内容提要：晚清民国时期，新疆地方政府为适应建省后的边疆管理，积极推进行政区划改革，增设了大量县级政区。利用档案文献与古旧地图复原民国三年(1914)伊犁霍尔果斯地区的设县及其县域形成，尝试以这一个案揭示新疆地方政府通过在中俄交界地区增设新县对加强国防、外交、商务、内政等管理的政治考量。同时，它也反映出近代边疆政区边界的形成除了遵循“山川形便”这一传统原则外，国界争议、经济分配及地方军阀自身利益取向等国内外政治、经济关系博弈也发挥了重要作用。

关 键 词：霍尔果斯县  民国新疆  划界  索伦营

光绪十年(1884)，清廷在新疆建省，全面推行府(州)县制以加强中央政府对新疆当地的管理。民元之后，为应对全新的国内外军事、外交形势，又基于自身经济发展、资源开发、治安管理等方面的需要，新疆陆续增县设治。这一时期新疆政区的设置不仅反映了当时执政者为维护国家统一和边疆权益所做的努力，还展现了新疆省当局同中央政府以及地方内部势力之间的博弈，其经验和启示也深刻影响着今天新疆的地方管理。

学界对民国时期新疆政区设置已有所关注。在行政制度改革及其实施层面，对民国时期新疆道、县、设治局、分县等的沿革过程及其对维护边疆稳定、实现地区经济开发的作用等已有一系列研究。①还有学者通过对具体设县过程的剖析，探究新疆政区改革的过程及特点，如苏奎俊以察哈尔营改设温泉县分析清末民国边疆地区新型军政体制的建立过程②，不过苏文的重点在梳理察哈尔营的兴亡过程，对于设县的分析并不深入。

民国初期，新疆外部有俄国在军事、外交、商贸等方面的压力，内部有资源、赋税、人口管理等的需求。本文以当时增置县治较早的霍尔果斯县为例，通过复原该县的设立过程，分析当时新疆应对内外部困难的情形，进而探讨割据军阀制衡中央、控制地方的权谋手段，以及中央决策对地方利益的影响。

一、霍尔果斯县域地理环境与行政旧制

本文研究范围为民国霍尔果斯县域，其位置在今新疆维吾尔自治区西部，地属今伊犁哈萨克自治州，包括今霍尔果斯市、霍城县以及可克达拉市西半部(图1)。该区域北隔科古琴山，与博尔塔拉蒙古自治州博乐市、温泉县相望，南以伊犁河与察布查尔锡伯自治县为界，东邻伊宁市、伊宁县及可克达拉市东半部分，西凭霍尔果斯河与哈萨克斯坦阿拉木图州接壤，是我国西部门户。我国与哈萨克斯坦之间的重要通道霍尔果斯口岸即在本区域内。

图1 民国霍尔果斯县位置

资料来源：据自然资源部《分省(区、市)地图——新疆维吾尔自治区》[审图号：GS(2019)3333]、台北“中研院”藏参谋本部1936年制《各省分幅地形图·新疆省·绥定(伊宁、绥定、霍尔果斯)》(档号：13-02-33-057)改绘。

霍尔果斯地处天山山脉的伊犁河谷地区，虽然位于欧亚大陆深处，但来自天山的冰雪融水补给使当地地表水资源丰富，为之发展灌溉农业提供了重要水源。霍尔果斯境内还有辽阔的草场、肥沃的土地，有发展畜牧业的良好条件。正因如此，历史时期乌孙、柔然、突厥、契丹、蒙古等游牧民族先后控制了这一区域。

明末清初，准噶尔兴起，其牙帐设于伊犁河谷，霍尔果斯河流域亦是其游牧地。18世纪，清朝统一天山南北，乾隆二十年(1755)，朝廷于霍尔果斯境内的乌哈尔里克(今水定镇)设办事大臣；四十五年(1780)再于该地建拱宸城，为伊犁九城最西者，属伊犁将军管辖。拱宸城周长3里7分③，屯驻绿营马步兵各350名④，数量则冠于九城，以参将领之，并设巡检一员。清中期时，朝廷还陆续从东北各地迁居锡伯、索伦⑤各营到霍尔果斯地区屯田戍边，并以八旗体制管理。如乾隆二十八年(1763)，1000余名索伦官兵自黑龙江携眷迁驻伊犁屯田戍边，被安置于伊犁河北、霍尔果斯河东西广袤草原之上，设领队大臣一员专管，受伊犁将军节制，是谓“索伦营”，成为新疆西陲的一支劲旅。同治年间，新疆爆发叛乱，俄国出兵强占伊犁，拱宸城及周边索伦营等处兵民几乎奔逃殆尽，直至左宗棠收复新疆，当地生业才逐渐恢复。光绪十年(1884)新疆建省后，索伦和锡伯官兵组成新的索伦营八旗，有1600余人⑥，他们重新肩负起守边巡卡的任务。中俄勘界订约后，自伊犁河沿霍尔果斯河向北的河源卡、登元卡、察汗鄂博卡、尼勘卡、红山嘴卡、台尔素湖尔卡这6座卡伦的巡防工作也由索伦营负责。伊犁将军重新将霍尔果斯的草场、耕地划分给索伦营兵民牧种，屯田地包括三四工屯、大小工背(弓拜)屯地、一间房至拱宸城南地等，所辖范围大致北到塔勒奇山，东抵察汗乌苏，南濒伊犁河，西至霍尔果斯河。⑦光绪十一年(1885)，索伦营领队大臣春满率领兵民在水磨沟与紫泥河间筑城，周7里许的索伦营大城从规模和人口上都大幅超过了拱宸城⑧，成为清末霍尔果斯地区实际上的发展中心。光绪十四年(1888)，清政府在伊犁、塔城地区设置伊塔道，霍尔果斯地属伊塔道绥定县。虽然《伊犁界约》等系列条约签订后中俄已划定了西北边界，但俄国仍在觊觎中国领土，频频在边界地区挑起事端，致使清廷不得不加强对新疆地区的控制。因此，地处边界的霍尔果斯地区增设分防厅，原设巡检缺升通判，“管理旗务并中俄交涉及督捕弹压诸务”⑨，该状态持续到清朝结束。

民国初年，为响应中央政府精简政区层级的三个《划一令》，府、厅、州一并改置为县。⑩霍尔果斯分防厅并入绥定县，通判随之裁撤，仅由绥定派帮审员一名负责初步受理境内的民刑诉讼，但没有行政、立法等方面的权力。(11)

二、民国霍尔果斯县的设立

民国三年(1914)，新疆战局初定，新上台的新疆都督杨增新为稳固其统治，开始对新疆行政区划进行改革。除前清府、厅、州改置的县之外，霍尔果斯是最先被考虑分治设县的两个地区之一。建县之前，杨增新命时任伊犁镇守使杨飞霞就霍尔果斯升县问题进行调查，其考察报告要义在随后杨增新上报北洋政府内务部的公文中得以体现。归纳下来，霍尔果斯设县的必要性主要体现在以下几个方面。

首先是国防考虑。霍尔果斯处中俄交界之地，清季以来一直是俄国觊觎之地，外交冲突频仍，因此地方官员设县有利于地方控制，维护边境安全。在公文中，杨增新对此问题特意强调：

霍尔果斯地方实为伊犁迤西第一门户，又属中俄通商要道，与俄属萨玛尔县隔河相望，实成对峙之势。近来俄国在萨玛尔实行殖民政策，大事招恳(垦)，人口殷繁，无地安插，因霍尔果斯境内土壤肥沃，不免时生觊觎。即如上年春间，该国流民数千，潜来霍尔果斯下游一带，侵占土地，势甚猖獗，两国人民几至决裂，此其明证。(12)

可见，俄国在边境地区的殖民开垦对中国西北国防安全造成了巨大威胁。鉴于此，杨增新认为“若不亟设县治，殖民实边，以图抵制，恐将来俄民之迁佣日多一日，在在不免轇轕，即在在惹起交涉”(13)。

事实上，这一地区的中俄国界在光绪初年已经划定。光绪七至八年(1881-1882)，中俄签订了《圣彼得堡条约》与《伊犁界约》，规定在霍尔果斯，两国以河为界，河东属中国，河西归俄国，河水为“两国公水，彼此不准争竞”，河中沙洲为“两国公地，两国民人不准在洲盖房种地”(14)。这些条约迫使中国失去了霍尔果斯河以西的全部领土。

俄人又先不顾条约中之规定，在霍尔果斯河上游西岸开渠五道，使中方土地几无可灌溉之水。至民国初年，河水“俄占十分之八，中仅十分之二”(15)，境内农业生产受到极大损害。俄人还不断染指霍尔果斯河以东的中方领土，公然侵占该河主泓道东侧的河洲，甚至在民国元年、二年多次越界至中方头工卡伦、东二工渠等地测绘地图(16)，严重威胁伊犁地区的边境安全。

然而，清末民初霍尔果斯的地方管理十分薄弱，裁撤通判后，霍尔果斯级别最高的官员只是伊塔道属绥定县派出的一名处理简单民事诉讼纷争的帮审员，无权过问具体行政管理、治安维护等事务。因此，对于非法入境之俄人，该人员无力驱赶，在中俄民众的纠纷中，也无法维护中方利益。故而新疆省当局认为增设县治后，此种情况可以得到一定程度的改善。

其次是交通和贸易考虑。霍尔果斯正当中俄贸易要冲，清代以来一直是俄国布匹、呢绒、火柴、钟表等工业产品进口以及中国茶叶、大黄、棉花等原材料出口的重要通道之一。(17)清季中俄之间相继签订《伊塔通商章程》《改订伊犁条约》《中俄续改陆路同上章程》等，霍尔果斯的尼勘卡伦与位于塔城的苇塘子卡伦、乌什的伊布拉卡伦、喀什的明约洛卡伦一起，成为清末新疆中俄贸易的四大法定通商口岸(18)，“俄商进卡之货……岁耗巨金，其洋布、桂皮尤为章身之具，更无论矣”(19)。

口岸开放后，清廷在尼勘卡伦设卡员一名，处理海关通商事务。但俄商极为蛮横，对低级别的卡员不加理睬，漏税、走私等行为层出不穷，口岸管理颇有力不能逮之况。一关之纠纷常只能通过驻在该城的通判亲自主持协调，才能勉强解决：

近自俄国开办台卡以来，每于昏夜叩关，三更五更十辆八辆肆行出入，不准卡员查验，甚有无票行人车辆溷杂其间，任意往来。尤可异者，该国官吏军人既无公文护照，又不至卡挂号，闯关经过，不服盘诘。以故近年俄商私运盐、茶、烟土入境与私运粮食出境之案，层见叠出。虽间有经我国阻止之事，全赖通判主持，卡员几同虚设。(20)

这样的状况，当然对新疆地方管理极为不利。

民国元年(1912)之后，新疆省响应民国政府的三个《划一令》，撤销霍尔果斯分防厅并入绥定县，裁撤通判，所以尼勘卡伦的通商事务只得靠绥定县派出的帮审员协理。但帮审员作用不比晚清卡员大多少，凡涉及行政、治安等问题均需报回绥定县定夺，而绥定距拱宸城就有90里之遥，至尼勘卡伦路途更远(21)，致使公务应接不暇，处理混乱，分县设治的急迫性日益增加，“即应改设知事兼通商事宜，以复通判职权之旧，俾得专其责成”(22)。显然，加强边境交通与商贸管理也是霍尔果斯设县的重要原因之一。

再次是地方管理考虑。自有清一代对伊犁地区进行开发以来，大量疆内和内地移民进入伊犁河流域垦殖土地。虽迭经战乱，但霍尔果斯地区人口到晚清已增至数千人。(23)这些移民主要分布在索伦营大城、拱宸城、瞻德城、广仁城等霍尔果斯各处：

霍城西南境内所属之登元卡、磨湖等处，东境内所属之板桥卡、小卡子、三道河等处，东南境内所属之黑树窝、夹坝道等处，北境内所属之大西沟、苜蓿台、察哈、乌苏沟、大弓背、小弓背、清水大河等处，现在均有汉、回、缠、哈各族户民。……一经编定升科，尚能安置一百余户……又查索伦营所占牧场地亩，该旗丁多，已自行恳(垦)辟……(24)

然而，民国初年霍尔果斯地方在人口日增、事务日繁的情况下，各类事务仍需绥定县派员处置，“未免鞭长莫及”。这一问题在清代已有显露：“此与前清时霍城通判仅办交涉不负土地人民责任流弊相同。”(25)因此，新疆省政府认为，亟需将霍尔果斯从绥定县析出，新置一县，方可集中精力管理该区事务。可见，从征收赋税、维护地方治安等方面考虑，霍尔果斯设县亦势属必然。

除了以上急迫的设县理由外，霍尔果斯自身“地质膏腴，水利富有”(26)的地理条件和较为成熟的地区经济发展水平也使设县成为可能。从宣统三年(1911)修成的《新疆图志》附图(27)以及民国五年新疆省呈予内务部的霍尔果斯县划界图说(28)中可以看到，除了拱宸城、瞻德城、广仁城等几座人口聚集的大城以外，霍尔果斯范围内已有一间房、黑树窝、三工村、四工村、阿里玛图村、大弓拜、小弓拜、常庄、达乎庄等十数个村庄，足以证实霍尔果斯地区在清末民初时人口与区域发展已达相当规模。

不仅如此，这一时期霍尔果斯除中南部河流冲积平原地区发展相对成熟外，其“北山境内可耕之地尚多”(29)，也有开发潜力。因此，地方官员认为霍尔果斯如若设县，“一经编定升科，尚能安置一百余户，将来分设一县，经费绰有余裕”。他们进一步建议，“若将清水河、索伦营等处地方划归管辖，并将在该处恳(垦)地之汉、回、哈萨旗丁一律改为户民，更无人口缺乏之虞”(30)。显然，新疆省政府认为，在人口和地亩的数量得到保证之后，霍尔果斯地区的财政收入就有了稳定来源，完全可以独立支撑起一个县级政区的运作，而不需要省方乃至中央给予更多补贴，故在此设县不仅必要，而且可行。

在各项制度尚待完善、各种条件较为缺乏的民国时期，新疆地方政府如何通过完善政区制度加强对新疆全省的控制，是当时地位尚未巩固的新疆都督杨增新亟须解决的问题。杨增新巧妙利用中央对新疆地方政权稳定的在意，论述了霍尔果斯设县后之于国防、外交和当地人口、税收和区域发展的积极意义，中央政府也迅速反馈，批准了新疆省关于在中俄边境霍尔果斯设县的呈请。于是，霍尔果斯成为新疆首批增设的新县。

三、霍尔果斯县界的确定

杨增新于民国三年(1914)五月十九日电呈内政部霍尔果斯增县事宜，二日后，即五月二十一日，内务部批复照准，并随即要求新疆方面“迅将该县疆界绘图报部”(31)。次月，杨氏训令伊犁道尹许国桢派员勘界绘图。(32)此次划界工作历时近一年半，时至民国五年(1916)十一月方将分界图说与地亩粮税清册上报内务部。

按照新疆省呈报的分界图说，霍尔果斯县南以伊犁河为界，与其母县绥定县相望。县东以二道河、妖魔山等山川地理单元与绥定县分界。县西界即中俄国界。县北界图说未能明确标明，但在与绥定县和索伦营分界时，皆从县北诸山中划起。此外，据不久后抵达新疆考察的中央财政部特派员谢彬声称，霍尔果斯县“北界索伦营新划草场”(33)，表明清末索伦营草场是霍尔果斯县的北部边界。按上文所述清末索伦营新划草场北至塔勒奇山，也说明霍尔果斯县北部界限即其北部诸山。

从绥定县分置的霍尔果斯县南北因有明确的山川界限，划界较为简单；西界为中俄国界，在设县后受到中俄霍尔果斯段国界重新谈判影响，之后界线又有变动；东界，即与绥定县的界线，也因牵涉新县与母县的经济利益分割，划界过程多有反复。此外，设县时，原本在霍县境内的索伦营被单独划出区别管理，20年后才复归霍县。上述霍尔果斯县界与疆域的设置与变动，反映出民国时期新疆政区设置时复杂的中俄关系，以及中央与省政府、省政府与伊犁地区之间各种势力的博弈过程。

(一)与俄国的分界

光绪初年，中俄以霍尔果斯河为界划定了此段国界。但是不久，俄人就以霍尔果斯河暴发洪水在河东岸的中国境内冲出支流之机，强行宣称对新支流与干流间河洲享有主权，迫使民国政府与之重新谈判划界，平分了新形成的河洲。这段国界亦即霍尔果斯县的西界，所以民国时期中俄国界的变动不仅决定着霍尔果斯县西界的变动，也反映了在俄国的强权下中国被迫在领土争端中的妥协。

根据光绪七年(1881)中俄签订《伊犁改订条约》第七条约定：

中国伊犁地方与俄国地方交界，自别珍岛山顺霍尔果斯河，至其河入伊犁河处，再过伊犁河至乌宗岛山廓里札特村东边。自此往南，顺同治三年《塔城条约》所定旧界。(34)

次年，又补修《伊犁界约》，其第一条详细划定此段边界，约定：

过伊犁河，自北沿往霍尔果斯河，逆流往北行，入霍尔果斯河之山口，至河源，又往北行，至别珍套山……此间以河及河源为交界，以霍尔果斯河之东边为中国地，西边为俄国地。(35)

同时，《伊犁界约》还规定了两国对河水的使用权和河中沙洲的分配：

霍尔果斯河源流出之水……即两国公水，彼此不准争竞，以资各民得其地利。至霍尔果斯河中有洲之处，即作两国公地，两国民人不准在洲盖房种地。(36)

可见俄方在将伊犁管理权归还中国时，明确以霍尔果斯河为这一区域国界，河西属俄国，河东属中国，河水资源为两国公用，河中沙洲由两国共有。

光绪三十年(1904)，霍尔果斯河暴发洪水，河东岸的中国境内冲出一条新支流，河干道与新支流间形成了一块“长约六七十里，阔约六七里至十八九里不等”(37)的河洲。这片河洲毫无争议该属于中国，但是俄人罔顾事实，强称河洲是向来就有的。民国元年，俄人趁中国政局变动无暇西顾，公然跨过霍尔果斯河，进入河洲测绘标图，逼迫中国政府重新与之谈判划界，意图侵占这片土地。新任大总统的袁世凯正将主要精力用于应对内地事务，不愿因边界争端惹恼俄国，竟令时任伊犁镇边使的广福“严饬所属，免酿事端”(38)，并准备与俄国谈判，变相将中方领土承认为争议领土。

索伦营领队福善、霍尔果斯县知事黄石瑛、前署霍尔果斯分防厅通判徐纪先作为代表(39)，于1915年5月26日在霍尔果斯与俄国进行首轮谈判，双方对霍尔果斯河上游分水占比问题无法达成一致。俄方代表还提出以光绪末年冲出的“东滩之水为界线”(40)，企图将中方领土上新冲出的河洲全部占为己有，遭到中方代表强烈反对。双方“辩驳数日，争执不已”(41)，最终“不合而散”(42)。俄国领事又绕过代表团，至惠远城与伊犁镇守使杨飞霞直接磋商，以俄国沿河户民较多为由，拟将“霍河水利仍从河源分起，中占十分之三，俄占十分之七。下游泉水即作两国均分，至彼此所争之河洲，拟即从中划分，互立界碑”(43)。杨飞霞依旧条约与俄使交涉，争执无果，只得同意6月12日在惠远城重启谈判。是日，在杨飞霞与伊塔道尹许国桢力争之下，俄方同意将上游河水“仍照光绪八年原约作为两国分用，此次均不分定某国合占几分之几”(44)，使中方从文字层面获得了进一步争取资源的空间。关于争议河洲的归属，双方同意新出的河道属霍尔果斯河干流的一部分，所形成河洲属中俄界河中的沙洲，中俄均分，东部归中国，西部归俄国，并随即签署《沿霍尔果斯河划界议定书》，在河洲平分线上竖起8块界牌(表1)：

中俄混和委员会议定，开始沿霍尔果斯河建立界牌鄂博，由河流出山流至争议未决之小岛分为数支霍尔果斯河高地之上之处该小岛自北向南划为两半，东属中国，西属俄国，至河源流下两小河卡拉苏克两小河相汇合之处，往前为霍尔果斯河道，界线即沿该河道接至伊犁河。(45)

《划界议定书》所划定的中俄边界较原国界向中方一侧推进了数里地，这也成为霍尔果斯县新的西界。

(二)与绥定县的划界

霍尔果斯县系由绥定一县分置析出，其划分县界时虽仅涉及绥定一县利益，但出于自身利益考量，该县仍多次与新疆省政府、伊犁镇守使、伊塔道尹等争执交界处的地权及其上税收归属，致使绥、霍勘界事宜多有反复。下文将详述此过程。

据民国六年(1917)新疆所呈划界图说，霍尔果斯县与绥定县间的界线如下：

自小西沟绝顶起，至沟口以沟心为界。沟东属绥定县管辖，沟西属霍尔果斯县管辖。由沟口顺流水南行，复沿水渠折而东向，至旧营卡之南为界。以东北属绥定县管辖，西南属霍尔果斯县管辖。由旧营卡沿水渠折而南行，至锡伯营，复折而东南，抵妖魔山为界。以东北属绥定县管辖，西南属霍尔果斯县管辖。由妖魔山沿山脊折而南行至清水河之东南下山，向西南行，过水渠，抵小干沟，即沿沟南行，抵绥霍大路之头道河为界。以界东属绥定县管辖，界西属霍尔果斯县管辖。由头道河沿大路折而西行，至二道河。以路南属绥定县管辖，路北属霍尔果斯县管辖。由二道河顺河流折而南行，直抵伊犁河止，以二道河东属绥定县管辖，河西属霍尔果斯县管辖。(46)

可以看出，霍尔果斯东部与绥定县的划界还是比较清晰具体的。但在勘界过程中，绥定县曾主张二道河以西至三道河地方的户口地亩归霍县管理，而草场牲税仍由其负责征收。二道河是霍县东部中南段与绥定县的界河，三道河位于二道河西。绥定县对其利权的争取显然因为这一地区土地肥沃，宜农宜牧，本是绥定县重要的税收来源地之一。一旦划入霍县，绥定县将损失可观的财政收入，因此在划界之前必须向省政府禀明，试图挽回部分损失。

然而，绥定县这一要求并没有得到上级伊犁镇守使杨飞霞认可。杨氏从行政管理角度对此提议表示反对：“户口地亩既经概归霍县管理，则草场牲税自应随地均归霍县征收，以免轇轕。”(47)此议得到了新疆都督杨增新的支持。杨增新指令绥定县会同伊犁道尹许国桢重新商定勘核界线。历经两月反复协调，绥定方最终同意地不分农牧，税收皆归霍县征收。

但绥定县并不甘心其利益流失，复而提出在承认霍县对二道河、三道河地区地权与税权的基础上，要求霍县每年对其补贴三千两经济损失的方案。杨增新第一时间未置可否，而是指令伊犁道详查“究竟该处草场区域宽狭若何，牲税岁能收银若干，除此项税款外，绥定县岁能收银若干，应解税银若干，两县分认之税款是否公允”(48)。考察的结果是，省政府发现霍尔果斯地区独立设县确将使绥定县蒙受经济损失，绥定要求补偿也情有可原；但绥定县未将二道河与三道河之间往年草场牲税的数字上报，岁贴三千两是否对两县发展公平，省政府也难以判断。因此，新疆省政府并未立即给出指示，而是谨慎地要求地方政府继续就此事详加勘定，以保证双方的公正。由此也可以看出杨增新设置政区在力求保证新县拥有足够经费运转的同时，也会尽量减轻对母县的影响。

(三)与索伦营间的分界

辛亥革命后，八旗制度废除，霍尔果斯地区索伦营的土地、人口理论上都归属绥定县管辖。不过，新疆都督杨增新声称为边防计，仍保留了索伦等四营的旧领队制，仅停发官兵薪饷，并以从各营籍丁口中挑兵为条件免纳一切课赋，有别于县境内其他地区。也正因如此，即使在呈报内务部并已被照准的霍尔果斯设县文件中明确提及“清水河、索伦营等处地方划归管辖”(49)，新疆省最终上报内务部的划界《图说》中还是对索伦营和霍尔果斯县辖境做出了分隔。该《图说》云：

自北山脚昆台山下之枯沟起，沿沟东南行，折而南向，至小弓拜之水磨东路侧过水沟西南行，抵达呼庄西之故庙址，再西南行直抵红桥为界。西属霍尔果斯县管辖，界东属索伦营管辖。又由红桥沿大路折而东行，至三道河为界。以路南属霍尔果斯县管辖，路北属索伦营管辖。由三道河折而逆流北行，至大西沟干河滩，复东北行，接察汗乌苏河，再逆流东北行，复正北行，抵察汗乌苏沟，直至沟顶为界，以界东属霍尔果斯县管辖，西属索伦营管辖。(50)

至清末，索伦营所辖范围几乎涵盖整个霍尔果斯地区，但霍尔果斯设县后，其土地大幅缩减，原属索伦营的大小弓拜、一间房、三四工屯等垦熟区块几乎都划归霍县。划界图说中甚至明确到小弓拜东侧的水磨归霍县所有，而索伦营辖区仅保留环绕索伦营大城附近之地。

杨增新此举有对自身执政的考虑。第一，杨氏任上对新疆王公头目的态度以羁縻、绥靖为主，虽然利用政区改革削弱地方势力，但他并不急于求成，而是多次声称“为维持今日之新疆，在收拾各种族之人心”“新疆至于今日，其情形已极危险，须将各种族人民糅为一团，不使生心外向”(51)，对王公旧贵族势力以拉拢联络为主，保证其原有利益，换取他们对自己政权的支持。尽管索伦营势力不似蒙古、哈萨克王公等，但在伊犁地区事务中仍保有相当的权力，杨增新不得不对其特殊对待。第二，杨氏主新以来，为了维护其独裁统治，多处用兵，扫灭反对势力。伊犁四营(52)之兵向来精锐，在清朝就是守卫新疆的主力，故杨增新时代伊犁陆军，全由四营征兵。他给予索伦营特殊待遇，有利于当局兵源的维持，进而促进政权巩固与稳定，这一点或许更为重要。

然而索伦营并没有因为新疆当局给予的特殊行政地位获得发展机遇。勘界未久，索伦营大城内爆发瘟疫，民众死亡甚多，纷纷迁居城外逃生。至20世纪20—30年代，城内已几无百姓(53)，这条所谓界线的存在意义也逐渐消弭。民国二十七年(1938)盛世才完成全疆“改土归流”之际，包括索伦营在内的伊犁四营撤制：察哈尔营、厄鲁特营和锡伯营分别改为温泉设治局、昭苏设治局和河南设治局，实力最弱的索伦营在末任领队长安改任霍县副县长后被正式并入霍县，这也宣告霍县境内这条存在了22年之久的“索霍界线”消失。

四、民国霍尔果斯设县及划界过程的影响因素

纵观民国霍尔果斯设县及其县界划分的过程，自然、经济、政治等多种因素共同作用于政区更革之上，除了河流、山脉为该县勾勒了基本的轮廓之外，地区发展的资源分配、主政军阀的权益考量、内政外交的博弈掣肘都对霍尔果斯这一新县的最终定型施加了各自的影响。这也使之成为反映民国初期边疆地区行政区划改革特点的典型案例。

(一)内外博弈：霍尔果斯设县伊始

霍尔果斯县是民国时期新疆第二个新设的县级政区，比第一个且末县设置仅晚一个月左右。在此之前，伊犁地区的革命党人响应辛亥革命发动起义，成立“新伊大都督府”，推前清伊犁将军广福担任都督，并与新疆省方爆发了长达数月的新伊战争。随后杨增新上任新疆都督，与伊犁方面和谈组成联合政府，广福改任伊犁镇边使。可见霍尔果斯县是在民初新疆政局初见平稳便增设的。民国三年之时，新疆已超过十年未有新的县级政区出现，霍尔果斯此时设县，其急迫性和重要性可见一斑。

一是从国外势力的影响看，俄国对伊犁地区的资源、利益始终虎视眈眈，持续对新疆的国防、外交都是巨大的压力，增设行政区加强管理可一定程度地缓解压力。所以新伊战争甫一结束，省内形势稍见稳定，省方便在中俄边界处设县增治。

二是霍尔果斯县的设置与国内政治博弈，特别是与新疆当地主政者的意志密不可分。新疆全省拥有漫长的国境线，各边境区域所承受的国防、外交压力应与霍尔果斯类似，因此霍尔果斯率先设县必有其他原因。杨增新在南疆首先增置且末县是为应对当地哥老会势力和日渐猖獗的戗官活动，以巩固对南疆地区的统治，故随之而设的霍尔果斯县应亦与稳定其政权有关。民国初年，杨增新虽成功获得新疆都督之职，但其上位是与伊犁革命党人谈判妥协的结果。显然，抑制伊犁方面势力是杨增新上台后巩固自身政权的一大目标。民国三年二月，借广福去世之机，杨增新改伊犁镇边使为伊犁镇守使，并旋即派其蒙自同乡杨飞霞接任(54)，开始实际掌控伊犁地区的军政权力；同年五月，杨增新便向中央呈请在伊犁地区增设霍尔果斯县。该县前两任县知事分别是在省总务处任科长的黄石瑛和在省司法筹备处任科长的谭斯韶(55)，从任职经历看，他们应该都是杨增新势力方的人。伊犁地区在清朝时即以九城为基础设宁远和绥定二县，伊塔道治也位于宁远县，是该地区腹心所在，也是革命党人活动的核心地区。霍尔果斯去之咫尺，又扼控北疆重要口岸，设县的同时还能从绥定县划走一部分土地和财税，在一定程度上分解、削弱旧有地方势力，可见，霍尔果斯设县与杨增新欲增强对伊犁地区的控制有关。

(二)自然、经济、政治：霍尔果斯县界的形成

1.山川形便：霍尔果斯县界的形成粗胚

霍尔果斯地区西侧有霍尔果斯河，北部有科古琴山，南部是伊犁河，都是适合作为政区分界标识的地理单元。因此，霍尔果斯设县时即选取它们作为西、北、南三面的行政边界。在考虑霍尔果斯县东部与绥定县分界以及霍尔果斯县与索伦营的分界时，该地区水网密集的特点也成为县界划分的重要考量因素。二道河、三道河、小西沟、察汗乌苏河等河沟及一些人工渠道都成为霍县划界的自然标识。

以山川为界固然方便、清晰，然而霍尔果斯地区南部为冲积平原，地势较为平坦，河流河道不固定，常因水源丰歉变化而改道。若河流仅在中方境内，因河流改道产生的划界纷争或可通过地方政府内部协调解决。若涉及两国界河，就容易引起外交纠纷。如霍尔果斯河“上下两游，河身狭窄……红山嘴以外河道渐宽，河水横流”(56)，其中游河道摇摆不定。尤其民国初年，其西侧河水逐渐干涸，东侧水流量则日渐丰沛，甚至因洪水冲出新的河道。因此，当俄人依势提出重新勘界时，中国政府被迫屈从，致使国界和县界随河道变动而内缩。

2.地权与税源：霍尔果斯县界的划分驱动

经济利益的分割也影响着霍尔果斯县与绥定县及索伦营的划界过程。在霍县与绥定县的划界过程中，绥定县府围绕二道河与三道河之间的地权与税权问题，与新疆省政府及霍县展开交涉，试图挽回部分因霍尔果斯地区独立设县而导致的损失。经过几轮谈判，省政府在兼顾母县绥定发展稳定和新县霍尔果斯地方管理的前提下，选择了较为折中的处理方案，即二道河以西的农牧场地权与税收权统一划予霍县，而绥定县每岁可从霍县获得一定经济补偿。

在霍县与索伦营的划界过程中，虽然新疆都督杨增新出于自身兵源等方面考虑，强行在霍县境内划出一片区域将索伦营单独管理，但其辖地保留的大多只是牧地。索伦营在晚清时期分得的大小弓背等数块垦熟耕地，则尽归霍县所有。这无疑是为新设立的霍尔果斯县的经济发展考虑：索伦营辖地内人丁只服兵役而免交农税，若再将这些屯庄划入，霍县税源会因此减少。故新疆省政府最终采取了如上的划界方案。

3.权力互动：霍尔果斯县界的最终砥定

国内外多种政治势力的交织博弈、相互影响，最终决定了霍尔果斯的县域范围。观之民初中央与新疆地方的关系，地方上军阀割据，中央政府可以进行有效管理的地区有限，对于边疆地区的管控能力更是微乎其微。就新疆而言，都督杨增新虽奉民国中央政府为正朔，实际却始终保持“嘉峪关外，唯我独尊”的地位，割据一方。霍尔果斯设县前后，北京当局内部尚在倾轧争权，大总统袁世凯甚至开始策划复辟帝制，根本无暇西顾。因此，在杨增新呈交的划界结果与设县计划相出入时，内务部只能表面上给出“不便照准”的批复，却难以在实际执行层面对新疆省直接干预。

虽然中央政府在内政方面的弱势不能给予地方太大影响，但作为国家代表，当时北京政府在外交方面的疲软却直接影响了地方利益。在处理中俄霍尔果斯河划界时，新疆省政府派出的谈判代表不仅不能从中央获得有力支持，反而因为袁世凯等人出于政治私利，不愿激化中俄矛盾的想法，不断被中央政府施压，以致不得不妥协退让，最终使国家和地方在领土和资源等方面都蒙受损失。

从新疆省政府对其下辖地区的控制看，主新官员自身的政治考量在民国霍尔果斯县的设置及演变中起到了举足轻重的作用。在索伦营划界独立管理的问题上，时任新疆都督杨增新并未理会中央政府的反对意见，强行在霍县境内保留了一块“特区”，另外施政，区别管理。这是因为初掌新疆军政大权的杨氏，对外要警惕俄国侵犯，对内需要弹压地方，因此不断壮大自身实力，获得地方支持，方能稳固自己的政权统治。他给予索伦营独立辖地，下放一定优惠政策，可以保证稳定兵源的同时，也让他获得了以晚清八旗头领为代表的地方势力认可与支持。至20世纪30年代盛世才统治新疆时，因其对外“亲苏”，获得苏联支持，对疆内各地控制力亦随其军事实力的增强而增强，不需要对地方势力再行羁縻、绥靖以维持统治，索伦营便失去了意义，并最终划入霍尔果斯县。

综上所述，霍尔果斯设县及划界的过程受到了自然、经济、政治等多种因素的共同影响，其中政治因素占据了主导。边境管理上的外交压力和地方主政者的博弈考量促使霍尔果斯地区在实际发展水平远逊内地县级政区标准的情况下设县，且优先于新疆其他发展水平相近的区域。其县界划分虽然大抵遵循山川形便原则，但涉及具体利益分配的诸多细节，仍有各种政治因素的相互博弈，如索伦营辖地的保留以及中俄霍尔果斯段国界的重划。霍尔果斯设县是民国初年我国西北边境政区改革的一个典型案例，据此可以看出，政治因素在近代新疆政区设置中的权重远超其他。因此，政区异动也常常可以折射出近代边疆地区各方政治势力的隐性互动，这也为研究近代西北政治格局提供了另一种视角。从霍尔果斯设县事例中可以看出，增设政区是清末民国中央政府对边疆地区加强实际控制的重要手段。一旦人口数量、经济规模达到一定程度，即便与内地县治相应标准仍然存在差距，中央政府也倾向于在边疆地区增设行政建制，以加强对当地的管理，促进社会经济发展，同时借此完善军事、外交等方面的建设，维护国家的安全稳定。但民国中央对西北边疆地区的影响力始终有限，故而在划界等细节的问题处理上，地方主政者的作用更为重要。此外，受制于当时孱弱的国力，中央政府在外交上争取到的利益甚微，而这也能间接在边疆政区的更革中反映出来。

[收稿日期]2022-03-22

注释：

①刘国俊：《杨增新对新疆行政区划的调整及其意义》，《西域研究》2015年第3期；郭胜利：《民国新疆县制变革述论》，《西域研究》2014年第2期；吕洪超：《北洋政府时期新疆置县缘由缕析》，《前沿》2013年第18期；白京兰：《民国时期新疆“设治局”述略》，《兰州学刊》2010年第8期；范宇杰：《民国新疆县佐地理研究》，复旦大学硕士学位论文，2019年。

②苏奎俊：《新疆建省与察哈尔营的改制》，《西部蒙古论坛》2013年第1期。

③[清]永保：《总统伊犁事宜》，中国社会科学院边疆史研究中心主编：《清代新疆稀见史料汇辑》，全国图书馆文献缩微复制中心1990年版，第136页。

④[清]佚名：《伊江集载》，中国社会科学院边疆史研究中心主编：《清代新疆稀见史料汇辑》，第104页。

⑤按：索伦入主要是今达斡尔、鄂温克、鄂伦春族的祖先。

⑥佟连福：《伊犁索伦营里的锡伯族》，伊犁哈萨克自治州文史资料委员会编：《伊犁文史资料》第6-10辑合订本，中国人民政治协商会议伊犁哈萨克自治州委员会、中国人民政治协商会议文史资料委员会2009年版，第328-329页。

⑦佟连福：《霍城县锡伯族发展概况》，中国人民政治协商会议霍城县委员会文史资料委员会编：《霍城文史资料》第1辑，中国人民政治协商会议霍城县委员会文史资料委员会1990年版，第121页。

⑧拱宸城周长3里7分，清末人口仅265人。参见[清]永保：《总统伊犁事宜》，中国社会科学院边疆史研究中心主编：《清代新疆稀见史料汇辑》，第136页；[清]萧然奎修：《绥定县乡土志·人类》，马大正等整理：《新疆乡土志稿》，新疆人民出版社2010年版，第200页。

⑨[清]刘锦棠撰，杜宏春校证：《刘锦棠奏稿校证》，中华书局2019年版，第884页。

⑩《划一现行各县地方行政官厅组织令》，《政府公报》第243号，1913年1月9日。

(11)钱端升：《民国政制史》，上海人民出版社2008年版，第615页。

(12)(13)《呈报改设霍尔果斯县治文》，杨增新撰，阿地力·艾尼整理：《补过斋文牍》，黑龙江教育出版社2016年版，第304页。

(14)《伊犁界约》，王铁崖编：《中外旧约章汇编》，生活·读书·新知三联书店1957年版，第409页。

(15)《报告勘界会议经过情形及拟定办法请核夺示遵》，1915年6月19日，台北“中研院”藏，档号：03-32-016-01-036。

(16)《俄兵测绘头工卡伦并毁垛案》，《外交部交涉节要》1912年7月；《俄人测绘二工渠案》，《外交部交涉节要》1913年10月。

(17)曾问吾：《中国经营西域史》，商务印书馆1936年版，第471页。

(18)曾问吾：《中国经营西域史》，第464页。

(19)[清]萧然奎修：《绥定县乡土志》，马大正等整理：《新疆乡土志稿》，第205页。

(20)(22)(24)《呈报改设霍尔果斯县治文》，杨增新撰，阿地力·艾尼整理：《补过斋文牍》，第305页。

(21)许国桢修：《伊犁府乡土志》，马大正等整理：《新疆乡土志稿》，第181页。

(23)黄达远、吴轶群：《多重视角下的边疆研究18世纪至20世纪初叶的新疆区域社会史考察》，民族出版社2009年版，第69页；佟连福：《霍城县锡伯族发展概况》，中国人民政治协商会议霍城县委员会文史资料委员会编：《霍城文史资料》第1辑，中国人民政治协商会议霍城县委员会文史资料委员会1990年版，第121页。

(25)(26)(29)(30)《呈报改设霍尔果斯县治文》，杨增新撰，阿地力·艾尼整理：《补过斋文牍》，第305页。

(27)[清]袁大化修，王树桁等纂，朱玉麒等整理：《新疆图志·绥定县图》，上海古籍出版社2012年版。

(28)《伊犁索伦营暨绥霍两县分界地图·图说》，《民国时期新疆档案汇编(1912-1927)》第6册，凤凰出版社2015年版，第499页。

(31)《内务部收大总统政事堂抄新疆都督电》，《民国时期新疆档案汇编(1912-1927)》第6册，第415页。

(32)《训令伊犁道尹许国桢派员划分霍尔果斯县界并绘具图说文》，杨增新撰，阿地力·艾尼整理：《补过斋文牍》，第306页。

(33)谢彬著，薛长年、宋廷华整理：《新疆游记》，甘肃人民出版社2003年版，第142页。

(34)《伊犁改订条约》，王铁崖：《中外旧约章汇编》卷一，第382页。

(35)(36)《伊犁界约》，王铁崖：《中外旧约章汇编》卷一，第409页。

(37)《详报勘分霍尔果斯河中俄界务陈请备案并会勘经费应请作正开报》，1915年8月28日，台北“中研院”藏，档号：03-32-016-10-044。

(38)《已电伊犁镇边使查明电覆并严饬所属免酿事端俟得覆再议勘界之事》，1914年1月16日，台北“中研院”藏，档号：03-32-016-01-008。

(39)《电复派定勘界委员姓名》，1914年11月23日，台北“中研院”藏，档号：03-32-016-01-021。

(40)(42)《详报勘分霍尔果斯河中俄界务陈请备案并会勘经费应请作正开报》，1915年8月28日，台北“中研院”藏，档号：03-32-016-10-044。

(41)(43)《报告勘界会议经过情形及拟定办法请核夺示遵》，1915年6月19日，台北“中研院”藏，档号：03-32-016-01-036。

(44)《霍尔果斯河交界中俄派员会勘事竣拟定约文呈请钧鉴训示》，1915年7月15日，台北“中研院”藏，档号：03-32-016-01-040。

(45)《沿霍尔果斯河划界议定书》，王铁崖：《中外旧约章汇编》卷二，第1121页。

(46)《伊犁索伦营暨绥霍两县分界地图·图说》，《民国时期新疆档案汇编(1912-1927)》第6册，第499页。

(47)《指令伊犁镇守使杨飞霞详报绥霍分界及各项移交文》，杨增新撰，阿地力·艾尼整理：《补过斋文牍》，第307页。

(48)《指令伊犁镇守使杨飞霞详报绥霍分界及各项移交文》，杨增新撰，阿地力·艾尼整理：《补过斋文牍》，第307页。

(49)《请将伊犁绥定县属之霍尔果斯地方添设一县即定名曰霍尔果斯县请鉴核由》，《民国时期新疆档案汇编(1912-1927)》第6册，第440页。

(50)《伊犁索伦营暨绥霍两县分界地图·图说》，《民国时期新疆档案汇编(1912-1927)》第6册，第499页。

(51)《咨复财政部新疆向未征收杂税文》，杨增新撰，阿地力·艾尼整理：《补过斋文牍》，第1946页。

(52)指清代由东北迁驻伊犁地区的锡伯营、索伦营、察哈尔营、厄鲁特营。

(53)佟连福：《霍城县锡伯族发展概况》，中国人民政治协商会议霍城县委员会文史资料委员会编：《霍城文史资料》第1辑，第123页。

(54)《大总统著将伊犁镇边使改为镇守使令》《大总统任命杨飞霞署伊犁镇守使该处军队均归其节制令》，《政府公报》第630号，1914年2月7日。

(55)《准任命张得善等职务令》，《政府公报》第396号，1913年6月13日；《新疆巡按使杨增新奏遴员谭思韶委署霍尔果斯县知事由》，《政府公报》第39号，1916年2月14日。

(56)《新疆霍尔果斯河中俄分界暂设排博图·图说》，《新疆将军咨呈霍河勘界情形并送条约图说备案》，台北“中研院”藏，档号：03-32-016-01-051。