内容提要：中国式现代化离不开政府发展职能。在我国现代化进程中，除传统管理职能外，政府还肩负着重要的发展职能。与管理职能的谦抑性质不同，发展职能需要政府积极作为。管理职能最早局限于秩序行政，后发展到福利行政和风险行政，追求存量优化和社会公平，政府呈现的是“管理者”身份；而发展职能则以增量发展为目标，政府通过政策引领、资源配置、直接参与和风险管控来实现发展任务，其身份更多体现为“经济人”。发展职能已为我国宪法明确规定，但实践中发展职能及手段缺乏法律支持，也存在着许多违法和权力滥用的现象，需要行政法的全面调控。从发展职能履行手段的视角分析，涉及许多中国特色的法律制度建构，立法任务艰巨。但面对政府发展职能及其履行需要，行政法必须作出积极回应。行政法要确立以整体利益和个人权利并重的双重价值目标，为政府发展职能的有效履行提供法律支撑，同时对其权力运行加以规范控制。行政法学也需要走出以规范管理职能为研究重心的局限，建构双重职能下的行政法学理论体系。

关 键 词：发展职能  管理职能  行政法回应  整体利益  系统建构

发展是人类永恒的主题，也是攻克各种艰难、增进人民福祉的关键。在中国共产党的领导下，我国已经实现全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标，并向第二个百年奋斗目标迈进。改革开放后，党和国家更加重视发展，从早期的“以经济建设为中心”，到科学发展观，再到坚持统筹推进“五位一体”总体布局，我国确立了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，着力解决发展不平衡不充分问题，并提出了高质量发展的任务。习近平总书记在党的二十大报告指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。发展是党执政兴国的第一要务。”①在中国现代化的发展进程中，政府承担着重要的发展职能，也不断探索创新了多种发展手段。政府的发展职能及手段本应得到法律的支持、规范和保障。然而，长期以来行政法学界偏重管理职能研究，以秩序行政（包括风险行政）与服务行政为核心，强调政府在维持公共秩序和提供社会福利方面的作用，忽视政府发展职能，或将发展职能隐藏于界限模糊的管理职能之中，认为政府职能就是管理社会公共事务。②对政府发展职能的认识偏差制约了行政法的发展。行政法制度侧重对政府外部管理行为的规范，着眼于对相对人权利的保护，但忽略了发展职能的法治诉求，更缺乏对公共行政的整体性、系统性法律架构，行政法治滞后于公共行政的实践需要，这种状况亟待改变。行政法需要对政府的发展职能及手段做出积极回应，行政法学研究也需要反思、重构与拓展。

一、政府发展职能的界定与功能

政府发展职能源于我国独特的发展模式。党的二十大报告指出：“中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。”中国式现代化坚持共产党的领导，政府作为推进现代化的责任主体，③在国家发展中发挥了突出作用。

（一）政府发展职能的涌现

改革开放以来，我国以经济发展为中心，引入市场机制，同时坚持社会主义道路，逐步将社会主义公有制与市场机制对接，建立起独具特色的社会主义市场经济模式，通过“有效市场”与“有为政府”叠加，走出了一条适合中国国情的快速发展道路。伴随着社会主义市场经济体制的转型，政府职能开始转变，演化出两大职能，即发展职能与管理职能。

政府的发展职能由我国特殊的国情决定。政治上党的统一领导，经济上的社会主义公有制，以及政府要对国家发展负责、对人民负责，都决定了政府发展经济和增加社会财富的直接职责。其具体表现在四个方面：一是明确发展任务。在党的全面领导下，政府要将党的战略决策转化为具体发展任务并加以贯彻落实。政府以区域发展布局、国民经济和社会发展五年规划、产业政策等手段，为经济社会发展提供方向指引。④二是实施资源配置。政府和市场在配置资源中都发挥了重要作用，共同推动着经济社会的发展。市场在资源配置中起着决定性作用，尤其是市场固有的逐利和竞争催生了创新和社会财富的增长。但政府对资源的配置也发挥着重要作用。后者主要集中在宏观层面，如中央与地方的资源分配，区域资源配置以及重点领域和行业的资源调配，以促进经济多元并带动整个社会经济发展。政府也能通过资源手段促进要素市场的流动和聚集，维护市场的繁荣和稳定。三是参与经济运作。政府作为公共财产的托管人，要实现公共资源与市场的有机对接，将由其托管的公共财产转化为市场要素。因此，政府创新各种手段和机制来推动经济社会的增量发展。一方面政府为社会提供公共物品，如大量的基础设施都由政府投资建设，政府是经济体制中最重要的行为者；另一方面地方政府要引入竞争机制，培育市场和创新经济增长方式，推动市场平稳运行，并充当区域内经济社会利益的集中代理，与其他区域展开竞争。四是把控经济风险。市场运行会遇到各种干扰，经济结构的非理性、供需失衡、突发的外部冲击都可能带来经济风险和危机，政府的重要职责就是要做好应急准备，随时监测风险，有效抵抗各种风险，为市场的平稳运行提供支撑保障。不局限于宏观调控，我国政府对经济风险的调控是跟踪的、适时的和全方位的。

与发展职能同步的是政府管理职能的外部化转型。政府作为公共事务的管理者，要对日渐独立于政府的个人及组织进行管理。随着市场体制对计划体制的取代，个人和企业从政府的隶属关系中独立出来，“单位人”转变成“社会人”，⑤成为独立自主的市场经营主体。政府不能再通过刚性命令控制个人和企业的行为，但为了确保经济和社会秩序，需要加强外部管理，既要给予个人及组织充分自由，保障其独立和权利，鼓励其参与竞争和创新，又要维护社会秩序，防范风险和提供各类公共服务和最低的社会保障。

（二）政府发展职能的界定

如何概括定义政府的发展职能？在行政学中，政府职能被定义为政府在一定的历史时期内，根据国家和社会发展的需要而承担的功能和职责，⑥即表现为“政府功能”和“政府职责”的统合。政府功能具有定性作用，指向政府的角色定位，包括目标方向，涉及政府是什么的问题，而政府职责指向行政任务，涉及政府应该做什么的问题。⑦发展职能是政府以责任主体的身份，以增量发展为目标，利用公共权力和公共资源等手段，引导、参与和把控市场运作的职责。而管理职能则是政府以管理者的身份，以公共安全和社会公平为目标，对社会公共事务进行管理，维护秩序安全和提供公共服务的职责。

与管理职能比较，发展职能具有鲜明特色。就行政目标而言，发展职能着眼于整体利益，追求增量发展，努力把蛋糕做大是对其形象化的表达。政府管理职能虽然也面向整体目标，但核心任务是保护和扩展个人的自由与权利，提供公共服务，救助弱势群体，实现存量优化和社会公平。在履行职能手段方面，发展职能是要通过利益驱动促进创新，倚重公共资源配置和制度激励，如行政规划、区域布局、行业政策，经济增长点培育等，打造要素市场，促进行业发展和市场成熟，构建竞争与协同机制等。而管理职能更多侧重对个体权利义务的设定和规范，主要通过立法定制、标准约束、行政许可、行政处罚、行政强制和行政给付等手段履行。发展职能需要政府的积极作为，而管理职能除提供公共服务外，对个人的规制行为要有谦抑性。

在调整范式上，政府发展职能既要着眼于“整体—部分”的关系塑造，又要关注“行政机关—相对人”的关系建构。一方面，我国国家发展目标涉及的领域从以经济建设为中心，扩展到经济、政治、文化、社会等多个领域。整体发展目标要通过“整体—部分”的调整范式传递到各个部分，公共资源要从整体配置到各个分支中心，因此，合理的组织结构、经济发展中心及机构的设置和整体运行机制等都十分重要。另一方面，政府通过“行政机关—相对人”的调整范式，引导个人及组织加入整体发展中来，共同实现发展目标。政府管理职能更侧重“行政机关—相对人”的调整范式，强调外部关系，政府更多是“管理者”身份，一切以个人为中心，无论是行为监管还是福利帮助都是直接面向个体。而在发展职能中，政府更多表现为“经济人”，而不是“管理者”。需要注意的是，政府发展职能和管理职能虽各有侧重，但又不是截然分离，而是统合在政府职能之中。此外，发展职能与管理职能也有十分紧密的联系，国家发展目标的实现也需要管理职能的支持，而管理职能中公共服务的供给也依赖于国家的增量发展。

在西方国家，由于奉行个体本位和自由主义的政治哲学传统，经济和社会运行主要依赖个人活动，政府偏重管理，不承担国家发展的重任。政府管理早期侧重于秩序行政，也就是履行守夜人的角色。⑧政府要维护公共秩序、保障公共利益，通过限制相对人的自由或财产或对行政相对人课以义务或负担等手段来制止危害公民的人身自由和合法财产的行为，而不是出于增进社会福利。到福利时代，秩序行政转变为给付行政，政府为了实现更为普遍的公众福祉，重视对社会公平正义的保障，其范围包括社会保障行政、公用设施行政及补贴行政三个部分。进入风险时代，“如何防范政治、经济、社会等方面的潜在危险，有效应对危机，为公民提供安全的生活条件，成为国家的核心任务，行政的任务也从给付行政向风险行政转变”⑨。可见，西方国家不同时期的政府目标和任务有所不同，但都以政府对外部的行政管理为核心，体现出“行政机关—相对人”的关系范式。比较而言，我国政府的管理职能接近于西方国家，而发展职能则是我国特色。

（三）政府发展职能的功能

政府发展职能具有促进经济发展的多重效用。全面审视发展职能的功能，可以促进发展职能的完善。在四十多年的改革实践中，政府充分履行发展职能，引导和孵育了市场，以尊重市场规律、顺应市场趋势、强化市场力量为基本前提，通过市场的有效机制塑造了积极的“有为政府”，有为政府与有效市场一同成为经济社会发展的双重动力，既摒弃了传统的计划经济观念、僵化的政治意识，又消减了市场经济的自发性、盲目性、短期性、滞后性、投机性等消极因素，⑩从而最大限度地发挥了社会主义和市场经济的各自优势，在经济增长、城市建设、社会民生等方面取得了巨大的发展成就。

具体而言，发展职能具有如下功能：首先是整体型市场经济建构功能。区别于西方个体化市场经济，我国建设的是社会主义市场经济，即在整体框架下促进市场经济的创新发展。这里包含两个层次的竞争机制：一个是市场竞争机制，通过市场主体、交易规则和产权保护等各项市场制度建设鼓励市场主体的自由竞争和开放创新；另一个是管理竞争机制，通过国家整体规划和区域布局，建立和发展以地方政府及各类开发区为主的多个经济中心，并在这些经济中心之间形成激烈竞争。在我国，与经济关联的管理创新十分突出，各类开发区建设、招商引资、区域合作等都是源于发展经济的驱动。其次是公共资源有效使用功能。这在很大程度上也是社会主义公有制的优势。政府作为公共资源的托管者，通过财政支出、投资、公私合作等手段，可以做许多个人资本无法完成或不愿投入的事情，如大规模的基础设施建设，新兴产业或弱势产业的扶持，涉及国家命脉的产业的掌控，区域滚动发展和国土空间的综合开发，以及国家对经济社会的整体调控等。当然，资源权力的边界设定和规范使用十分重要，否则极易造成官员腐败和资源浪费。(11)再次是市场培育和服务功能。主要通过产业培育、城市经济打造和完善市场要素禀赋等手段推进。商品交易的基础是成熟的产业体系，产业要在市场中有竞争力必须形成规模的产业集群。政府通过产业规划和政策引导产业发展，尤其重视新兴产业以及高科技产业的发展，从而加速产业集群的形成，提升市场竞争力。城市经济作为市场体系的重要组成部分，政府是市场中的主要竞争主体，政府通过优化城市资源配置，提高本区域城市经济效率和回报率，以及通过基础设施软硬件和智能城市开发运营展开竞争，不断开拓新的经济增长点。市场交易也离不开市场要素的流动，包括人、财、物、技术和数据信息等，政府掌控着土地、资本、人力资源的各种经济要素，深度参与了要素市场运作，为市场培育和产业发展起到了巨大的推进作用。此外，市场经济发展有赖于科技创新，也依赖于消费流通。我国政府积极作为，采取多种手段鼓励科技创新，挖掘内需潜力，构建统一大市场，促进国内国际双循环，服务于经济发展需要。最后是经济安全保障功能。政府通过供给侧改革等多种手段对经济活动进行系统跟踪监测和调控，保证了经济结构的相对合理，也有效防止了经济危机和系统风险。与西方政府对经济的宏观调控不同，我国政府对经济的调控手段更为多元，也更加全面。如2022年5月，面对经济下滑，国务院紧急出台了一套6大类33项举措，快速扭转了经济下滑局势，促进经济回暖。(12)

二、政府发展职能纳入行政法调控的必要

从国家治理现代化和依法治国的要求看，政府发展职能必须纳入法治轨道。我国宪法明确规定了政府的发展职能，但遗憾的是，行政法没有对政府发展职能给予充分重视，与发展职能相关的法律制度存在许多缺位和不合理的地方，无法满足发展职能的实践需求，这种状况亟待改进。

（一）政府发展职能的宪法依据

我国宪法规定了国家的发展目标，也设定了政府的发展义务。《宪法》序言第7自然段强调国家根本任务是“进行社会主义现代化建设”。这个过程本身是多个系统的交互影响，需要“不断完善社会主义的各项制度”(13)，国家根本任务所要达到的总目标，即实现国家富强和民族复兴的伟大梦想。政府作为国家任务的主要承担者，具有发展经济和社会的职责。此外，宪法第三章对国家机关职权的规定也包含了发展职能和管理职能的内容。如宪法规定中央政府有权“编制和执行国民经济计划与国家预算；领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设；领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”(14)等。同样，地方各级人民政府包括自治地方的各级人民政府，既要领导引领经济、社会、文化、环境等各方面的发展，同时也要管理各个领域的工作。(15)

除宪法明文规定的职权外，宪法中还有许多涉及发展职能的隐含条款。如宪法规定实行生产资料公有制，一切自然资源包括土地在内，实行国家所有和集体所有。“国有经济是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。”“国家实行社会主义市场经济。”这些宪法条文设定了公共财产的产权，并确立了公有制在不同所有制形式中具有最高地位。(16)政府作为公共财产的托管人，有权也有职责经营运作这些公共财产。比较而言，权力机关只是负责立法和重大决策，司法部门主要解决各类争议，只有各级人民政府对这些公共财产进行具体经营和管理。尤其是对公共资源的配置和运作，属于政府的发展职能范畴。

（二）政府发展职能的法治实践梳理

宪法为政府的发展职能提供了根本遵循，现行法律中也有一些涉及政府发展职能的内容，如《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《公务员法》《土地管理法》《循环经济促进法》《中小企业促进法》等。行政法规、地方性法规、规章以及规范性文件中也有部分规定，如《行政区划管理条例》《重大行政决策程序暂行条例》《深圳经济特区政府投资项目管理条例》《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》等。但总体而言，政府发展职能还没有完全纳入法治轨道，许多发展手段缺乏法律规范，尤其是资源配置方面存在决策不科学、官员腐败和资源浪费等严重问题。具体分析如下：

第一，发展职能的立法滞后。实践中政府推动经济社会发展的手段很多，如行政区划调整、政府规划、各类经济开发区创建、公共财产的配置使用、招商引资、公共工程建设等，但至今没有成熟的法律规定，大多停留在行政法规、地方性法规、规章层面，甚至只是采用政策纲要等方式规范，法律效力不清，存在许多争议。如地方政府是否应当招商引资，如何招商引资，有何底线等，都不清晰。立法滞后还表现在没有将政府的发展职能与管理职能有机整合，整体发展涉及的政府间竞争与协同机制以及政府对经济的常规调控机制等都没有明确规定。而且相关立法仅重视法律规制手段，缺乏有效的激励促进机制，与政府的绩效评估不相匹配。第二，发展职能的履行没有遵循法治精神。地方政府为了获取更多的资源和得到上级肯定，采取各种违法手段，如违法批地、违法借债、违法允诺、虚报数据等手段以取得项目支持。而且政府一身两任，发展职能与管理职能没有适当分离，导致职能冲突，也使得行政执法的目标落空。实践中，也经常发生职能错位，如把土地出让这一政府垄断经营行为当作管理中的特许，实施无上限竞拍，导致土地价格上扬，房价无法控制，造成房地产市场畸形，直接损害了市场均衡发展。(17)第三，发展职能不受司法监督。我国现行的行政诉讼的核心目标是救济相对人，对政府的监督主要局限于政府外部管理职能，而发展职能则在司法的监督之外。同样对发展职能也不能启动行政复议。目前检察系统推进的对行政违法行为监督和公益诉讼也大多在政府的管理职能方面，发展职能中的各种违法行为无法及时纠正，甚至社会也并不关注，而在许多腐败案件中突显出发展职能履行的法治状况令人担忧。

（三）加强对政府发展职能行政法调控的必要

为促进政府发展职能的有效履行和规范其权力运作，需要加强行政法的调控。首先，行政法以公共行政为调整对象，而发展职能作为我国政府的核心职能之一，是公共行政的重要构成部分。虽然政府在履行发展职能时的身份与管理者不同，手段也有较大差异，但都是为了公共行政目标而履行职责，需要行政法的调控。其次，发展职能演化出来的各种手段，需要行政法的回应。就像管理职能依赖行政许可、行政处罚和行政强制手段一样，发展职能也依赖许多手段，如行政区划制度、行政规划制度、经济特区和经济开发区制度、公私合作的PPP制度、政府允诺制度、公共工程建设制度等，这些手段都需要立法规范和完善。如果只有目标，没有手段，就会导致不择手段。当然，实践中创新的手段合理与否，需要开放讨论和慎重研究。再次，政府发展职能涉及多元利益，需要行政法的合理界分和保护。政府发展职能虽以整体利益的提升为目标，但与区域利益、地方利益和个人利益都有千丝万缕的关系，法律的核心功能是对利益关系进行调整，这些多元利益也需要上升到法律层面，通过权利义务的设定来进行调整。(18)行政法不仅要维护国家整体利益，也需要保障社会本位或个人本位的其他利益。不能简单因为政府发展职能追求整体利益，就忽略或损害其他利益，行政法在为发展职能的履行提供支持的同时也要设置“底线”，建立冲突解决机制来保护多元利益。最后，行政权是行政法一切特殊性的根源，(19)全面规范和制约行政权力是行政法的根本任务之一。政府发展职能涉及大量资源配置和政府权力运用，这种资源权力如果不受控制，一旦被滥用，就会导致严重的社会问题，形成经济垄断、区域发展畸形，资源浪费和官员腐败。(20)综上，将政府发展职能纳入行政法的调控十分必要。

三、政府发展职能的主要手段及行政法制度建构

政府发展职能的履行更多依赖于整体组织和系统运行。在整体组织中，涉及组织结构、组织机构及组织要素，系统运行包括整体决策、多元执行、系统调控等不同环节，因此，支持政府发展职能的法律制度建构也可从这些方面分析归纳。

（一）行政组织手段及制度建构需求

行政组织手段在政府发展职能履行中处于基础地位，具体包含三个方面的内容：一是组织结构手段，即在整体框架下进行多元的经济中心设置，实现空间经济中心的布局；二是组织机构设置手段，即建立经济运行的组织体，设置各级政府和各类经济开发区等；三是组织要素手段，即经济组织体推动经济发展所需的人、财、物、技术及信息等各种要素。

在组织结构上，政府推动发展的主要制度为行政区划手段和区域规划手段。行政区划最初源于政治与管理需要，涉及国家国土空间划分、分级管理和权力结构等重大问题。改革开放后，我国积极进行行政区划调整和管理体制改革，还试点“飞地”合作和“同城”建设等突破性的改革措施。行政区划已成为自然资源和制度资源的综合性空间配置手段，带来了城市空间和法律地位的改变，促进了市场要素的流动和聚集，推动了城市空间的低成本扩张，为高等级城市发展奠定了良好的外部条件。区域规划手段也对城市集群和区域经济的发展做出了重大贡献。这里涉及《行政区划法》和《区域协同发展法》的立法需求，遗憾的是目前还没有正式启动立法程序。

在组织机构设置方面，呈现出三个发展方向。一是增强各级人民政府的发展职能。如发展改革委员会、国土资源部门、工业与信息化部门等都承担着重要的发展职能。二是创新设置各类经济发展组织，如建立经济特区、国家级新区、经济开发区、自由贸易区、示范区等，培育新的经济增长中心，促进市场要素的流动和聚集，成为推动区域经济发展的核心力量。(21)三是政府通过国有企业等组织形式参与市场经济，经营、管理、处置国有资产。国有企业是“壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量”(22)，服务于国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业等任务目标，是经济社会稳定持续发展的依托。这里涉及发展职能机构设置制度、经济开发区制度和国有企业制度，都需要法律支持，需要制定和完善《行政机关设置法》《地方政府法》《经济开发区法》《国有企业法》等法律。

在组织要素手段中，公务员制度也会对发展职能产生重大影响，建立经营发展类型的公务员系列十分必要。这类公务员需要向社会开放，吸收有实践经验的经营类人才进入到政府发展部门和国有企业等，更好实现政府与市场的对接。数据信息及技术为政府履行发展职能提供支持，大数据、云计算、物联网、人工智能等数字技术推动了集约化的公共支撑平台建设，促进了整体组织和系统运行的智能化和智慧化发展。从法律建设上看，需要进一步完善公务员制度，还有必要制定《行政技术支持法》，明确技术信息要素的培育、权属和配置，规范不同行政目的下的利用方式等内容，为技术创新提供法律保障的同时，设定底线规则。在组织要素中，公共财产要素十分重要，故在下文单列分析。

（二）公共财产手段及制度建构需求

公共财产是政府履行发展职能的物质手段。与西方国家经济发展依赖个人资本不同，我国的经济发展在很大程度上是通过对公共财产的运营而得以推进。公共财产在性质上主要有土地、矿藏、海洋等自然资源，其他存量公共资产（包括国有事业单位的资产、国有企业单位的资产和行政性资产，涉及不动产和动产等）和税费等各种财政收入及金融类资产等。就使用功能而言，公共财产可分为经营类、公共服务类和行政自用类等类型。公共财产手段主要表现在四个方面：

一是自然资源的开发使用手段。我国实行社会主义公有制，土地、矿藏、海洋、森林、草原、河流等自然资源由国家所用或集体所有，政府既要保护这些自然资源，又要满足各类市场需求，非常复杂。目前我国这方面的立法大多从政府管理的角度规定，如《土地管理法》《矿产资源法》等，没有突出其在经济发展中的作用，尤其是公共财产权归属不清晰，导致许多问题。如实践中地方政府在财政上对国有土地出让金收入的过度依赖，导致房地产行业畸形，严重影响到经济的良性运行。从发展职能和市场运行的角度考虑，需要制定《公共物权法》，建立具有中国特色的公共物权制度。二是政府财政手段。与西方国家相比，我国财政支出涉及经济建设的比例较大，主要用于公共基础设施投资和其他重大项目投资。此外还有许多政府设置的专项基金，也投入到经济建设。为规范这些资金的适用，需要制定《政府投资法》《公共基金法》等法律。三是政府融资手段。国家通过发行国债或地方政府发行地方债来获取经济建设资金。此外，地方政府的城投公司、国投公司、城建公司和产业基金等，作为政府的投资融资平台，承担了大量的政府隐形债务，加大了经济运行的风险。需要加快有关政府融资手段的制度建设，制定《政府融资手段法》，通过立法予以规范和监控。四是对其他国有资产的经营。经过几十年的政府投入，我国建设了规模巨大的公共基础设施，如铁路、港口、体育场馆等。如何有效使用这些公共基础设施，需要制定《公共设施产权法》，建立相对合理的经营制度。

（三）整体决策手段及制度建构需求

行政决策是政府履行职能不可缺少的重要手段。行政决策种类繁多，但对发展职能而言，最有特色的是整体决策，涉及发展战略布局、行政规划、财政预算、促进型立法等手段。发展战略集发展目标、方略、方向、阶段等内容于一体，意义重大。我国相继提出可持续发展、科教兴国、人才强国、“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等国家发展战略，通过统筹兼顾、协调运作、集中各方力量形成发展合力。当然，国家发展战略决策多由党中央作出，经全国人大立法或决定，政府的职责是要贯彻落实这些战略决策，进一步提出具有操作性的方案。

行政规划通过明确各级政府工作职责和具体目标、引导公民和相关市场主体行为，以实现整体发展目标，如《“十四五”数字经济发展规划》等。多年来，我国探索形成了以国民经济和社会发展规划为统领，以主体功能区规划为国土空间规划总控，以专项规划为特定领域延伸细化，以年度计划为抓手，其他规划相互配合的发展规划体系。行政规划在实现国家战略、引导资源配置、约束和规范市场行为、促进经济发展、减少贫困等方面发挥了十分重要的作用。为确保行政规划的理性和均衡，明确各类行政规划的效力，需要制定综合性的《行政规划法》。

财政预算也是重要的整体决策，需要与国家发展战略和规划配套而行。我国财政预算支出中用于国家建设发展的比例远大于西方国家，如果加上预算外资金，这个比例更大。(23)这也充分说明了政府在推动经济发展方面的努力。需要根据《预算法》制定《经济建设预算条例》，健全完善经济发展领域的预算决策制度。发展类的重大决策还涉及地域、行业和项目等内容。如产业政策引导着国家产业结构和重点发展方向；(24)重大工程项目决定了国家的基础设施建设和对经济发展的牵引等。(25)这些决策与管理类的重大决策有许多差异，其性质、目标和方法程序都有很大差异，需要分类规范。此外，改革试点也是整体决策中的重要补充手段。整体决策虽然为系统运行所要求，但在经验缺失的情况下，面临巨大风险，需要先行先试，积累经验，再往前推进。改革试点也涉及利益诉求，需要制定《改革试点法》予以规范。

（四）整体（多元）执行手段及法律建构需求

整体决策的执行是政府履行发展职能的关键。与整体决策主要依赖政府作出不同，决策后的执行需要多元主体的分工合作、竞争协同来共同完成。按照政府在执行中发挥的作用，政策执行手段可分为三种类型，并有着不同的立法需求：第一类是政府或设置国有企业执行。如公共工程建设、土地出让、政府投资、政府采购、国有企业经营等。政府采取这些手段时，实际就是一个经济人的身份。需要制定《公共工程建设法》《国有企业设置与经营法》，完善政府采购制度等，规范政府或其经济体的经营行为。第二类是通过公私合作执行。对一些具有投资收益的公共设施项目，可以采用此类手段，比较典型的是PPP制度等。在公私合作中，政府仍然处于主导地位，是公共服务的提供者，但合作方可以充分利用市场机制来共同完成公共设施的建设和服务目标。需要制定《公私合作法》，明确合作方式，完善相关制度。第三类是政府出台优惠政策，主要依靠市场方式完成。在法律上常采用行政允诺的手段推进。实践中比较盛行的招商引资和市场培育，就是靠具体的产业政策、减免税收、科技奖励、财政补贴等方式吸引资本、人才、技术的投入。改革开放以来我国政府探索出规模庞大、种类繁多的招商引资举措，不仅弥补了国家发展的资金缺口，还通过引进应用、学习模仿、局部改良和适度创新等，推动经济发展方式的转轨变型进程，提升经济发展质量。(26)需要制定《招商引资法》，建立完善经营类的行政允诺制度。

（五）系统调控手段及法律建构需求

系统调控是确保发展决策目标落实到位的最终手段。在西方国家，受个体化发展模式的局限，经济的平稳运行主要依赖市场自身，政府没有责任也没有资源确保经济安全，只有在市场出现很大风险时，才能干预，而且干预措施分别由不同的部门作出。比较而言，系统调控是我国整体型发展模式的特色，有效避免了经济危机和社会动荡。系统调控手段主要有三个方面：

第一是预防手段。包括物资贮备和经济应急体制建设，确保在特殊时期经济和社会生活能够正常运行。贮备物质是为了应急，基本物资尤其是粮食石油等战略物资的贮备十分重要。实践中已分散建立物资贮备制度，但不完整，需要制定综合的《物资贮备法》《经济应急法》，完善预防制度。第二是经济监测与政府督察手段。经济监测是跟踪经济运行，及时发现问题和纠正偏差的手段，而政府督察则是对政府重大决策贯彻执行进行的检查，包括实践中国务院组织的临时性的联合督查，中央各职能部门自行发起的专项检查，建立考核或问责制度，设立专职督察机构等方式。(27)此外，经济统计、政府的绩效评估等也可以及时发现问题，以便于及时解决。需要制定经济监测方面的法律，也需要进一步完善在发展领域的政府督察制度。第三是经济调控措施。包括常规调控和应急调控。就常规调控而言，经济发展到一定阶段，由于多元参与，利益需求不同，会积累许多矛盾，需要进行跟踪调控，通过供给侧改革，以调整结构，化解冲突，实现新的平衡。对突发事件带来的影响和冲击，需要非常规性的应急调控措施。实践中，最常见的宏观经济调控手段包括市场化改革、供给管理、需求管理三大类，具体通过降低企业成本、完善市场体系、提高国企效率、改善劳动力市场流动性、优化货币政策和财政政策等措施的组合应用，实现“稳增长”“防风险”的发展目标。(28)需要制定经济调控方面的法律，进一步完善经济调控制度。

综上，发展职能的主要手段及法律制度汇总如下图1。

需要说明的是，针对上述履行发展职能的手段，有些需要专项立法，如《行政区划法》，有些则需要综合立法，如《公共基础设施法》具有财产法属性，同时也涉及重大项目决策和决策执行。还有一些则需要根据发展职能和管理职能的内在要求进行统合性立法，如《行政机关设置法》。但无论是单行立法还是综合立法，都需要实现“发展职能＋法律调控”“外部管理＋法律规范”以及发展职能和管理职能融合立法的目标。

图1 发展职能手段及法律制度图

四、行政法学研究的反思、创新与发展

改革开放以来，我国行政法的发展路径以行政诉讼为中心，关注政府的各类外部管理行为，形成了以管理职能为核心，以行政行为为支点的行政法学理论体系。而政府发展职能在公共行政中的重要地位，凸显了传统行政法学研究的局限。行政法需要变革，行政法学也面临巨大挑战，需要积极应对。行政法理论要立足于中国的行政实践，努力推进其本土化的创新发展。

（一）行政法基本理论的创新

与政府管理职能不同，政府发展职能有独特的目标定位、组织手段和运行机制，对行政法有不同的内在要求，从而需要重新审视行政法的调整范围，检讨和发展行政法学的基本概念范畴。首先是行政法的重新定义。政府管理职能具有外部性与辅助性的特点，因而传统行政法追寻规范主义精神，重视“控权”，侧重对公民权利的保障。而政府发展职能则需要政府积极谋划和主动作为，其有效履行依赖组织体系和运行机制的完整理性，需要建构科学合理的客观法秩序，为行政系统运行提供法律支持。当然，政府发展职能也决定了政府拥有强大的公共资源配置权和使用权，加强对这些权力的规范和控制非常必要。行政法需要规范主义和功能主义的共同推进，在控制行政权力的同时建构系统秩序，促进整体发展。其次是调整范围的重新厘定。传统行政法的调整范围局限于“行政机关—相对人”之间的关系，注重管理权限和程序，强调对相对人权利的保障，但缺失了对政府发展职能及手段的调控。这种状况亟待改变，行政法需要将政府发展职能纳入调整范围，构建合理的“整体—部分”关系。行政法学还需要将发展职能涉及的多元发展手段全面纳入行政法学的研究视域。最后是行政法学基本概念范畴的扩展。发展职能追求的是整体利益，行政法也要以整体利益为价值导向。但在理论上，整体利益究竟如何界定，包括哪些利益，整体利益与公共利益有何区别，整体利益与个人权利如何兼顾，发生冲突时如何进行价值选择等，这些问题都需要深入研究。再如与发展职能相关的制度概念，如行政区划、经济开发区、政府间竞争与协同、公共财产、整体规划、招商引资及行政允诺、系统控制等，也将随着相关行政法制度的发展而成为行政法学体系中的重要概念。

（二）价值目标和基本原则的拓展

随着行政法调整对象从管理职能到发展职能的拓展，行政法的价值目标也会从保障个人权利拓展到追求整体利益，形成双重价值目标。多年来受“个体本位”的影响，行政法律制度主要围绕着主观权利的保护和救济展开。而政府发展职能的融入则决定了行政法还要重视整体利益，为谋求经济增长，增进社会财富，提升国家的综合实力和国民福祉提供行政法律支撑。此外，随着整体利益目标的引入，个人权利的边界也会拓展，个人除了可直接支配的权利外，还从整体利益延伸出许多可分享的利益。

行政法对发展职能的回应，也要求行政法学加强对行政法基本原则的研究。在以管理职能为主的视域下，行政法学界更多强调依法行政原则、比例原则、正当程序原则等，(29)这些基本原则主要针对外部管理，反映了规范行政权、保障相对人的合法权益的价值取向。(30)但随着行政法双重价值目标的确立，行政法的基本原则也会有更大的发展。如确立系统发展原则、行政效能原则、信赖保护原则等，以满足双重职能下行政法的内在要求。

（三）行政法学体系的重新建构

目前，行政法学体系在教科书中大同小异，即以“控权”为目的，以规范“外部管理”为核心、以行政行为为支点、以行政诉讼等法律救济为保障。这种结构体系遗漏了与发展职能有关的理论和制度，尤其是行政行为法部分难以统领发展职能下不同的组织和运行手段及机制。面对发展职能带来的挑战，需要拓展和重构行政法学体系。

行政法学体系应兼顾双重政府职能的调整和规范，研究不同版块的价值目标、主要手段、规则标准等内容。同时，行政法学体系对发展职能相关内容的拓展，还会引发对原有行政法基本理论、行政组织法和监督救济法的重新定位和扩展，从而使得行政法学的体系更加合理完整，不同部分之间的界限更加清晰。传统行政行为与发展职能中组织运行手段的关系也需要全面研究，以寻找其相同点和差异所在。扩展重构的行政法学体系应当兼顾管理职能和发展职能的双重法治要求，主要包含行政法基本理论、行政组织法、公共财产法、发展职能法（整体决策法、整体执行法、系统调控法）、管理职能法（包括外部行为法、行政程序法）和监督救济法六大部分。

（四）相关行政法制度研究的跟进

政府发展职能带来了行政法律制度的极大扩充，但实践需求只是法律制度创设的第一步，法律制度建设的理论指导尤为重要。目前许多涉及发展职能及发展手段的相关制度没有上升到法律层面，而仅仅停留在政策文件层面。这些政策规定一般较为原则，其确定性和可预测性相对较弱，对违反政策的行为难以进行法律制裁。政府发展职能领域的立法和制度建设任务很重，需要制定的法律很多，都需要加以深入研究。此外，传统对行政的监督和救济制度也局限于管理职能及手段，随着行政法对发展职能的扩展，相应监督和救济制度也需要拓展完善。总之，中国式现代化为人类提供了新的现代化道路选择。在此模式中，政府发展职能具有重要地位，是推进国家发展与保障人民根本利益的有力工具。政府发展职能对行政法既是挑战也是机遇，唯有直面中国的行政实践需求和存在的问题，才能绘制行政法的中国方案，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。

注释：

①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》(2022年10月16日），人民出版社2022年版，第11页。

②参见竺乾威：《政府职能的三次转变：以权力为中心的改革回归》，载《江苏行政学院学报》2017年第6期，第91页。

③参见张贤明、张力伟：《国家治理现代化的责任政治逻辑》，载《社会科学战线》2020第4期，第181-189页。

④参见裴广一：《论有效市场与有为政府：理论演进、历史经验和实践内涵》，载《甘肃社会科学》2021第6期，第213-221页。

⑤参见何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》，载《管理世界》2003年第6期，第58页。

⑥参见谢庆奎、燕继荣、赵成根：《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第126页。

⑦参见朱光磊：《全面深化改革进程中的中国新治理观》，载《中国社会科学》2017年第4期，第29页。

⑧参见［英］亚当·斯密：《国富论》，唐日松等译，华夏出版社2006年版，第497-516页。

⑨［德］汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第3卷），高家伟译，商务印书馆2007年版，第3页。

⑩参见习近平：《对发展社会主义市场经济的再认识》，载《东南学术》2001年第4期，第26-38页。

(11)参见《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）。

(12)参见《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）。

(13)王旭：《论国家在宪法上的风险预防义务》，载《法商研究》2019年第5期，第117页。

(14)《宪法》第89条。

(15)参见《宪法》第107条。

(16)参见宋功德：《论经济行政法的制度结构——交易费用的视角》，北京大学出版社2003年版，第40-42页。

(17)参见薛刚凌：《加强政府经济职能的法律控制》，载《法制日报》2019年4月12日第5版。

(18)参见王贵松：《作为利害调整法的行政法》，载《中国法学》2019年第2期，第90-109页。

(19)参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第15页。

(20)参见薛刚凌、宋龙飞：《论行政法制度在经济领域的拓展——以腐败治理为视角》，载《行政法学研究》2020年第2期，第47-62页。

(21)以全国230家国家级经济技术开发区为例，2022年1-6月实现固定资产投资占全国同期比重为9.7%，财政收入和税收收入占全国同期的11.4%和12.9%。参见商务部外资司：《2022年1-6月国家级经济技术开发区主要经济指标情况》，中国开发区网，https://www.cadz.org.cn/index.php/news/info/id/50927.html.（最后访问时间：2022年12月28日）。

(22)习近平：《理直气壮做强做优做大国有企业 尽快在国企改革重要领域和关键环节取得新成效》，载《人民日报》2016年7月5日第1版。

(23)参见李成威、金殿臣：《近年来中国与美国财政收支比较与启示》，载《经济资料译丛》2022年第1期，第26-30页。

(24)参见徐朝阳、林毅夫：《发展战略与经济增长》，载《中国社会科学》2010年第3期，第94-108页。

(25)参见昝国江、安树伟、王瑞娟：《重大工程项目的区域品牌与经济发展》，载《经济纵横》2007第2期，第38-40页。

(26)参见俞宪忠：《从“招商引资”到“招商引制”》，载《浙江学刊》2009第6期，169页。

(27)参见黄伯平：《行政手段参与宏观调控：实质、特征与原因》，载《中国行政管理》2011第10期，第35页。

(28)参见刘伟、苏剑：《中国特色宏观调控体系与宏观调控政策——2018年中国宏观经济展望》，载《经济学动态》2018年第3期，第10-12页。

(29)参见李洪雷：《面向新时代的行政法基本原理》，载《安徽大学学报》（哲学社会科学版）2020年第3期，第83-92页。

(30)参见周佑勇：《行政法总则中基本原则体系的立法构建》，载《行政法学研究》2021年第1期，第13-25页。