于龙刚:行政偏差的政治矫正——对信访体制的功能分析

选择字号:   本文共阅读 3528 次 更新时间:2023-12-16 23:47

进入专题: 信访体制  

于龙刚  

摘  要:我国的信访体制具有纠正行政偏差的功能。行政偏差具体表现为政策不完备和执行变通,而这都可能导致特定政策受体利益受损,进而诱发矛盾。由于受理范围的限制,此类矛盾很难通过行政复议、行政诉讼的方式得以化解,转而进入信访系统。信访制度及其依托的党政体制采用高位推动的方式来化解矛盾,形成一套政治化的矛盾化解机制。一方面,通过弹性治理的方式回应上访人的利益诉求,另一方面,通过政策调整来缩小行政偏差的幅度。对于信访制度功能的研究有助于加深对信访政治意涵和党政体制的认识和理解。

关键词:行政偏差;党政体制;社会转型;法治建设

目  次

一、行政偏差的发生与矛盾激活

二、行政偏差引发矛盾的扩散与化解难题

三、信访制度的纠偏功能及其悖论

四、信访政治再认识

信访制度在国家治理当中发挥何种功能是学界关注的重要议题。不少研究认为信访制度是一种替代性纠纷解决机制,具有纠纷解决的功能。在这个方面,信访可以弥补调解、仲裁、审判等纠纷解决机制的不足,更好地维护和救济当事人的合法权益。在现实当中,信访制度也确实发挥出这一功能,很多信访案件系由民间纠纷、行政纠纷等所引发,信访部门的介入对于纠纷解决起到了积极作用。不过,信访制度的功能并不限于纠纷解决,还具有矫正行政偏差的功能。进入信访系统的很大一部分矛盾主要是由政策不完备和变通执行引发,上访人要求调整政策、补偿利益损失。此类信访诉求比较抽象,缺乏明确的法律和政策依据,因而难以通过行政复议、行政诉讼等正式纠纷解决制度来化解。当这些矛盾进入信访系统,由此产生的信访压力会促使相关部门调整政策,满足上访人的要求。因为政策不完备和变通执行实质上都是行政偏差的反映,所以信访制度在化解此类矛盾的同时,也实现了对行政偏差的矫正。

信访制度之所以具有这一功能,与我国对于信访的政治定位有关。信访工作是党的群众工作的重要组成部分,是了解社情民意的重要窗口。习近平总书记指出:“信访是送上门来的群众工作,要通过信访渠道摸清群众愿望和诉求,找到工作差距和不足,举一反三,加以改进,更好为群众服务。”对于通过信访渠道反映出来的突出问题,要综合运用法律、政策、经济、行政等手段,把群众合理合法的利益诉求解决好。2022年5月1日开始施行的《信访工作条例》进一步明确了信访工作的这一政治定位,规定“信访工作是党的群众工作的重要组成部分”。另外,条例也明确了信访工作的体制以及解决信访突出问题的机制,其中规定了“构建党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局。”对于政策性、群体性信访中的突出问题,各级党委政府需要科学民主决策、依法履行职责,组织各方力量及时妥善处理。

学界对于信访制度的这一功能也有部分阐释。有学者指出信访制度更多是以“密切联系群众”“反对官僚主义”这样的政治意义存在的,信访制度是克服官僚制度弊病的重要手段,可以用以制约和监督官僚。也有学者进一步分析了信访制度发现和改进公正政策的功能。不过,目前学界对于信访制度矫正行政偏差的实践机制缺乏充分阐释,对信访制度的这一功能也缺乏深入研究。本文拟结合笔者调研经验,以政策引发的信访案件为研究对象,分析信访制度如何化解此类案件,来阐释信访制度的矫正行政偏差之功能。通过这一研究,以加深对我国信访制度的认识和理解。

一、行政偏差的发生与矛盾激活

在现代社会,行政成为国家治理的“中心地带”,社会治理复杂化,更加灵活、高效的行政机构成为社会治理的核心。制定和执行公共政策是行政机构发挥治理功能的重要方式。但是,在政策的制订和执行过程中,会存在诸多缺漏,这不可避免会引发利益相关方的反对,上访是其表达诉求、维护利益的重要方式。

(一)行政偏差的发生

根据传统公共管理理论,行政偏差是行政系统运行过程中的一种非正常现象。行政系统的设计和运行依据科层制的模式,科层制具有分工专业化、组织层级化和行为规则化三种特征。这可以实现对一线官僚的充分监督和有效激励,从而防止行政偏差的发生。但是,受到体制和社会环境的影响,政策在制订和执行过程中,总是不可避免存在诸多偏差。其中,最为突出的是政策内容不完备和执行变通。

不完备合同理论认为,内容完备的合同可以有效预防和解决未来可能发生的纠纷,但是如果合同某些变化被遗漏,或者某些规定很模糊,会由此导致合同无法得到真正的执行,未来发生的纠纷也无法依照合同有效解决。事实上,政策也存在不完备的问题。其中,比较突出的问题是政策的规定十分模糊,缺乏明确的指向性和可执行性。在基层治理实践中,内容模糊的政策十分常见。以企业改制为例,1993年,党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,指出企业的改革方向是建立适应社会主义市场经济要求的产权明晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。之后,大量的国有企业和集体企业进行了产权变革、资产重组等公司化改造。在改制过程中,国家的政策规定相对模糊,涉及到职工补偿、劳动争议化解等具体问题并没有明确规定。内容模糊的政策还广泛存在于城中村改造、机构改革、特定职业群体的安置保障等多个领域。

政策内容之所以模糊,与多种因素相关。一般来看,作为政策制订主体的地方党委政府对于政策所调控的对象还不了解,缺乏相关经验,因而无法制订出相对明确的政策。现实的情况往往更为复杂。在社会转型与体制改革背景下,政府部门需要处理的社会问题十分复杂,不可能制订出“绝对好”的政策“一揽子”解决所有问题。例如,城中村改造会涉及接受补偿村民资格的厘定,补偿标准的确定等多个问题。这些问题则又涉及外来户、空挂户、投靠户、外嫁女等群体的利益。不同村庄的情况存在很大差异,政府不可能在短期内解决这些问题。但是,党委政府又面临制订政策的期限要求,为推进改革,必须在特定时限前作出决策。在这种情况下,政策内容模糊就不可避免了。还可以将政策内容模糊放入层级体制内来理解。在层级体制内,为了提高政策的有效性和灵活性,上级政府在制订政策时会给下级政府留足自由裁量的空间,进而鼓励下级政府积极探索和大胆创新。下级政府更接近现实,对于情况也更加了解。内容模糊的政策也可以给下级政府的探索和创新提供足够的空间。上级政府吸收下级政府的实践经验,动态调整政策,进而政策系统的运作也呈现出模糊政策—政策创新—政策调试的周期性循环。

政策不完备还包括内容遗漏。这是指政策没有充分关照不同类型政策受体的特殊情况。具有内容遗漏问题的政策存在于基层治理的多个领域,包括低保评定、征地补偿、民政优抚等。以低保评定为例,笔者于2015年12月在恩施市某乡镇调研期间,该镇正在大力推动清理农村低保对象专项整治工作,乡镇政府明确规定了不能享受低保的14种情形。其中包括每年有6个月以上不在家务农的外出务工人员;虽无劳动能力和经济收入,但其法定赡(扶)养人拥有劳动能力和经济来源,具有赡(扶)养能力等。这些规定往往与基层实践不相符合,一些村民虽然外出务工,但生活仍十分贫困;虽然有子女,但子女拒绝赡养。该镇部分村庄严格按照这套标准来执行,导致绝大多数之前被纳入低保范围的农户被排除在外,生活陷入困境。

低保群体的状况复杂多样,低保政策只能针对绝大多数情况,少数特殊的群体难免被忽视。事实上,也不可能要求政策一定要考虑到所有群体的特殊情况,尤其当面对复杂化的治理事务时,相关政策规定难免挂一漏万。而且,政策主要针对不特定多数人,政策所考虑的公平是整体公平,而非个体公平。当个体公平与整体公平产生冲突时,政策优先考虑前者。从特定个体角度来看,内容遗漏的政策确实对他们的利益产生了侵害。但是,只要政策总体目标得以实现,这样的政策仍是可接受的。从这个角度讲,内容遗漏其实蕴含了整体公平与个体公平的内在张力。进一步讲,政策是指导全局的,政策的制订实质上表现为一种集中的过程,因而政策内容只能“一刀切”,不可能考虑所有不同的差异。如果强行要求政策对各种特殊情况都兼顾到,那么政策本身的统一性就会被削弱,政策的治理功能也难以发挥出来。这显然是得不偿失的。

内容模糊和遗漏都发生在政策制订环节,在政策执行环节,也可能发生偏差。执行环节的偏差主要表现为执行变通。由于政策内容的不完备,执行环节的变通难以避免。根据不完备合同理论,执行环节的变通实际是执行主体对剩余政策制订权的行使,这也可以缩小政策不完备对社会的不利影响。但是,因为受到诸多因素的影响,执行变通可能超出必要的限度,从而进一步扩大行政偏差的幅度。以征拆补偿政策为例,在征拆过程中,基层政府面临项目进度的压力,会向部分拆迁户妥协,这会导致不同拆迁户所获得的实际补偿存在很大差异。在一般情况下,从谈判阶段到抗争阶段,实际补偿价格会不断提升,在强制拆迁日期之前达到顶点。这意味着在强拆日期临近前签订协议的钉子户往往获得了高于其他失地农民的补偿。另外,政策制订主体为了激励执行主体,会默认甚至促成执行主体的谋利行为。例如,地方党委政府将征拆谈判工作发包给村干部,为调动村干部积极性,赋予其对补偿金的剩余索取权,这种行政发包制会进一步扩大政策执行的扭曲程度,导致实际补偿的差异进一步拉大。

适度的变通可以弥合政策一统性与现实多样性之间的张力,弱化制订环节的内容模糊和遗漏对社会的不利影响。从这个角度讲,执行变通是对制订环节政策不完备的一种矫正。但是,受到各种因素影响,执行变通会超出必要限度。在现实当中促成执行变通扩大的因素有很多方面,其中最为突出的是政策执行主体的目标替代。在层级体制内,政策执行经过了自上而下的传递过程,不同层级的政府之间构成了一个“委托-代理”链条。由于缺乏对下级政府的有效监督,政策在传递过程中会产生目标替代,即执行主体以自身目标取代政策目标。在基层,最为常见的目标代替是基层党委政府的“中心工作”目标替换政策目标。对基层土地执法的研究发现,在国家治理体系中,土地执法部门被嵌入在集中体制及其建构的中心工作中,在中心工作的完成过程中,土地部门真正完成的并非其职能目标,而是集中体制目标。应该说,政策执行的“中心工作化”是基层社会的一个普遍现象。

(二)政策运行中的矛盾激活

行政偏差并不一定必然引发矛盾。例如,实践当中执行变通有可能会消除错误政策规定对社会的不利影响,从而可以预防矛盾的发生。不过,受到多种因素影响,政策运行过程中会产生多种矛盾。其中,政策受体的不平衡感和不公正感是矛盾激发的初始原因。政策内容比较模糊,未能根据现实的不同情况作出准确规定。而马特兰德的研究发现,模糊性高的政策会产生试验性执行和象征性执行。象征性执行不会对社会利益格局产生影响,因而很少引发矛盾。试验性执行是指执行后果受到执行情境的左右,一连串的参与者、问题、解决方法和选择机会等因素共同发生作用,产生了难以预测的后果。以城中村改造为例,W市在2010年大力推行城中村改造,但是将村集体成员资格的认定问题交由村集体通过自治方式来解决。这导致村集体成员资格的认定受到村庄内部利益格局、家族结构等一系列因素影响,政策最终落地实际是不同利益群体、血缘、地缘群体之间反复博弈后的均衡状态。

这种做法会导致“多数人排斥少数人”,引发“少数人不服”,进而诱发信访,其中,外嫁女上访是突出表现。但这其实还不是主要问题。试验性执行意味着执行情境中各个政策参与者联盟之间“合纵连横”决定了执行后果,而不同区域的执行情境存在很大差异,因而同一政策的不同等执行十分突出,甚至出现的“一村一策”“一组(村民小组)一策”等极端现象。政策受体会进行对比,进而容易产生不平衡感,这会促使他们走上维权的道路,要求按照其他区域的标准来执行,补足区域之间的利益差额,以实现同一政策的同等执行。总体来看,政策受体要求同一政策的同等执行主要有三个维度:

一是相似群体同一政策的同等执行。在政策引发的信访当中,上访人要求参照与其相似群体的标准来执行政策。上访人对于相似群体的认定标准十分模糊,以同等经历和同等条件为核心。例如,民办教师要求按照民办教师群体的标准享受退休待遇;赤脚医生要求按照赤脚医生群体的标准享受安置保障。二是不同区域同一政策的同等执行。模糊政策的试验性执行意味着不同区域的政策执行存在很大差异。这既是因为不同区域党委政府的收入状况不同,也是因为中心工作的影响和塑造。根据公共行政理论,不同区域的经济发展状况存在差异,而制订和执行政策需要考虑各个区域的特殊情况,不可能做到不同区域同一政策的同等执行。但是,政策受体难以接受这一说法,他们认为同一政策的不同等执行就是不公平的。他们会要求按照其他区域的政策执行标准(通常都是高于本地)来执行。三是不同时段同一政策的同等执行。模糊政策的试验性执行经过了模糊政策—政策调试—政策完善的动态过程,这意味着不同时段的政策规定存在差异。政策受体会根据已有政策形成相对固定的利益预期,政策调试会打破这一利益预期,导致其产生被剥夺感,进而诱发上访。政策受体会要求按照之前的政策标准(通常是高于当前)来执行。

政策遗漏也具有引发矛盾的潜在风险。政策遗漏虽然保障了整体公平,但对特定个体的利益产生了实质性损害。政策具有统一性,不可能绝对按照每个人的特殊情况作出相应的规定,因而,抽象来看,政策的统一适用必然意味着内容遗漏。如果内容遗漏是在合情合理的范围之内,且所引发的利益损失比较小,政策受体很少会选择上访。当内容遗漏超出一定限度,且所引发的利益损失巨大时,政策受体会产生强烈的不公平感,进而走上信访的道路。这在征收拆迁领域表现得十分突出。2018年笔者在苏南S市调研期间,获取到一个相关案例。2005年制订的《S市市区集体土地房屋拆迁管理办法》规定概括国有化土地与未概括国有化土地的房屋拆迁补偿适用同一标准。由于概括国有化土地上的房屋拆迁补偿不仅应当包含房屋重置价格,还包括土地使用权价格。拆迁管理办法的“一刀切”规定导致概括国有化土地上的农户产生了巨大的利益损失,这些群体成为长期困扰S市政府的“老上访户”。与政策内容模糊引发的矛盾相反,由政策内容遗漏引发的矛盾诉求是同一政策的不同等执行。信访人要求政策需要考虑特定个体的特殊情况,采取差异化的处理方式。他们的诉求既指向政策制订,要求政策内容更具有针对性;也指向政策执行,要求执行主体进行适当变通。

从理想情况来说,执行环节的变通可以弱化内容模糊和遗漏所产生的负面后果,预防矛盾的发生。但是,受到多种现实因素的影响,执行环节的变通反而可能进一步扩大行政偏差,从而增加矛盾发生的几率。比较突出的表现是地方政府的一些“土政策”,包括村民去派出所办户口需要首先提交已缴纳社会抚养费的证明;村民申请建房需要首先提交完成相关义务和责任——包括税费缴纳、未超生、火化等——的证明材料等。一些村民因为存在超生或者土葬等情形,建房申请会被驳回。地方政府之所以制订这些“土政策”,往往是为了完成中心工作。这种“土政策”建构了一种“连带式制衡”的策略,弥补正式治理权力不足的困境,有助于完成中心工作。地方政府的“土政策”大多与上级政府的政策相背,也对当事人的利益造成侵害,当事人会要求下级部门严格按照上级部门的要求执行政策。与内容模糊的矛盾诉求相似,这种情况下政策受体的诉求实际是同一政策的上下级同等执行。

二、行政偏差引发矛盾的扩散与化解难题

行政偏差会导致政策受体产生不公平感、不平衡感和被剥夺感,这是矛盾产生的初始原因。而政策受体对自身的利益认定是主观的,这不仅包括对利益损失的认定,也包括对政策与利益受损间因果关系的认定。这则会导致矛盾的不断扩散。

(一)矛盾扩散的机理

上文提到,政策受体的主要诉求是同一政策的同等执行。但是,对于何为同一政策,同等执行的标准是什么?政策受体的判断是主观的,因而是不明确的。以相似群体同一政策的同等执行为例。何为相似群体,政策受体的观点存在分歧,每个个体可能都有一套自己的标准。为了最大限度扩大自身的利益,政策受体选择攀附政策标准高的群体,从而形成一个政策标准不断提升的攀比链条。例如,赤脚兽医希望按照赤脚医生一样,享受养老保险,赤脚兽医认为“我们和赤脚医生是一样的,只是他们给人看病,我们给动物看病”;赤脚医生则希望像退休乡村医生一样享受退休待遇;退休乡村医生则希望像拥有正式编制的医生一样,享受同等的退休待遇。相似的情况也出现在民办教师群体身上。2011年5月23日,国资委等有关部委联合下发《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》(国资发分配〔2011〕63号),在这个群体之外的市区街道办、村办幼儿园编外退休教师也开始上访,要求将他们纳入政策保障范围。

政策受体也会要求不同区域同一政策同等执行。但是,区域的范围如何界定?每个个体都会有自己不同的看法。为扩大自身利益,政策受体要求按照标准高的区域来执行政策。应该说,“一村一策”等过度差异化的政策执行确实不合理,政策受体要求不同区域同一政策同等执行也具有一定程度的合理性。进一步延展开来,这种合理性的判断是否仍适用于乡域、县域、市域抑或省域,这需要根据政策本身以及区域经济发展状况来综合考量。但是,政策受体会要求严格按照其他区域(通常高于本地)的政策来执行,这最为突出地反映在行政区划的交接地带。笔者2018年在S市调研发现,该市经济开发区经济发展速度快,土地征收和房屋拆迁的规模大。在拆迁过程中,长期按照“拆房补房”标准来补偿,其他区域则按照“拆房补人”的标准。“一市两制”的政策执行格局催生出源源不断的信访,失地农民纷纷要求本地政府按照开发区的政策进行补偿。相比于开发区,与S市相邻的W市补偿标准更高,其中J镇位于两市的交接处,部分失地农户甚至要求按照W市的标准来补偿。

层级体制内政策自上而下传递,会发生“科层耗散”,这甚至可能进一步恶化为政策梗阻。下级政府的执行变通是诱发政策梗阻的主要原因。政策受体要求同一政策的上下级同等执行,会对下级政府形成外在压力,防止政策梗阻的发生。但是,现实情况更为复杂,上述判断的前提是上级政府所制订的政策是完备的。根据上文论述,上级政府制订的很多政策存在内容模糊和遗漏的问题,上级政府寄希望于下级政府的政策创新来修补政策不完备。尤其在当下,我国正处于社会转型与体制改革期,社会经济形态不断变动,利益格局不断调整,基层社会的治理模式还不成熟,也处于不断的调试过程中。面对很多新问题,上级政府倾向于先出台原则性、宣示性的政策,要求下级政府根据政策精神,结合辖区经济社会情况,制订相对明确、可执行性强的政策细则。这实际上反映出上级政府为调动下级政府的积极性,主动下移一部分政策制订权。在这种情况下,很难绝对要求同一政策的上下级同等执行。

以退休民办教师上访为例,1997年国务院办公厅发布《关于解决民办教师问题的通知》(国办发〔1997〕32号),要求各地切实解决民办教师待遇问题。但是对于如何解决,以及解决的具体标准并未作出明确规定,而是给地方灵活处理留下了空间。现实中,退休民办教师的构成十分复杂,有部分之前为民办教师,后来辞职下海经商,经商失败,现在缺乏养老保障的;有部分是未通过基层教育部门组织的民办教师转公办教师考试,被分流的;有部分因为地方政策制订不到位,或者地方政策执行打折扣,未能享受足额保障的。这些人都以国办32号文为依据进行上访,要求基层政府解决自身的待遇问题。在接访过程中,对于不同类型的人群,乡镇信访工作人员都进行了分类。但是,这种分类很难转化为普遍性的制度设置或政策规定,因为这可能会带来更多的上访。

事实上,政策是矛盾的主要诱因,但并非唯一诱因。矛盾的发生是多种确定性和不确定性因素共同作用的结果,政策与当事人利益受损之间的因果关联并不明确。例如,当事人之所以上访是因为特定政策对其利益造成减损,诱发强烈的不平衡感和不公正感。但是,政策并不是导致当事人利益减损的唯一原因。在现实当中,政策既可能对当事人的利益产生直接影响,也可能对潜在群体的获益机会和空间产生间接影响。看到前者上访之后,后者也可能走上维权的道路。不同于前一群体,后一群体的边界难以确定。特定政策确实可能对当事人的利益带来不利影响,但是最终的利益损失则是多种确定性和不确定性因素共同作用的结果,而当事人大多建构了一套有利于自身的逻辑关系,接访人员的劝解很难发挥作用。一些信访人员在上访过程中,会不断积累信访事项,“打包”“捎带”和“捆绑”与政策无关的内容。在这种情况下,源源不断的信访被生产出来。

(二)正式纠纷解决制度的局限

依照法律规定,政府行政管理活动导致当事人权利受损,当事人可以通过行政复议和行政诉讼的方式进行救济。我国现行《行政复议法》于1999年制定,2009年和2017年分别进行了两次修订。根据《行政复议法》相关规定,公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定。为防止部门保护主义对权利救济的不利影响,《行政复议法》规定了诉请部门的本级人民政府和上级部门为复议机关,复议机关要遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则,坚持有错必纠,保障法律法规的正确实施。当事人对行政复议不服,可以提起行政诉讼。不过,行政复议并非行政诉讼的前置环节。当事人认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,也可直接向人民法院提起诉讼。为确保当事人的合法权益得到及时有效救济,《行政诉讼法》规定了完善的管辖、证据、庭审、回避、审判监督等程序制度。近年来,最高人民法院相继推出行政案件的异地交叉管辖、行政首长出庭应诉制度等改革,这些制度都有助于排除地方干预,确保法院独立行使审判权,维护当事人的合法权益。

以行政复议和行政诉讼为主要构成的正式纠纷解决制度在维护当事人合法权益方面发挥了十分重要作用。但是,在化解因政策引发的信访矛盾时,正式纠纷解决制度发挥的作用却相对有限。以行政诉讼为例,《行政诉讼法》第13条规定了法院不受理行政案件的4种情形,其中一种情形是行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。而政策引发的信访矛盾主要属于这种情形。根据行政法理论,行政诉讼所针对的行政行为主要是具体行政行为,行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令属于抽象行政行为。限定行政行为的可诉范围,将抽象行政行为排除在外,实际上是为了合理配置司法权与行政权。为保护当事人的合法权益,2015年修改的《行政诉讼法》增加了司法权对部分抽象行政行为的有限监督,但其司法审查方式仅为附带性审查,所发挥的作用相对有限。当然,在现实生活中,当事人也可以采取一些策略来规避法律对受案范围的限定。例如,当事人可以选择行政不作为、没有履行法定职责、提请信息公开等事由起诉政策制定主体或执行主体,这些事由内涵模糊,覆盖范围较广,与各类纠纷衔接度高,当事人也可以绕开主体资格、起诉期限等法律规范的限制。但是,这对当事人的法律知识储备有较高要求,而政策引发矛盾的主体很少能达到这个要求。

从法院自身角度来讲,他们大多也不愿意审理此类纠纷。例如,吉林省高级人民法院2002年发布《人民法院对部分纠纷不予主管的有关规定(试行)》(吉高法〔2002〕107号),对名誉权纠纷、企业改制引起的劳动争议、行政纠纷的受案标准进行了规定,提高了相关纠纷的受案条件,将部分纠纷排除在法院受案范围之外。还有广西壮族自治区高级人民法院发布的《关于当前暂不受理几类案件的通知》(桂高法〔2003〕180号)中规定对土地纠纷、因政策变动引起的房地产纠纷、因非法传销引起的纠纷、争坟争风水引起的纠纷等案件法院不予受理。在基层法院,法官也会采取诸多灰色策略将此类案件排除在法院之外。法院之所以不愿受理此类纠纷,既是因为法院缺乏解决纠纷的能力,也是因为法院面临过大的外在压力,而且在处理此类矛盾时也没有明确的规则指引。这些矛盾的当事人数量众多,法院不仅要处理纠纷,更要对当事人群体做好说服和稳控工作,部分矛盾涉及的潜在利益相关者众多,诉讼具有广泛的示范和延伸效应。一旦法院作出判决,则可能引发利益相关者争相诉讼。另外,这些矛盾大多涉及地方党委政府的中心工作,法院担心受理案件会导致同级党委政府陷入被动。

从当事人角度讲,提起行政诉讼并非一个合算的选择。行政诉讼具有严格的程序性,当事人提起行政诉讼要承担较高的诉讼成本,包括立案费的支出、时间和精力的投入。对于他们来说,提起诉讼,既不经济,也不方便。政策引发信访的当事人大多来自社会底层,既缺乏足够的法律知识,也很难承担过高的诉讼成本。虽然法院系统不断进行制度创新,提高诉讼的亲民性,但是仍有很多显性或隐性的障碍横亘在当事人与法院之间。另外,行政诉讼的高败诉率也使当事人不愿诉诸这一手段。笔者在基层法院调研发现,凭借完善的行政程序,行政机关大多可以免于败诉。例如笔者所获取的一份H省高院发布的《2015年全省法院审判工作形势分析报告》中指出,上半年全省法院行政一审案件以判决方式结案中,人民法院以撤销、责令重新作出行政决定、变更行政行为、判决履行法定责任、确认违法和无效、赔偿等方式判决原告胜诉的案件有331件,胜诉率仅为15.55%。有法官坦言:“行政机关有一套标准流程,按照这个流程走下来,就是合法的,基本找不出来问题。”

抽象来看,具备明确的规则指引是借助正式纠纷解决制度化解矛盾的前提。复议机关对行政复议申请进行审查,法院对行政案件进行裁判,都必须依照明确的规则。处理政策引发的信访矛盾往往缺乏明确的规则指引,因而很难通过正式纠纷解决制度来解决。正如有研究指出,这些行政个案属于“利益分配、调整型决策”和“抽象法律、目标落实”引发的争议,缺乏具体的规则指引,裁决机制也难以适用,对于要求充分实现法律或政策目标的诉求,裁决机制难以提供有效的救济方案。强行将这些矛盾推到法院,通过诉讼来解决,反而可能导致矛盾升级,并不能真正解决矛盾。当前人民法院行政诉讼实践中所存在的“高上诉率”现象,以及“由诉转访”和“由访转诉”的“兜圈子”现象都是矛盾升级的现实反映。

三、信访制度的纠偏功能及其悖论

行政复议、行政诉讼等正式纠纷解决制度难以解决政策引发的矛盾。信访制度由于其门槛较低、回应性高、亲和性强,这些矛盾大量涌入信访渠道。政策受体通过上访来表达和实现利益诉求。政策受体的上访会启动党政体制内部政治化的矛盾化解机制。一方面,通过利益补偿来减少行政偏差对当事人的影响,另一方面,通过政策调整来适当缩小行政偏差的幅度。从这个角度讲,信访制度发挥了一种对行政偏差进行政治矫正的功能。

(一)信访矛盾的政治化解

与《行政复议法》和《行政诉讼法》不同,信访工作的相关法律法规对于信访案件受理标准并未有十分严格的限制。其中,2005年颁布实施的《国家信访条例》规定信访人可以向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求。2022年施行的《信访工作条例》第17条规定,公民可以向各级机关、单位反映情况,提出建议、意见或者投诉请求。这些规定为政策引发矛盾进入信访提供了制度通道。再进一步来说,各级党委政府承担了维护社会稳定的属地管理责任,即使政策所引发的矛盾不符合相关职能部门的职责范围,当政策受体的上访行为对基层社会秩序造成影响,为履行社会稳定的属地管理责任,党委政府也必须回应政策受体的诉求,而政策引发的信访往往是群体访,上访群体内部的组织性很强,形成了严密的组织体系和网络,上访人之间通过微信群等先进信息平台相互沟通,上访开销由所有上访人众筹。组织性极强的群体访给基层社会稳定带来很大压力。虽然党委政府不具有处理特定信访事项的职能权限,但是具有维护社会稳定的政治责任。为了维护社会稳定,党委政府就必须对上访人的诉求有所回应。从这个角度讲,政策引发的矛盾转化为信访案件,进入党委政府的职责范围几乎是无门槛的。

各级党委政府都设置了专门的信访部门,主要承担信访的登记、转交、答复、督办等职能。政策引发的矛盾进入信访部门,首先由信访人员进行登记,然后根据上访人所反映的诉求,将其转交给相关职能部门,要求职能部门定期处理,最后根据职能部门的处理意见答复上访人。上访人如果不满答复,可以继续向上一级信访部门提起申请。这可以归结为信访案件处理的行政模式。政策引发的信访人数众多,对社会稳定产生很大影响,此类信访则会通过一种政治模式来化解。乡镇是处理政策引发信访的第一级部门。当此类信访进入信访部门之后,信访部门会将其上报分管信访工作的乡镇党委副书记或政法书记,他们根据矛盾的规模及其对基层社会秩序的影响程度向乡镇党委书记汇报。最终由乡镇党委书记领导,分管信访工作的党委副书记或政法书记主抓,督促、协调信访部门与相关职能部门来化解矛盾。当信访案件进入县域之后,往往由县级党委政府的主要领导主抓,分管信访工作的领导负责督促和协调。

与行政模式不同,政治模式具有明显的高位推动特征。高位推动可以化解治理“碎片化”困境,实现横向不同部门之间的协调与整合,提升治理功效。政策所引发的信访具有群体性,会对基层社会秩序带来很大冲击,而且,此类信访在辖区内普遍存在,并非个案。作为辖区社会稳定的第一责任人,党委政府主要领导有强大的内在动力来通过高位推动的方式化解此类信访。其中,《信访工作条例》第10条专门就政策性信访的化解作出规定,要求各级党委政府依法履行职责,组织各方力量加强矛盾纠纷排查化解,研究解决政策性、群体性信访突出问题。在党委政府主要领导的推动下,相关职能部门被有效动员,相关资源被充分整合,这都有助于信访矛盾的及时化解。信访人要求同一政策的同等执行,党委政府可以通过政策调整来满足信访人的诉求,从而消弭矛盾。在改革转型期,基层社会的行政治理呈现出模糊政策—政策调试—政策完善的动态过程。在这一过程当中,不可避免会产生矛盾。从政策调试到政策完善需要经过多个部门间的沟通与博弈,部门目标不一致、信息沟通不及时都可能阻碍政策的完善。高位推动可以降低部门之间的合作成本;同时,还可以实现政策“插队”,引发信访的相关政策被置于议程设置的优先地位。这都能够快速调整政策,从而在根本上化解矛盾。

不过,并非所有信访都会通过调整政策的方式来解决。党委政府需要对信访人的诉求进行甄别,对信访矛盾以及化解方式进行研判。在政策调整的时机还不成熟,制订新政策的经验和知识还不具备的情况下调整政策,很可能诱发新的矛盾。而且,政策引发的信访包括多种类型,信访人的诉求也不同。在因政策模糊引发的信访类型中,信访人要求同一政策的同等执行,而在因政策遗漏引发的信访类型中,信访人要求同一政策的不同等执行。这两种诉求相互冲突,这意味着政策调整随时都可能面临来自两个方面的反对。而且,制订或调整政策需要考虑财政能力、政策上下位匹配、区域之间协调等一系列问题,这些都限制了政府调整政策的空间。在上位政策还未推出的情况下制订政策,意味着体制内的越权,这会给主政一把手带来巨大的政治和行政风险。一般来说,下位政策要依托于上位政策,没有上级政府的明示,下级政府不能擅自制订新政策。

因此,地方党委政府还会选择采取弹性治理的方式化解政策引发的信访矛盾。在不能通过政策调整来从根本上解决信访矛盾的前提下,如何确保信访矛盾不对社会秩序带来冲击则是地方党委政府的次优选择。地方党委政府会运用各种权力技术,调动一切正式与非正式手段,以维护基层社会秩序的基本稳定。例如,信访工作人员会采取情感运作的方式,当信访人来反映问题,先第一时间承诺“重视问题”,安抚上访人的情绪,避免矛盾激化。信访人因政府未能解决问题,向上一级反映情况时,信访工作人员则会陪同上访。信访工作人员通过自己的工作态度来换取信访人的信任和理解。对于家庭情况困难的信访人,地方党委政府在自身职权范围内,在生活保障、危房改造、子女教育等方面给予适当的政策照顾,这实际上体现出党委政府对信访工作的要求。例如,党委政府要求对于实体有疑问的案件,要重新处理、坚决纠正;对于工作上有瑕疵但不影响对错的案件,要情理服人,适当补偿;对于法度之外、情理之中的案件,要个案救济,尽力关怀。应该说,这些措施都可以降低信访人的抵触情绪,弱化他们上访的动力。

(二)行政偏差的政治矫正

行政偏差是引发信访的重要原因。信访人的主要诉求也是调整政策、缩小行政偏差。党委政府在化解此类信访的同时,实际上也实现了对行政偏差的适度矫正。行政偏差的发生是因为政策制订主体对不同群体的需求缺乏敏感。行政运作遵循向上负责的逻辑,上级部门可以对下级部门进行监督与考核,这是下级部门的压力的主要来源。因而,无论是政策的制订还是执行,都会以上级部门的监督和考核为指挥棒,这就容易导致政策难以充分反映社会公众的意愿,回应社会公众的需求。政策遗漏的发生即根源于此。而政策受体的上访可以建构出协商的空间,使得公众的诉求和利益进入政策制定和修改环节。政策受体的上访还可以改变行政运作的压力结构,政府部门不仅面临来自上级的监督与考核,还面临来自政策受体的信访压力。这种信访压力也会借助考核制度转化为自上而下的体制压力。压力结构的转变可以增强政策制定主体对社会群体多元利益诉求的敏感性,强化政策的回应性。在现实当中,这主要是通过政策调试来完成。上文所提到的《S市市区集体土地房屋拆迁管理办法》规定概括国有化土地与未概括国有化土地的房屋拆迁补偿适用同一标准,引发群体上访。在信访压力下,2013年S市制订的《S市市区征收土地涉及房屋及其他建筑物构筑物补偿安置办法》中则取消了这种一刀切的做法。此外,各地针对特定职业群体安置补助的标准也在不断提升,相关群体的持续性上访是重要的助推因素。

政策受体的上访还可以压缩执行变通的空间。执行变通的本质是执行主体行使政策剩余制订权,这有助于修补政策条文不适应现实的部分。但是,层级体制内上下级之间的信息不对称为政策剩余执行权的滥用提供了机会和空间,执行主体自身的目标会取代政策目标,导致执行变通超出必要限度。执行变通引发政策受体的不公正感,进而诱发上访。违反法律规定的执行变通可以通过行政诉讼和行政复议的方式得到纠正。但是,行政诉讼和行政复议只能纠正一部分执行变通。现实生活中大量的执行变通实际上是通过信访来纠正。信访制度实际上提供了一个自下而上的执行信息传递通道,从而降低了一线政策执行活动的“低可见性”。因此,信访制度会在一定程度上抑制政策执行的变通,而很多政策的执行都经历了不规范执行—政策受体上访—规范执行的转变过程。

需要指出,信访对行政偏差的矫正是适度的,并不以完全消除偏差为目标。事实上,这也超出了信访制度的能力。受到多种因素影响,行政偏差往往难以消除,政策的制订和执行难以达到“绝对好”的状态。比较理性的选择是将行政偏差限制在一定范围之内,在行政偏差难以消除的前提下,需要尽量减少其对政策受体的不利影响,或者补偿政策受体因此遭受的利益损失,这实际上也是一种对行政偏差的矫正方式。由行政偏差引发的上访中,上访人的要求虽然符合情理,但是缺乏明确的法律和政策支持。相关部门虽然拥有政策创制和调整的权力,但为了整体公平,相关部门会慎重行使这一权力,而且,一些政策的创制和调整也超出了相关部门的职能范围。在这种情况下,上级政府则以属地管理的名义将矛盾下移到乡镇一级,要求他们做好稳控工作。乡镇党委政府主要采取弹性治理的方式,给予信访人在生产生活方面的诸多政策性扶持。需要看到,很大一部分政策引发的信访并未完全解决,引发信访矛盾的行政偏差亦未消除。在长期信访无果之后,政策受体往往可能选择停止上访,这部分信访矛盾是在基层信访工作人员长期的情感运作中慢慢被“磨”掉。从宏观层面讲,体制改革不可避免会带来诸多遗留问题,这些遗留问题大多很难解决,只能由体制慢慢消化。

如果将行政诉讼作为行政偏差的司法矫正机制,行政复议作为行政偏差的行政矫正机制,那么信访则是行政偏差的政治矫正机制。信访作为一种政治矫正机制,具有两个方面特征:一是信访责任设置的政治性。科层体制内责任设置遵循权责对等的原则,信访责任的设置则遵循权责不对等的逻辑。权责不对等是指信访部门承担了化解信访矛盾的职责,但是却不具备化解信访矛盾所需要的权力。政治伦理的嵌入是权责不对等形成的主要原因。责任设置的政治性可以塑造信访制度的包容性,进而可以化解正式纠纷解决制度难以解决的困难。二是信访矛盾化解的政治性。行政诉讼、行政复议实际上都遵循科层制的运作逻辑,它们对受案范围的设置,对于纠纷格式的要求都是科层制分工专业化原则的体现。信访矛盾化解依靠高位推动,这种高位推动以党政体制为组织基础,执政党的组织网络是信访矛盾政治化解的基础。信访矛盾化解的有效性主要是建立在执政党组织网络的高效运行之上。也有研究认为信访遵循“反科层”的运作模式。而“反科层”的运作模式恰恰是其信访矛盾化解政治性在组织层面的体现。作为一种政治矫正机制,信访制度不仅能够在一定范围内解决政策模糊和遗漏的问题,压缩执行变通的空间;同时能够弱化行政偏差对于政策受体的不利影响。无论是行政矫正机制,还是司法矫正机制,它们在后一方面所发挥的功能相对有限,行政偏差对于政策受体的不利影响大多成为一种“法治剩余事务”,被排斥在正式纠纷解决制度之外。

(三)行政偏差矫正功能的制度悖论

作为一种政治矫正机制,信访可以弥补行政和司法矫正机制的不足。不过,信访对行政偏差的矫正是适度的,过度突显信访的政治矫正功能,则可能对政策的制订和执行产生不利影响。政策受体的核心要求是同一政策的同等执行。但是,对于何为同一政策,何为同等执行,上访群体的标准是模糊和不确定的,这容易导致矛盾的不断扩散。在指向特定群体的安置保障政策颁布之后,其他群体则会要求享受同等待遇。虽然相关政策已经划定了一个相对明确的标准,但是处于标准之外的群体会以各种理由要求享受标准之内群体的待遇。在其他区域颁布新的政策之后,本区域的相关群体会要求辖区政府部门按照其他区域的政策标准来执行。在新政策颁布之后,如果标准提高,之前政策的适用群体会要求按照新政策执行,要求政府补偿新旧政策之间的“差额”;如果标准降低,新政策的适用群体会要求继续执行旧政策。在上级政府就相关领域颁布政策之后,政策受体会要求下级政府严格按照上位政策制订适用细则。政策受体的要求虽然不符合法律规范,也缺乏明确的政策依据,但是都符合一定情理,很多诉求是“法度之外,情理之中”。依照信访工作要求,工作人员需要回应上访人员的诉求。

上访群体内部具有很强的组织性,他们的集体上访给党委政府带来很大压力,党委政府可能会根据维稳的需要创制适用于局部特定辖区特定问题的规则。党委政府希望这些局部的政策既可以消弭矛盾,又不会产生负面影响,但往往事与愿违。党委政府的“特事特办”不仅未能消弭现有的信访矛盾,反而可能诱发新的信访矛盾。根据笔者的调研,在上访群体内部,普遍存在一种否认群体差异、区域差异和层级差异的“绝对平均主义”。这种“绝对平均主义”观念一方面来源于对公平正义的朴素认知,另一方面来源于对社会主义政治传统的片面解读。政策受体都会运用它们形成舆论,对信访工作人员施加压力。由于信访责任设置的政治性,信访部门对于政策受体的诉求不能不管不顾。政策受体的诉求本身也获得了信访人员的同情和理解,他们的诉求大多被称为“有待政策解决”的诉求。信访工作人员对政策引发信访的判断显然不同于无理上访。

上访群体利益的过度彰显会增加行政运作的成本。新政策的颁布意味着对之前政策的重新检视;上级政策的发布意味着对下级政策的重新评价。政策在制订和执行过程中,会不断产生各类新矛盾。此外,这还可能降低行政运行的有效性。行政系统以政策为主要手段,有研究指出,行政系统运作过程中存在政策一统性与执行灵活性之间的悖论。由于政策规定的一统性,执行环节的变通不可避免。这是防止政策条文与社会现实不匹配的一种事后补救方式。但是,信访的发生增加了基层执行主体变通执行的政治风险。为防止信访的发生,政策执行主体不愿变通,这导致政策难以灵活地适用于现实情况。当前中国正处于改革转型期,这并不是一个稳定的社会状态,很难依靠比较稳定的法律,只能更多依靠在适用时间、对象和地域方面更具灵活性的政策来治理。这导致不同时期、不同地域、不同层级的政策可能相互冲突,从而引发矛盾。尤其在基层社会,国家层面的政策规定比较抽象和滞后,需要地方先行先试。但是,政策引发的信访矛盾增加了基层进行政策创新的成本。当因政策创新所产生的维稳成本显著高于政策创新的收益时,基层党委政府的政策创新则难以为继。

四、信访政治再认识

在行政体制运作过程中,政策内容模糊和内容遗漏难以避免,为修补不完备政策的执行变通也可能超出必要限度。这都可能引发政策受体的不平衡感和不公正感,进而诱发上访。从一定程度来讲,现代社会治理以政策为主要手段,政策引发的信访实际是行政体制运作的成本之一。尤其在体制改革进程中,社会治理需要一些具有高度灵活性、针对性的特殊政策,这些政策适用于特殊对象,存在于特定时段。同时,也需要进行反复的政策试验,不断探索治理经验,进而形成相对完善的治理模式。这都可能增加信访矛盾发生的几率和强度。相比于正式纠纷解决制度,信访具有更强的包容性与亲和性,信访可以启动高位推动来化解政策引发的矛盾,进而可以在适度范围内矫正行政偏差。不同于司法和行政机制,信访属于纠正行政偏差的政治机制。责任设置与矛盾化解的政治性是信访作为政治矫正机制的主要特征。

对于信访制度的政治矫正功能的论述,可以深化对信访政治的理解。信访作为中国特有的一项制度设置,具有鲜明的政治意涵。在集体化时期,信访承担了政治动员的功能。信访实质上是一种激发民众参与国家主导的政治斗争的社会动员机制,信访制度的核心是提供了一种政治机会结构。改革开放以来,信访的纠纷解决功能不断突出,为适应信访功能转变的需要,信访制度随之科层化,深度融入到现代行政体制当中。信访工作人员转而采取市场化、技术化的原则来应对信访问题,这导致信访的政治意涵逐渐模糊。政治意涵的模糊带来了以“民粹主义”为核心的信访“泛政治化”的回潮,并造成信访洪峰的发生,以及信访渠道的堵塞。重建信访政治应当成为化解信访困境的主要思路。

重建信访政治首先需要对信访制度的政治意涵进行再阐释。从当前来看,不能将信访完全等同于其他纠纷解决制度,信访制度的包容性和亲和性强,相比于其他纠纷解决制度,信访可以容纳更多的矛盾。信访制度在化解因行政偏差引发的矛盾的同时,事实上也在一定程度上矫正了行政偏差。因此,可以从矫正行政偏差的角度重新理解信访的政治意涵,确立重建信访政治的基点。集体化时期信访的功能之一是克服官僚制度的弊病,这一功能的实现主要通过广泛的政治动员来完成,信访治理因而具有运动式治理的特征。当前,行政偏差的政治矫正是信访的功能之一,这根源于克服官僚制度弊病的初始功能。与之前不同,当前信访对行政偏差的政治纠正是通过科层体制内部的政治动员来完成。在新时代背景下,信访制度的这一功能得到进一步完善,通过建构齐抓共管的信访工作格局,及时充分解决各类政策性、群体性信访突出问题,以促进社会和谐稳定。

行政治理的局限是当前世界面临的普遍问题。行政治理的局限性缘于其科层化的运作模式,这种模式是建立在分工明确、各司其职的组织结构之上,体现为稳定重复的官僚体制过程以及依常规程序进行的各类例行活动。科层体制内部人员管理的层级化和内部决策的集权化使科层体制变为一种逃避现实、抗拒变革的体制。为应对行政治理的局限,国外治理理论提出,以政府为主体、以纵向命令控制为特征的传统层级制治理模式,已经无法应对政府面临的各种危机。因此,国家应该进行分权化和去中心化改革,让市场、社会组织等多元主体更多地参与公共事务。延续这一方向,可以形成整体治理、协同治理、多中心治理等多种弥补行政治理不足的具体模式。在具有代表性的对“回应型法”的讨论中,塞尔兹尼克提出官僚体制与社会相疏离,官僚政治不是一种致力于解决问题和实现目标的能动的制度,反而是一种比较被动和保守的制度,专注于一丝不苟地贯彻公认的政策,因而要通过加强政治参与来提升体制的回应性。

根据已有研究可以发现,行政偏差缘于科层制固有的局限,包括权力碎片化、“孤岛现象”“科层耗散”等,这些问题很难通过科层制的自我完善进行内部解决。在中国语境下,信访是一种对行政偏差的政治矫正机制。信访制度构成当前中国针对行政偏差进行治理的特有经验,这一经验也可以为世界上其他国家应对行政偏差提供借鉴和启示。

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文章来源:本文转自《荆楚法学》2023 年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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