控制和昂贵的政府责任之间的冲突并不是一个新概念,传统的立法和政府职能上的党派之争对监狱私有化产生了很大的影响。

在美国,共和党人比民主党人更保守,更喜欢一种倾向于市场解决方案的意识形态。如果保守主义倾向在立法机构和政府中占主导地位,那么,监狱私有化的决定就更有可能得到支持。州政府的保守思想与监狱私有化之间存在着积极的联系,共和党政府纲领提倡竞争的优点,允许私营部门参与提供服务,以促使产生更多的效益。因此,意识形态保守主义形成了监狱私有化政策的政治支持环境。[17]研究还发现,监狱私有化政策与政治意识形态密切相关:意识形态是监狱私有化的强大驱动力,因为保守主义者倾向于支持监狱私有化的市场原则,而自由主义者则反对在惩戒中实行公司控制。有刑期限制和相对较高监禁率的州,更容易受到来自代表私人监狱利益的特殊利益游说集团的影响。此外,接近任期结束的立法者可能更倾向于承担政治和行政风险,如制定监狱私有化计划。[18]一份对美国监狱私有化的研究显示,监狱私有化比率的变化存在着一种趋势:首先,得克萨斯州和田纳西州的监狱私有化程度比其他州都高;其次,私有化监狱更可能出现在南部各州,如亚利桑那州、新墨西哥州、科罗拉多州、俄克拉荷马州、路易斯安那州、阿拉巴马州和佛罗里达州;第三,中大西洋地区的田纳西州、肯塔基州和弗吉尼亚州都有一批私人监狱。[19]而这些私人监狱大多位于南部,正是政治意识形态比较保守的州。

四、对监狱私有化的批判

监狱私有化本身存在比较激烈的争论,这些争论大致可以分为如下几种视角:监狱私有化没有实现改革者的承诺;监狱私有化导致政治、资本结合成新的监狱工作综合体;监狱私有化对人权存在严重侵犯,甚至被批判为新的囚徒奴隶制。第一种视角可以被概括为技术主义的研究,后面两种则涉及政治意识形态。

(一)监狱私有化没有实现其预定承诺

一份研究报告显示,美国对监狱服务质量不达标的研究发现,私人监狱的盈利动机导致人们强调收入和成本节约,而不是提供优质服务。由于企业家出于节约资金的考虑,私营监狱缺乏充足的资金投入,往往导致监狱工作人员工资和福利较低、培训较少和职员更替率较高。在某些情况下,私营监狱公司也因提供不合格的服务而受到批评,包括保健和卫生服务不足,这些因素可能因动荡的环境导致罪犯更容易受到虐待、暴力、伤害和死亡。报告认为,迄今为止,对私营监狱的研究发现,它们的表现并不比公营设施好,不能保证降低惩教费用,反而刺激了惩教和羁押人口的增长。[20]尽管美国私人监狱协会、私人监狱所在州的政府官员和一些研究认为,私人监狱的确降低了成本,但是批评者认为,这种降低成本是以减少对监狱罪犯的康复服务和其他服务来实现的。企业家投资私人监狱的唯一动机是营利。营利目的必然导致私人监狱公司支出的降低,而降低支出主要有两种形式:第一是降低监狱员工工资福利待遇;第二是减少罪犯康复项目支出。因此,当私人监狱减少罪犯康复支出时,尽管降低了成本,但却将监狱异化为纯粹的监禁机构,不再具有矫正功能或者仅具有很弱的矫正功能,这又反过来会提升再犯率,造就终身犯罪人群体。

在《控制文化》一书中,大卫·加兰描述了这样一个过程,在此过程中,控制犯罪的努力一旦被改善社会的努力所推动,就会被管理风险和最小化成本的经济欲望所取代。加兰刑法福利主义中”社会“理论的衰落为思考和证明刑事司法实践的新方法开辟了空间。在这一理论空间中涌现出新的惩罚理由,包括报复、风险管理和市场理性。后者采用市场激励的标准(例如节约成本)和做法(例如使用合同规定义务)来指导司法行政,而很少考虑更广泛的社会结果。从这个意义上说,刑事司法政策中的市场理性可以被视为”新刑罚学“的一种表现形式,它优先考虑有效控制大量罪犯。[21]而且私人监狱的主要财务吸引力——这些公司称其成本节约在10%——20%之间——也被证明是难以实现的,一系列研究表明,节约的刑事司法成本微乎其微,且主要是来自劳动力和服务成本的降低。[22]一些研究结论显示,监狱私有化延长了监禁刑期却没有展现出更好的效果。1996年至2004年间,密西西比州私人监狱罪犯的进出数据表明,私人监狱罪犯的实际刑期增加了4%——7%,这相当于延长普通罪犯刑期60天到90天。这种延迟释放的机制似乎与私人监狱中普遍存在的违反行为规则有关:这些罪犯违反一次规则行为的可能性增加了15%,违反的次数增加了一倍。这导致服刑时间延长,尽管服刑时间延长了,但却没有任何证据表明私人监狱罪犯的再犯率降低。这是因为在私人监狱中广泛使用违法行为或违反监狱管理的行为从而导致释放政策的扭曲:公共监狱和私人监狱之间的基线违法率分别为18%和47%。即使控制了所有的协变量,一个在私人监狱的罪犯在服刑期间被指控有违法行为的可能性也要高出15%。[23]

(二)监狱工业综合体

主张监狱工业综合体的理论家认为,监狱私有化的关键在于监狱和监狱人口近30年增长所导致的惩戒工业部门—政府关系的演变模式。”监狱工业综合体“用于描述与数百万美国人的监禁有关的个人、组织和社会机构复杂的工业利益网络。该术语自20世纪70年代开始使用,是由于包括”禁毒战争“和关于罪犯的”三振出局“法案(三次犯罪将导致终身监禁的量刑政策)等一些公共政策导致大规模监禁现象的理论结果。参与监狱工业综合体的个人、组织和社会机构包括执法人员、法院和教养所,还包括资源贫乏的学校、私营公司和州和地方政府。[24]不仅学术界关心这一概念,文艺界也关心这一话题。由知名黑人女性独立导演尼玛·巴内特执导的虚构叙事《民用品牌》揭示了监狱的惊人增长和私营企业的不断掠夺,他们从越来越多的美国公民的监禁中获利。有色人种的监禁数量惊人地增加,全国各地监狱关押人数都在增加,这种现象在加利福尼亚州更为明显。投资于监狱的商业活动并从中获利的私营公司对惩戒部门存在惊人的渗透,私营公司每年从监狱业务中赚取数十亿美元,其中的典型代表是电话公司MCI(Microwave Communications, Inc.)。该公司对罪犯收取的电话费(唯一允许罪犯拨打的电话)是监狱外电话费的两倍。[25]

监狱工业综合体的概念源于对美国公共政策的批判性观点,他们认为企业对决策机构的隐性统治是充分了解美国公共政策的关键。私营公司和相关学术组织、专业组织和政治利益集团利用其资源满足国家和地方政治家和官僚的需要,能够对政策制定产生稳定的长期影响,并有助于建立一个部门性的企业福利国家。政府服务与私营部门之间存在着”旋转门“,大量的官僚机构和公司资金支配选举政治,公共资金继续被转用于在毫无公共目的的情况下扩大公司财产和利润的活动。[26]挪威学者尼尔·克里斯蒂甚至以”犯罪控制工业化“为题撰写了一部专著,他认为,犯罪控制已经成为一种产业,并有发展成古拉格集中营的潜力,他引用安东尼·吉登斯的观点”现代社会犯罪的主要危险不在于犯罪本身,而是在于那些用来打击犯罪的战斗可能会导致社会往极权的方向发展“来印证自己的主张。[27]克里斯蒂以美国《今日司法矫正》1991年6月刊发的111条广告为切入点,讨论了与监狱产业有关的各种情形,矫正机构与产业利益之间已经形成了复杂的纠葛。1994年5月,美国监狱协会召开了一场培训会,会前相关企业收到一份邀请函,”1994年看守所博览会:开发价值650亿美元的地方看守所市场“。监狱产业、私人保安产业、监狱罪犯劳动力市场,共同造就了规模庞大的犯罪控制工业化市场。[28]

近年来,美国非法移民监禁数量日渐攀升,有学者问道:谁从移民执法中获利?美国、英国的非法移民监禁大多为私人监狱所控制,私人监狱产业只是私营公司的一个例子,这些公司受益于对移民的更多监视和惩罚。私营监狱公司否认他们存在采取积极主动措施推行立法以保持其私人监狱设施充满罪犯的动机。然而,美国矫正公司等私人监狱相关者都是美国立法交流委员会(ALEC)的主要金主,ALEC是华盛顿特区的公共政策组织,支持保守派立法者。ALEC的成员包括40%以上的州议员,他们代表着州政治中的一股重要力量,其主要职能之一是制定示范立法,推进私有化等保守原则。在刑事司法特别工作组的领导下,ALEC制定并帮助许多州成功实施了”严厉打击犯罪“的举措,包括”量刑真相法“和”三振出局“法案。[29]美国监狱工业综合体理论认为,罪犯租赁制度在美国已经存在200余年,通过利用罪犯的劳动来为私人组织牟取利益,美国的政治和经济利益在私营企业和监狱劳动之间建立了共生关系。

(三)监狱私有化侵犯人权

监狱私有化是否侵犯人权存在不同的认识。世界范围内通过判决确认监狱私有化侵犯人权并因此确认违宪的,仅有以色列,包括美国在内的存在监狱私有化现象的其他国家的司法机关则对此保持了沉默。以色列最高法院认为,私人管理的监狱本质上侵犯了罪犯作为人的尊严权利,因为经济动机基本上把罪犯变成了赚取经济利润的手段。以色列最高法院指出,监禁的公共目的将可能因私人经济目的而变得模糊和淡化,因此,法院认为营利性监狱所包含的动机有损于公共目的并使私人监狱的条件是否比公共设施的条件好或坏变得无关紧要。[30]以色列最高法院的判决受到了私有化支持者的批判,但得到了私有化反对者的高度赞扬。美国一些人权组织从人权保障角度对监狱私有化提出了严厉批评,其思路与以色列最高法院判决一致,认为监狱私有化的私人营利目的与罪犯人权保障不符合——监狱私有化的本质是将罪犯当作商品。

将监狱人口的照料和管理等传统公共职能私有化,将基本人权置于由供求关系管辖的自由市场制度的支配之下,使人和罪犯被视为商品从而社会地位低下,特别容易受到虐待。按照联合国关于罪犯待遇的相关国际准则,监禁的唯一理由是改造罪犯以使其重返社会,监狱开展的康复和预防累犯方案的目的是减少犯罪活动,从而减少监狱人口;但私人监狱的盈利与被囚禁人数成正比的商业模式与这些原则是不相容的——追求经济利益的需要将会导致私人监狱公司通过政策游说寻求更加严厉的刑事政策和更长的监禁期限、更多的监禁人数。在监狱环境中,罪犯成为实现这种利润最大化的商品,而降低成本是以牺牲罪犯安全为代价的,很可能导致保障人的尊严的基本原则被迅速废除。如果以利润为主要目标,而利润又取决于不改造犯人和保持高累犯率,那么,显然无法实现改造目的。

监狱私有化在庞大的私人移民监禁领域尤为明显。从发展中国家到发达国家的移民增加,导致世界各地移民拘留中心的激增,并为私营监狱公司创造了大量财富,使移民在面临外国监禁时更容易受到系统性虐待。《全球拘留项目》报告说,十多个国家允许在移民拘留中心拘禁非法移民,包括美国、南非、英国和澳大利亚等均与私人公司签订某种形式的私人合同。更为糟糕的是,对所谓非法移民的监禁多属于”民事“性质,而这甚至剥夺了移民只有在刑事诉讼中才能获得的基本法律保障。在私营部门引入监狱劳动以谋取私利直接违反了国际劳工组织制定的《强迫或强制劳动公约》,该公约明确禁止为私营部门的利益使用监狱劳动。批评者还认为,美国监狱罪犯劳动是一种现代奴隶制,这是美国南方传统奴隶制的延续。大规模监禁刑事政策的隐含目的,既不是为了公共安全也不是为了正义,而是令”男子和妇女因劳动(自由劳动)和进一步的经济利益(金钱)而被国家送进监狱“。[31]这种种族或者阶层政治的论点认为,监狱和监狱劳动的扩张是为了私人公司的利益,使用监狱劳工的公司可以避免工会组织的监督,避免提供各种福利(根据法律规定,监狱劳工无权享受这些福利)。

(四)美国学术界对监狱私有化的改革方案

监狱私有化自20世纪80年代在美国兴起后,经历了一个快速发展、基本稳定、适度调整的过程。尽管批评和争议的声音不绝于耳,但监狱私有化仍然呈现出相对稳定的态势。美国学术界对监狱私有化存在不同的认识,赞成与反对的观点均有。尽管还有学者对监狱私有化进行批评,但认为监狱私有化的弊端并非先天存在,而仅是监狱私有化在适用中存在缺陷,因此,提出了系列改进意见。

有学者从私人监狱的绩效考核或监督体系方面提出改进意见。认为如果仅仅是监狱安全和罪犯最低权利保障,良好的问责体系应该能够确保私人监狱的质量;但是以治疗、康复与改善为目的的监狱行刑,则由于自身绩效的难以准确评估而使得绩效管理成为难题。还有一种以”丑猪竞赛“理论为由支持监狱私有化的论调,这种观点承认私人监狱存在许多问题,但是公共监狱也好不到哪儿去,因此,公共监狱与私人监狱事实上是一种”丑猪竞赛“:公共监狱中更多的残忍、懒惰和忽视的例子导致了一个必然的结论,即美国的监禁条件在各州和不同类型的机构中可能有所不同,但很难从绝对意义上辩称,私人监狱比公共监狱更糟糕——两只猪都很丑。[32]该观点认为,问题不在于监狱公共还是私有,而在于新保守主义的”统治“,一个可行的办法是”所有私营和公营监狱的补偿基础从每日津贴制改为累犯减少制“。[33]换言之,每一所惩教机构,不论其管理如何,都应当对罪犯的累犯率进行考量,并根据其减少累犯的成绩对这些机构进行补偿和编列预算。这种制度将促使监狱管理部门采取行之有效的改造方案,并为罪犯寻求减少重返监狱的计划,从而改善他们的总体生活,减少他们重返监狱的可能。

五、美国监狱私有化的教训

美国学术界对监狱私有化提出的改革方案,总体上仍然是肯定监狱私有化理论的,其仅仅是对监狱私有化运行机制的批判而不是对监狱私有化理论的批判。本文认为,表面看,监狱私有化是为了解决大规模监禁带来的监狱人口暴涨进而带来的监狱建设不足的问题,但从本质上看,监狱私有化反而导致监狱人口进一步增加,加剧了大规模监禁现象,恶化监狱罪犯人权保障,并系统性恶化了美国底层群体的人权保障。

(一)监狱私有化偏离现代监狱行刑目的因而侵犯罪犯人权

现代监狱行刑最重要的目的是矫正,即促进罪犯回归社会。《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》(纳尔逊·曼德拉规则)规则4规定:”判处监禁或剥夺人的自由的类似措施的目的主要是保护社会免受犯罪之害并减少再犯。唯有利用监禁期间在可能范围内确保犯人释放后重新融入社会,从而能够遵守法律、自食其力,才能达到这一目的。“[34]实现矫正目的并不容易,需要通过耗费不菲资金的复杂矫正项目才能部分实现。私有监狱的营利性注定其对监狱的经营管理的最高目的是追求利润以对股东负责,而节约成本是私有监狱增加利润的最直接手段。美国学术文献表明,私有监狱倾向于通过削减矫正项目和降低矫正员工的工资来节约成本,这将直接导致监狱行刑异化为纯粹的监禁刑,其价值仅限于剥夺罪犯的再犯罪能力而不再关注矫正目的。《欧洲监狱规则》第4条规定:”由于缺乏资源而侵犯犯人人权的监狱条件是不合理的。“[35]事实上,私有监狱之所以在美国复兴并呈现出一定程度的繁荣,是因为美国监禁政策整体上放弃了矫正目的或者不再关注矫正目的,20世纪70年代开始美国经历了矫正论的衰落,至80年代出现了以新刑罚学为理论基础的风险管理司法、精算式司法。新刑罚学的核心主张不再将重点指向犯罪人个体,而是将犯罪作为一种风险。通过将犯罪人的人身危险性划定不同的等级而确定为不同的风险,并试图对这种风险通过所谓的精算予以管理。

新刑罚学观带来了简单化、逐利性的司法观念,一方面由于将犯罪原因完全归因于公民个体并忽略社会改善,从而导致镇压式刑事政策;另一方面又因采取镇压式刑事政策导致大规模监禁并因此导致财政压力负担明显加重,为缓解财政压力,在缩减监狱经费支出的同时,通过私人监狱进一步缩减经费,从而导致监狱私有化现象的出现和增加。

(二)监狱私有化和罪犯劳动制度相结合进一步恶化美国监狱罪犯的人权状况

与监狱私有化伴随的是美国监狱罪犯劳动制度,两者结合导致罪犯成为监狱牟利的工具,这进一步恶化了监狱罪犯的人权状况。美国监狱罪犯劳动制度是出于节约矫正费用的目的,在私有监狱内则是更为明显地通过罪犯劳动赚取经济利益。私有监狱赚取利润的方式有二:一是通过接收法院判处监禁的罪犯入住收取”床位费“,二是通过种种形式迫使罪犯从事极低薪酬的劳动来赚取罪犯劳动产品收益。尽管美国法律禁止强迫罪犯劳动,但事实上美国监狱常常通过各种隐性手段强迫罪犯从事每小时通常不高于1美元甚至低至每小时不足10美分的劳动。[36]监狱管理私有化的一个重要趋势,是在私营部门引入监狱劳动以谋取私利。这直接违反了《强迫或强制劳动公约》,该公约明确禁止为私营部门的利益使用监狱劳动并规定,”强迫或强制劳动“一词不包括:任何人因法院判定有罪而被迫从事的任何工作或劳务,但上述工作或劳务必须由政府当局监督和管理,该人员并不得由私人、公司或社团雇用或处置。有美国学者认为,罪犯劳动的使用及其对有色人种的不同影响可以追溯到美国南部奴隶制度的终结,私人监狱可能导致类似奴隶制的安排重新出现。[37]

1995年《监狱工业法》规定参与私有监狱罪犯劳动支付的工资不得低于最低工资,工资应直接向监狱支付,监狱随后将不超过40%的款项分配给罪犯及其家人,其余款项将用于设立一个基金,以弥补罪犯在监狱的食宿开支,从而使私营机构从罪犯的监禁和劳动中获得双倍利润。在美国不少州,监狱罪犯需自行承担各项监禁费用。罪犯劳动的工资本来就很低,还要支付在监狱内的各种开销,因此可供罪犯在监狱中使用的工资份额极小。为此,罪犯在监狱中选择”黑市交易“,而非在价格较为昂贵的监狱商店购买小商品,并不得不面临来自对其地下交易不满的私营机构管理者制裁的风险。[38]在现代社会,劳动力市场的缺口给监狱工业的理念注入了新的活力。罪犯被认为是一种潜在的资源。监狱学的最新发展趋势是,监狱经济负担的转移——由财政负担转向罪犯个体分担。在将罪犯定义为机构服务消费者论述的推动下,罪犯需要支付的新增费用包括电费、医疗费、食宿费、电话费和其他便利设施使用费等。[39]监狱私有化甚至引发私有监狱通过行贿法官多判处监禁刑,促使私有监狱接收更多罪犯牟利的丑闻。两个私有少年拘留所在长达十年的时间里与两名法官勾结,将本不需要判处监禁的少年犯置于监禁状态以谋取更多收益。[40]

(三)监狱私有化体现的新保守主义刑罚观导致压制性刑事政策

监狱私有化背后,是美国刑事司法向新保守主义刑罚观的转向。20世纪90年代末,新刑罚学进一步发展,更为激进的观点认为:既应重视责任,又应将囚犯重新定义为消费者。刑罚机构面临着非正式的”惩罚性节俭“政策——行政部门降低矫正服务的质量并相应缩减服务数量,在保持财政责任的同时承担”严厉打击犯罪“的任务。[41]新刑罚学指引下的刑事司法改革,导致美国监狱规模急剧扩张,这被学术界称之为”大规模监禁时代的到来“,而这又引起严重的财政紧张。研究显示,在社会发展中,国家刑罚的程度和形式很大程度上并非由犯罪趋势所决定,而是由经济和财政力量所决定。乔纳森·西蒙直接将美国刑事法制称为”通过犯罪进行治理“。有学者认为,美国通过社会控制的新技术治理犯罪。[42]新保守主义刑罚观排除对引发犯罪的社会根源问题的关注,使个人责任的社会不安全条件正常化;要求公民作为责任主体必须自律以减轻犯罪威胁,将琐碎常见的轻微罪行转变为社会安全的重大威胁。

反思美国监狱私有化现象,应当充分认识到美国刑罚改革的陷阱。新保守主义刑罚观一味地强调个人的责任,忽视一个人犯罪的社会背景,刑罚的预防功能大大地被削弱。只解决表象问题,有意逃避实质问题的解决,这样的社会环境将不断地滋生更多的犯罪,并陷于恶性循环。美国刑释人员重归社会仍面临众多障碍,如在教育培训、就业、公共住房、社会福利、子女监护权等方面受到限制而不利于刑释人员回归社会。在市场自由和减少干预的情况下,社会贫富差距逐渐扩大,而社会福利又不足,刑罚被当作一种控制失业人口或过剩劳动力的手段,甚至可能是一种财政收入的来源,运用”使用者自费“理论让缓刑者承担每月高额的监管费用,强制罪犯义务劳动或缴纳监狱费用,加剧了社会底层人群的不满。政府投入大量司法资源在管理和控制所标定的危险人群上,以此达到维护社会稳定的目的。然而,标定的人群被隔离和社会排斥,这使得社会的融合难度愈大,社会愈不稳定。

六、结语

法治的背后有政治。美国监狱私有化有其自身的逻辑话语体系,但从其直接后果来看,将罪犯作为牟利工具恶化了美国监狱罪犯人权保障状况;从其最终效果来看,导致美国大规模监禁现象,形成”刑罚向下“的直接后果,不利于美国保障罪犯的合法权利。时延安教授认为,美国刑事司法体系呈现出”向下刑法“的趋势,即歧视。[43]本文认为,与其说”刑法向下“不如说”刑罚向下“,因为刑法条文本身看不出对穷人的惩罚,而是刑罚理念的变更导致事实上扩大了对穷人的惩罚。监狱私有化本质上将罪犯作为牟利工具,矮化罪犯人格尊严,并通过与监狱罪犯劳动制度叠加,造成严重侵犯罪犯人权的现实。

 

何显兵,法学博士,西南科技大学法学院教授。

 

【注释】

[1]例见张博岚:《“美国当前最黑暗和最深远的困境之一”(深度观察)——私营监狱黑幕暴露美式人权虚伪性①》,载《人民日报》2022年3月15日,第17版;李志伟:《“美国监狱中的种族差异是惊人的”(深度观察)——私营监狱黑幕暴露美式人权虚伪性②》,载《人民日报》2022年3月16日,第16版;李志伟:《“权力和资本勾结的产物”(深度观察)——私营监狱黑幕暴露美式人权虚伪性③》,载《人民日报》2022年3月17日,第17版。

[2]储槐植:《美国监狱制度改革的新动向——监狱私营化》,载《国外法学》1985年第2期,第35——37页。

[3]陈颀:《美国私营监狱的复兴——一个惩罚哲学的透视》,载《北大法律评论》2009年第1期,第149页。

[4]Hadar Aviram. Are Private Prisons to Blame for Mass Incarceration and its Evils? Prison Conditions, Neoliberalism, and Public Choice. Fordham Urban Law Journal, Vol.42:2, pp.411——449(2016)。

[5]Atsuko Maruono. The Correctional-Commercial Complex: An Examination of Privatization of the US Prison System. Graduate Theses, Dissertations, and Problem Reports, West Virginia University, 2000, p.16.

[6]Alythea S. Morrell. Incentives to Incarcerate: Corporation Involvement in Prison Labor and the Privatization of the Prison System. Master's Projects. University of San Francisco USF Scholarship Repository, 2015, pp.15——20.

[7]Sabine Pleiter. Privatization of the Dutch prison system. Thesis Master of Science Business Administration, 2014, p.23-24.

[8][美]拜伦·普赖斯:《监狱民营化决策的决定性因素探析》,贺珍译,载《东南学术》2005年第5期。

[9]王廷惠:《美国监狱私有化:目标与效果分析》,载《中国行政管理》2005年第6期。

[10]Ryan D. King. Cumulative impact: Why prison sentence shave increased. Criminology.2019, p.57,157——180.

[11]Atsuko Maruono. The Correctional-Commercial Complex: An Examination of Privatization of the US Prison System. Graduate Theses, Dissertations, and Problem Reports, West Virginia University, 2000, pp.10-11.

[12]Stacey Jacovetti. The Constitutionality of Prison Privatization: An Analysis of Prison Privatization in the United States and Israel. The Global Business Law Review, Vol.6:1, pp.71——74(2016)。

[13]Hadar Aviram. Are Private Prisons to Blame for Mass Incarceration and its Evils? Prison Conditions, Neoliberalism, and Public Choice. Fordham Urban Law Journal. Vol.6:2, pp.424-425(2016)。

[14]王廷惠:《美国监狱私有化:目标与效果分析》,载《中国行政管理》2005年第6期。

[15]Brett C. Burkhardt. Does the public sector respond to private competition? An analysis of privatization and prison performance. Journal of Crime and Justice, Vol.42:1, p.4(2018)

[16]David E. Pozen. Managing A Correctional Marketplace: Prison Privatization in The United States and The United Kingdom. Journal of Law & Politics, Vol. XIX:253, pp.266-267(2003)。

[17]Younhee Kim and Byron E. Price. Revisiting Prison Privatization: An Examination of the Magnitude of Prison Privatization. Administration & Society, Vol.46:3, pp.261-262(2014)。

[18]Joshua L. Mitchell & Adam M. Butz, Social Control Meets New Public Management: Examining the Diffusion of State Prison Privatization, 1979-2010, Politics and Policy, pp.506——544(2019)。

[19]Atsuko Maruono. The Correctional-Commercial Complex: An Examination of Privatization of the US Prison System. Graduate Theses, Dissertations, and Problem Reports, West Virginia University, 2000, p.28.

[20]Cody Mason. International Growth Trends in Prison Privatization, 2013, https://www.prisonlegalnews.org/media/publications/international%20growth%20trends%20in%20prison%20privatization%202013.pdf.

[21]Brett Burkhardt, Contesting market rationality: Discursive struggles over prison privatization.Punishment & Society, Vol.21:2, pp.3-4(2018)。

[22]Phillip J. Wood, Market-Driven Corrections: Explaining the Pattern of Prison Privatization in the United States. Prepared for presentation at the Annual Meetings of the Political Studies Association, Leeds University, UK, 2005, p.23.

[23]Anita Mukherjee, Does Prison Privatization Distort Justice? Evidence on Time Served and Recidivism.Atlanta, Georgia, USA, pp.2-3(2019)。

[24]Dari Green and Melinda R. Jackson, The Encyclopedia of Corrections, 2017, https://onlinelibrary.wiley.com/doi/book/10.1002/9781118845387.

[25]Jacqueline Bobo, Civil Brand (2002) and the Prison Industrial Complex. Communication, Culture & Critique, Vol.1:1, p.63(2008)。

[26]Phillip J. Wood. Market-Driven Corrections: Explaining the Pattern of Prison Privatization in the United States. Prepared for presentation at the Annual Meetings of the Political Studies Association, Leeds University, UK, 2005, p.11.

[27][挪威]尼尔·克里斯蒂:《犯罪控制工业化》,胡莞如译,北京大学出版社2014年版,第3页。

[28]参见[挪威]尼尔·克里斯蒂:《犯罪控制工业化》,胡莞如译,北京大学出版社2014年版,第88——119页。

[29]The Sentencing Project, Prison Privatization and the Use of Incarceration, 2004, pp.4-5.

[30]Stacey Jacovetti, The Constitutionality of Prison Privatization: An Analysis of Prison Privatization in the United States and Israel. The Global Business Law Review, Vol.6:1, pp.96-97(2016)。

[31]Alythea S. Morrell, Incentives to Incarcerate: Corporation Involvement in Prison Labor and the Privatization of the Prison System. Master's Projects. University of San Francisco USF Scholarship Repository, 2015, p.1.

[32]Hadar Aviram. Are Private Prisons to Blame for Mass Incarceration and its Evils? Prison Conditions, Neoliberalism, and Public Choice, Vol.42:2, pp.439——443(2016)。

[33]Hadar Aviram. Are Private Prisons to Blame for Mass Incarceration and its Evils? Prison Conditions, Neoliberalism, and Public Choice, Vol.42:2, p.447(2016)。

[34]司法部预防犯罪研究所:《域外最新刑事执行法律法规选编》(第一卷),中国法制出版社2020年版,第12页。

[35]司法部预防犯罪研究所:《域外最新刑事执行法律法规选编》(第一卷),中国法制出版社2020年版,第86页。

[36]何显兵:《美国监狱罪犯劳动及其经验启示》,载《中国监狱学刊》2022年第6期。

[37]Martha Elena Menendez & Frank C. Newman, Prison Privatization and Prison Labor: The Human Rights Implications. University of San Francisco School of Law's International Human Rights Clinic, 2012, pp.12-13.

[38]Michael Gibson-Light, The Prison as Market: How Penal Labor Systems Reproduce Inequality. A Dissertation Submitted to the Faculty of the School of Sociology, 2019, p.246-247.

[39]Michael Gibson-Light, The Prison as Market: How Penal Labor Systems Reproduce Inequality. A Dissertation Submitted to the Faculty of the School of Sociology, 2019, p.260.

[40]Ian Urbina, Despite Red Flags About Judges, a Kickback Scheme Flourished, N. Y. TIMES, Mar.27, 2009, at A1.

[41]Michael Gibson-Light, The Prison as Market: How Penal Labor Systems Reproduce Inequality.Dissertation Submitted to the Faculty of the School of Sociology, 2019, pp.257——263.

[42]Torin Monaghan, Identity theft vulnerability Neoliberal governance through crime construction.Theoretical Criminology. Vol.13:2, pp.155——176(2009)。

[43]时延安:《新自由主义对美英国家刑事法制的影响及反思》,载《犯罪研究》2021年第1期,第22页。

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