孟天广 黄种滨:双向赋予:代表身份与党政干部行为的相互激励分析

选择字号:   本文共阅读 3659 次 更新时间:2023-11-29 23:59

进入专题: 干部代表   代表身份   政治态度  

孟天广   黄种滨  

内容提要:代表制度是国家治理体系的重要制度,越来越多的研究探讨了代表机构及代表在国家治理中的作用。然而,学界关于代表身份如何影响我国干部的政治态度和政治行为的研究较少。我国政治制度中有人民代表大会和党员代表大会等多种代表制度,其中具有代表身份的党政干部占一定比例。因此,代表身份与干部行为的关系就成为理解社会主义民主的重要命题。本文提出“双向赋予”理论以理解代表制度的治理意涵,这一制度安排既赋能代表制度,又赋责党政机关,发挥着强化干部人民观、促进政民互动和优化议程设置的政治功能。笔者对全国范围内1604名地方干部开展问卷调查,并使用熵平衡法分析担任代表职务后党政干部的政治态度和政治行为变化,发现拥有代表身份的党政干部在政治态度上具有更加坚定的人民观和先锋队意识,认为自身代表人民群众利益;在政治行为上扎实践行党的群众路线,同时兼顾人民群众诉求和上级安排,积极与群众保持密切联系,在决策动议和方案选择中会更多考虑民意。

关 键 词:干部代表  代表身份  政治态度  政治行为

 

现代国家中,政治代表作为沟通国家和社会的制度渠道,发挥着传递人民偏好、代表人民利益并代表人民行使国家权力的重要作用,对现代国家政治系统的良好运行发挥着重要作用。在不同类型的政治代表中,有一类兼具干部和代表两种身份的“干部代表”。具体来说,“干部代表”指的是党政干部兼任人大代表、党代表等政治代表身份的群体。在2018年召开的第十三届全国人民代表大会中,党政领导干部代表共有1011名,占全体代表的33.93%。①干部代表在政治系统运行中同时兼具行政机构和代表机构的政治身份,既是政治权威的委托者,又是公权力的代理人。因此,如何理解干部代表在国家治理中的角色及功能,成为重要的理论问题。在我国,干部代表是存在时期较长的政治现象。然而,目前还缺乏对该群体的政治社会特征、政治偏好及行为模式的系统研究。

本文聚焦干部代表这一政治现象,试图拓展传统代表理论,对此类代表进行系统研究,同时,尝试构建本土化理论,以理解干部代表制度安排的治理意涵。本文将着重探讨代表身份如何影响党政干部的政治偏好,进而塑造其政治行为。换言之,党政干部在担任代表后,在政治偏好上是否持有更加坚定的人民观和先锋队意识?是否表现出显著的亲民态度和积极主动为人民服务的态度?在行为上,干部在治理决策过程中是否与群众保持更加紧密的联系?同时,是否有效地将民众的意见诉求转化为政府的政策法规?

本文还将对干部代表的制度意涵进行探讨。党政干部兼任政治代表身份的制度设计,实质上会带来两种身份的“双向赋予”(Mutual Entrustment):一方面赋能代表制度,提升代表机构实际政治地位,增强代表机构影响行政机构的能力和范围;另一方面赋责党政机构,促使党政机构的履职行为更能体现代表性。总之,干部代表既赋能代表机构,又赋责党政机构,通过两种机制辩证统一地加强国家治理体系的灵活性和适应性。党政干部兼任政治代表后会与人民群众保持更加密切的联系,这不仅使干部更加了解民众所需所想,同时也拓宽了民意对于政策和立法的影响渠道,从而实质性地改善和增强政府决策的民主性和回应性。同时,兼具双重身份者会受到“代表”与“干部”身份所带来的双重义务约束,促使民众意见更容易被政府吸纳和转化,从而实质性地提升国家治理能力。因此,基于全国党政干部调查问卷数据,笔者系统分析了代表身份对党政干部态度和行为的影响效应,以深入理解干部代表在国家治理体系中的角色及功能。

二、文献综述与研究假设

(一)代表理论与“干部代表”

代表制度是现代国家的重要政治制度,政治代表在国家政治生活中发挥着重要作用。代表制度的理论源起及基础是人民主权理论,该理论由卢梭首次进行完整表述。卢梭认为,政治的权威来自人民,国家唯有在人民的授权之下才能合法地行使国家权力。②最能充分代表人民利益的政府组织形式,是由人民直接参与政府、直接表达自己诉求的制度安排。然而,绝大多数现代国家由于地域广阔和人口众多等因素,无法实现人民的直接民主,国家不得不依托代议制度——人民将权力委托给代表,代表在权力机关履行职责——来组建政府机构。③由此,代表成为政治学研究中的重要概念与对象。

在代表的概念上,学者汉娜·费尼切尔·皮特金(Hanna Fenichel Pitkin)从形式和实质两个维度将代表划分成五种经典类型。其中,形式代表可以划分为授权型与问责型,该维度关注代表如何得到被代表者的授权,以及是否要对被代表者负责。授权的基本逻辑是人们将自然权利让渡给主权者,主权者则可以宣称得到人民的同意;问责的逻辑在于当民众对代表的行为不满意时,可以通过选举的方式将其选下台。实质代表可以细分为象征型和行动型,该维度关心怎么选择代表以及代表如何回应民众。象征代表可以区分为符号代表和相似代表,前者指的是个别人物或符号可以成为国家或群体的代表(譬如国家元首或民族图腾),后者指的是代表构成与选民构成是否相似,即国家少数群体或女性权利是否在代表构成中得以体现。除此之外,实质性代表类型还讨论代表的行为是否应当代表选民利益或是进行独立思考。④

在代表制度上,西方与中国有着两种不同理论基础的代表制度安排。在西方民主体制下,政治代表依赖竞争性选举制度产生,政治代表经由选民定期选举产生以代表选民意志,他们在当选后需要及时与选民沟通并向立法机构表达选民意见。简言之,政治代表的竞争性选举是西方民主体制的核心制度安排之一,其制度功能在于保障选民利益和偏好在政治系统中得以体现和表达,同时,使政治代表成为约束并监督政府的“看门人”。⑤不同于西方国家的政治代表观,我国的代表理论建立在人民民主专政理论的基础之上,其制度功能在于,一方面,由人民群众选举人民代表形成议行合一的“人民代表大会”,行使人民当家作主的权利;另一方面强调“先锋队代表”,认为人民群众是创造历史的主体,但也是教育和动员的对象,而中国共产党的先进性使党能够深刻把握社会发展规律、洞悉人民群众利益,可以领导政治代表的选举,因此,代表的选举过程具有明显的自下而上与自上而下相结合的特征。⑥在代表制度的实际运行过程中,大量党政干部被提名并当选各类“政治代表”,发挥代表作用。干部代表并非仅是我国特有的政治现象,事实上,诸多转型国家和部分发达国家,都存在公务员兼具代表身份的现象,譬如采取议会制的英国,内阁成员本身即是议会议员。

我国代表制度的理论基础是马克思主义国家和政党学说,干部代表是这一制度的政治安排。按照马克思主义学说,具有先进性和政治领导核心地位的中国共产党应当领导政治代表的选举,因此,在实践中,代表机构会有相当部分党政干部代表以保证党的领导。这一制度设计最早可以回溯到中国共产党领导的苏维埃政权时期。当时,中国共产党对代表比例的构成做了严格的规定。在延安时期,这种代表比例的明确规定逐渐演化成根据地政权构成人员的“三三制”,即在根据地政权中,代表工人阶级和贫农的共产党员、代表和联系广大小资产阶级的非党左派进步分子和代表中等资产阶级、开明绅士的中间分子各占三分之一。在历史发展过程中,干部代表在政治代表中一直占有一定比例。在部分省份人大代表选举的总结报告中,曾经提及干部代表合适比例问题,时至今日,这一问题仍然存在。⑦此外,省级的省委书记兼任人大常委会主任也逐渐普遍化。⑧

(二)代表制度与“干部代表”

20世纪90年代,干部代表的现象逐渐受到学界的关注。起初,学者主要讨论省委书记兼任人大常委会主任与人民代表中干部比例较高的现象。有学者认为,这一现象有利于提高人民代表大会的地位,将党委的班子带到人大当中,有利于改善人大工作的效率,也有助于从制度层面贯彻落实依法执政和依法治国的基本方略,是党实现对国家权力体系领导的有效途径。⑨然而,也有学者认为,干部代表的现象会造成某些党组织包揽一切事务的问题。⑩

随后,不同学者从代表制视角出发,讨论干部代表对代议机构履行代表职能的影响。既有研究认为,干部代表比例过高会降低代表提出议案的质量和对政府的监督约束。一方面,过高的干部代表比重会导致有效议案的减少。干部代表本身承担着地方干部的职责,相比于普通代表而言,工作负担更重,这使得干部代表提出议案和建议的数量少于其他代表,特别是“戴帽下达”的领导干部人员,提出议案的数量实际上远低于平均水平。(11)有学者通过对扬州市人大的案例分析发现,干部代表不会介入影响本地党组织利益的议案过程。(12)学者邹平学认为,这是因为一些干部代表缺乏有效的激励和监督,也缺乏了解民众诉求和反映民众意见的动力。(13)然而,也有学者认为,拥有更多经验的干部代表,在人大闭会期间会提出更多建议、参与更多评议活动。(14)另一方面,过高的干部代表比重会降低代表机构对政府的监督约束。干部代表的主职工作为地方官员,因此,他们在履行代表职责过程中难以开展针对政府本身的有效监督。(15)学者苏启林和赵永亮发现,政府干部占民主代表比重较高,会阻碍民主代表机制功能的有效发挥。因为政府干部兼任人大代表时,有较高的选票和领导力,会弱化民主监督机制的独立性,不利于公共物品支出的民众福利导向性。经验研究表明,越贫穷的地区,这一现象越明显,而经济社会发展程度越高的地区,民生性服务支出越多。(16)这一观点也得到其他学者的支持。学者汪利锬和李延均根据激励相容原理,构建了政府干部在预算中的行为模型,发现政府干部兼任人大代表对本地区民生性财政预算有显著的负效应影响,具有“重基建、轻民生性公共服务”的预算倾向,即干部会将更多的财政预算用于行政管理或生产性财政预算上,以实现短期内的经济增长。(17)

随着代表机构的制度改革,干部代表更多地倾听民众声音和代表地方利益。学者墨宁(Melanie Manion)认为,人民代表大会作为宪法规定的中国政府权力的来源,承担着选举政府主要领导和审议议案等职责。中国共产党作为执政党,为了保证党的意志在权力运作过程中得以实现,需要在代表机构中有一定数量的干部代表和党员代表。(18)随着地方人大制度的改革,选举由等额选举转变成差额选举。这使得代表的成功当选需要选民的支持,而选民更倾向于选举“模范”代表,即能够实现地方利益的代表,从而导致代表在态度和行为上更加亲近民众和符合民众的期待,在一定程度上削弱了代表对于上级政府的依赖。(19)墨宁通过对5 130名镇级、县级和市级人大代表的分析,认为大多数基层代表上级把自己视为地方群众利益的代表,会在代表机构中为本地争取资源。(20)

(三)国家治理与“干部代表”

既有研究探讨了干部代表对代表质量的影响,但是仍缺乏对干部代表在国家治理体系中角色的系统认知。换言之,现有研究主要从代表制视角出发,探讨干部代表对代表机构的议案审议和政府监督的作用,却未从国家治理的视角出发,探究干部代表制度安排对地方治理的影响。然而,这正是研究干部代表制度安排影响国家治理的重要视角。从国家治理视角出发,有两个问题亟须回答:干部代表如何平衡来自干部职责与代表义务之间的张力?干部在兼任代表后其政治态度和施政行为会产生何种变化?显然,对于这些问题的回答,有助于构建中国本土化理论,以准确解释干部代表制度安排的治理意涵。

对此,本文提出了“双向赋予”(Mutual Entrustment)理论以诠释代表制度的治理意涵,即干部代表的制度设计,呈现了行政权力赋能代表权力,代表身份赋责干部身份的政治逻辑。一方面,干部身份促使重大决策和立法更高质量、更高效率地在代表机构中审议、辩论和决定,两者身份的结合有利于提升国家治理过程的效率与质量;另一方面,代表和干部的身份结合,使得党政干部同时受到自上而下的上级压力和自下而上的民众诉求的约束,促使干部代表在两者权力与责任之间寻求双方共容的权衡方案。概言之,在干部代表制度的双向赋能和赋责过程中,提升了地方政府政策出台的效率,使得地方政府得以适应多样且复杂的治理场景,强化政府治理能力的适应性;同时干部会充分吸纳民众诉求和考虑上级意见,形成共容的政策方案。在具体机制上,笔者认为干部代表的制度安排强化了官员服务意识、促进了政府与民众信息交换、优化了政府议程设置,从而实质性地提升了地方治理能力。

首先,代表身份会强化干部的人民观与先锋队意识。人民观指的是重视人民群众的国家主体地位和在国家治理中的关键性作用,先锋队意识即自觉代表最广大人民群众的根本利益。在党的群众路线、中华优秀传统文化以及官员晋升激励影响下,干部代表会持有更加强烈的人民观和先锋队意识,具体理由如下:其一,中国共产党的群众路线和中华优秀传统文化促使干部亲近民众。学者张开平和孟天广认为,中国共产党的群众路线和中华优秀传统文化中的民本主义思想都强调干部需要倾听群众的呼声,做出对人民群众有利的政治决策。(21)相应地,作为代表的干部会更接受和认可党的群众路线和中华优秀文化传统,不仅因为他们作为代表会接受和参与更多群众路线教育,也因为其行为举止受到社会期望的约束。其二,晋升机制激励干部代表与人民群众保持密切联系并且践行群众路线。保持良好的干群关系和积极响应贯彻上级号召,是干部晋升的重要条件,拥有深厚群众基础和扎实践行群众路线的干部,往往更容易被上级重视和提拔。同时,代表身份被视为一种特殊职位,只有政治忠诚和表现杰出的干部才能兼任该职务。因此,这部分干部更有动力与人民群众保持密切联系,在治理中吸纳民意。其三,当选代表的干部必须具备坚定的共产主义信仰。因此,干部代表会自觉意识到,中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,必须代表和实现最广大人民群众的根本利益。其四,相比于普通干部和普通代表,干部代表兼具政府职务和代表身份,掌握更多行政资源以及联系群众的渠道,因而会更倾向于认为自身能影响群众。

其次,干部兼任代表职务有利于促进政民互动。换言之,干部代表在治理过程中会与民众保持更加密切的联系。一方面,干部代表贯彻党的群众路线,与人民保持紧密联系。党的群众路线就是“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去”,(22)干部必须与群众保持密切联系。新时代以来,中国共产党开展了群众路线教育实践活动,干部代表兼具干部和代表双重身份,会比普通干部接受更多的教育,因而与群众保持更为密切的联系。另一方面,在人大代表相关制度约束下,干部代表也需要与群众保持紧密联系。按照宪法和法律规定,人大代表有义务积极参与闭会期间组织的视察和专题调研,并且需要与原选区选民或单位以及人民群众保持密切联系。(23)遵循此规定,地方人大在实际运作过程中,会定期组织代表前往基层展开调研或召开座谈会等,一定程度上保证了代表与群众的密切联系。

最后,干部代表会执行上级意见、吸纳群众诉求,以优化议程设置。干部代表在政策制定过程中不仅会重视上级政府的意见,同时也会在政策动议和方案抉择过程中吸纳群众诉求。具体理由如下:一方面,干部代表在当选代表前需要得到上级政府的提名,因而干部代表在决策行为中会重视上级意见。另一方面,干部代表尊重和接受上级指导并不意味着排斥民众诉求,而是将群众意见作为政策动议和方案选择的重要参考。应当指出,干部代表同时注重群众意见和上级意见并不矛盾。政府决策本质上是为人民谋取福利,因而大多数情况下两者的诉求是一致的。即使在某些情况下需要协调两者的分歧,在政府决策过程中,干部代表也会根据实际情况统筹协调群众诉求和上级意见。

三、数据、变量与方法

(一)数据来源

本文数据来源于清华大学数据治理研究中心开展的“2014年地方党政干部问卷调查”。通过对地方党政干部开展问卷调查,采集了地方治理的一手数据。该调查旨在对提升地方政府治理能力和治理绩效开展系统调研,受访者为不同层级、系统和部门的党政干部。总体上,本次调查覆盖全国10个省市的26个地级市,收回有效问卷1604份。为了确保本次调查的代表性,调查在每个城市依据行政级别和单位类型进行配额抽样来获取调查样本。(24)既有的关于党政干部的实证研究主要依托于小范围访谈或特定地区或部门问卷调查,其研究结论囿于访谈对象和特定区域而缺乏理论的可推广性。本文采用的调查数据则提供了全国有代表性的地方干部数据样本,保证研究归纳总结的结论具有较高的外部效度。此外,本文也采集了若干城市层面变量以考察城市特征对上述关系的影响,城市层面变量来自《2015年中国城市统计年鉴》,对应的是2014年城市数据。

(二)研究方法

本文采取与倾向值匹配(Propensity Score Matching)原理相似的熵均衡法(Entropy Balancing)对数据进行分析。在因果机制的分析过程中,存在其他变量混淆自变量和因变量关系的现象,使得观测结果受到某种因素的条件概率影响,从而导致选择性误差结论。为克服这一缺陷,研究者可以将这些混淆变量纳入回归模型来预测个体受到这些自变量影响的概率(倾向值),进而通过控制倾向值来减小误差。(25)与倾向值匹配思路相似,熵均衡法在满足平衡匹配的条件下,寻找保留更多信息和接近统一的基本权重(在熵均衡的意义上),用于后续加权数据、匹配样本和因果分析过程。与倾向值匹配方法相比,熵均衡法自动计算最优匹配方法,同时熵均衡法采取平滑处理数据的方式,能比其他方法(如丢弃大量信息的最近邻匹配)保留更多的信息。(26)

本文基于熵均衡法构建—个“准实验”的研究设计,用以分析党政干部在担任代表职务后在态度、行为和决策模式上有何区别。按照传统研究方法,简单地将代表身份与态度行为变量进行线性回归分析,无法排除变量之间存在内生性问题——代表的当选与干部所在部门、级别、领导职务等因素紧密相关。通过匹配相同级别、部门、性别、领导职务等变量,本文可以获取代表身份对党政干部态度和行为影响的“净效应”,从而在最大程度上减小分析误差和避免内生性问题。

(三)变量测量

本文关注的核心自变量是代表身份,问题来源于“请问您有无以下兼职(可多选)”,选项分别有党代会代表、人大代表和政协委员。与党代表和人大代表通过选举产生方式不同,政协委员是由上届政协委员会商定产生。两种方式产生的代表,其代表态度和行为有一定差别。本文主要关注选举产生的干部代表。此外,本文将兼有党代表和人大代表身份的干部编码为总代表,方便探究党政干部担任代表身份后的态度和行为变化。

本文关注的关键自变量分为态度和行为。第一类关键自变量是干部代表的政治态度,包括干部的执政态度、对群众路线的认可度以及了解和影响民众的认知。其中的执政态度来源于问卷中的“官员就是要服从上级领导/政府的使命就是为人民服务/政府是老百姓的父母官/官员必须及时回应公众反映的需求”;群众路线的认可度来源于问卷中的“群众路线为群众利益和意见表达提供了渠道/群众路线有助于群众意见的讨论和整合/群众路线促进了政府和群众的充分沟通”;了解民众和影响民众的认知来源于问卷中的“根据您的经验,本地政府在了解公民意见和公众的政策需要方面的有效性”“本地政府在影响公共舆论和公民意见方面的有效性”。

第二类关键自变量是干部代表的政治行为,包括联系群众的频率和干部决策行为。联系群众的频率问题来源于问卷中的“您所在单位或您个人在日常工作中通过如下途径联系群众的情况如何”,其中分为“从不,偶尔,有时,经常”,本文将此分别编码为“1,2,3,4”。(27)干部决策行为的问题来源于“下列情况可能对于您关注某问题进而开始决策程序有影响。请根据重要性,依次选择最重要四项”“对您选择政策方案影响最大的依次是”“对影响您做出最终决策最大的依次是”,其选项共有12项,(28)本文将群众信访、媒体报道、互联网关注和讨论作为民众意见,将落实领导讲话、工作报告、上级文件作为上级意见。

控制变量包括性别、年龄、教育程度(29)、行政级别(30)、入党时间、任现职时间、所在单位人数(31)、是否为领导职务、单位类型以及所在地人均生产总值等。变量描述性统计如表1所示:

四、数据分析

(一)“干部代表”身份的影响因素

在探究兼具代表身份对党政干部的态度和行为有何影响前,需要分析干部代表当选的政治原则。在我国,代表一般根据人口代表性、广泛代表性和先进代表性三个原则进行选择。其中,人口代表性即每位代表代表的人口相同,亦即“城乡同比例原则”;广泛代表性即对于人口数量较少的地区、民族和“方面”需要予以倾斜;先进代表性即各行各业、各条战线的优秀分子和典型人物。学者赵晓力通过分析全国人大代表的名额分配发现,全国人大的代表分配主要遵循人口比例性的原则,依据人口代表性原则产生的代表大致占比77%,在2010年《中华人民共和国选举法》出台之后,这一比例也在三分之二以上(32)。在对代表机构的代表消极性和积极性的研究方面,学者魏姝通过对于地级市某区的第一届人大代表和2011-2014年间人大代表建议的文本分析发现,在消极代表性方面,代表特征呈现较高的精英化倾向;在积极代表性方面,代表总体积极性不强,大概只有三分之一的人大代表提出了建议意见。(33)

干部能否兼任代表与其领导职务和所处级别紧密相关。那么,领导干部或是行政级别较高,是否意味着一定可以成为代表呢?答案是否定的。尽管担任领导职务和身处更高行政级别的干部更可能成为代表,但是并非所有担任领导职务的干部都有机会兼任代表。从表2可知,在共计489名领导干部中,有177名(占比36%)干部担任代表职务,多数领导干部(占64%)并无代表身份。同时,在1020名非领导干部中有34名成为各类代表。此外,从表3可知,虽然行政级别越高越有可能成为代表,但是副科级以下的干部仍有机会成为代表。在834名副科级以下的干部中,有30名干部兼任了人大代表或党代表的职务。简言之,担任领导职务的干部并不必然拥有代表身份,行政级别低的干部仍有机会兼任代表。这表明,研究兼具代表身份对于干部态度和行为的影响具有重要意义。

表4通过构建回归模型探讨何种因素影响干部当选代表。从表4可知,行政级别较高、政府工作年限较长和担任领导角色的党政干部更有机会兼任代表职务。具体而言,级别较高、在政府工作的时间较长和担任领导职务的干部,更容易当选为党代表;级别较高和担任领导职务的干部,更容易当选人大代表。这表明,上级组织在提名代表人选过程中,会优先挑选在政治上具有先进性以及工作上具有丰富经历的高层级领导干部。需要指出的是,工作上具有丰富经历指的是拥有跨岗位和跨部门的轮换经历,而非在现有岗位的长期工作经验,前者意味着具备更高的能力素养和更多的见识阅历,使得干部能胜任代表岗位的职责。此外,性别、年龄和工作单位人数等因素,并不影响干部担任代表,这在一定程度上反映了代表选择过程中性别歧视和年龄歧视的现象较少。总体而言,干部代表选择的标准符合前文所概述的状况——级别较高、担任领导职务和政府工作资历深的人更容易当选代表。同时,这也符合我国代表选择过程当中所强调的先进代表性原则。

(二)代表身份与政治态度

熵均衡结果表明,党政干部在担任代表职务后,对群众路线发挥的作用持有更积极的态度,并且认为自身更加了解群众意见。表5为党政干部担任代表后在态度差异上的熵均衡分析结果。首先,干部代表和普通干部在服从上级或亲近群众的态度偏好上没有显著区别。笔者认为,这是因为干部代表同时兼具代表和干部两种身份,但是代表身份仅作为干部的重要兼职,政府职责仍旧是干部代表的核心工作,这使得代表身份对于干部态度并未产生显著影响。其次,兼任党代表的干部会更加支持群众路线并且认可群众路线的作用。党代表作为党中央路线方针政策的坚定拥护者和忠实执行者,在态度上更加支持和认可群众路线。应当指出的是,干部代表对群众路线的支持认可和亲近民众的态度并非完全等同:认可群众路线的作用,意即肯定群众路线提供了群众利益的表达渠道,认为群众意见对于改善政府执政能力和治理水平有重要作用,这并不完全等同于干部主动与群众保持联系的行为。再次,党政干部在兼任代表职务后更认可自身掌握和了解民众意见。不论是兼任党代表或是人大代表的干部,都认为自己更能了解群众意见和代表群众。在一定程度上,这并非干部代表自我认知的偏差,而是因为兼任代表事实上的确会与群众保持更紧密的联系,从而使干部代表掌握更多的民情民意。最后,兼任人大代表的干部认为自身更能影响民意和舆论。研究表明,人大代表更加注重与普通群众保持直接和密切的联系,同时也会更加注重在群众中的影响力,因而担任人大代表的干部会认为自己更能影响群众。

(三)代表身份与政治行为

该部分主要探讨干部担任代表职务是否会影响其在国家治理中的信息获取行为和决策行为偏好。实证结果表明,党政干部在担任代表职务后会更加密切联系群众,并且通过线下渠道联系的频率会显著提升,在政策动议和方案选择中也会吸纳民众诉求。

在践行群众路线方面,党政干部在担任代表职务后与群众保持着更为密切的联系。表6为党政干部在担任代表职务后群众联系频率差异熵均衡分析结果,结果显示兼任代表职务后,党政干部线下联系群众的频率显著提高,特别是在与公众面对面接触、召开公共代表座谈会、实施听证会制度以及接待群众信访等方面。从表6中可以发现,担任代表职务后的党政干部更多从线下渠道与群众保持密切联系,其主要的原因有三个:一是现有制度体系更加强调代表与群众的线下交流。在已有的制度安排下,人大代表或党代表与群众联系的制度化渠道主要是通过面对面、座谈会、听证会等线下方式,制度法规并未强制敦促政府干部从线上渠道与群众进行互动。二是线上互动方式对党政干部的能力素质要求更高,并非所有的干部都能适应这一渠道。由于线上联系渠道更具公开性和不确定性等特点,这要求干部代表在与群众互动中应避免“官腔”和错误言论。三是因为本调查开展于2014年,政府的网络问政渠道尚未完全建成和推广开来,只有个别干部代表尝试从网络等其他线上渠道与民众互动。

在治理过程中,干部代表会更兼顾上级意见和群众意见。表7为党政干部担任代表职务后的行为差异熵均衡分析,结果显示干部代表在决策过程中同时兼顾上级意见和群众意见,在政策动议和方案选择中会更加充分地考虑群众意见。笔者将党政干部的决策过程分为政策动议、方案制定和最终决策三个环节,同时将群众意见或上级意见被置于干部决策的第一位考虑因素和前四位考虑因素分别称为首位考虑和优先考虑。可以看出,干部代表会将群众意见放在政策动议的首位考虑和方案制定的优先考虑,同时也会将上级意见放在最终决策的优先考虑。这表明,党政干部在担任代表后会显著重视群众意见,基于群众的真实需求发起政策动议,在方案选择中选取符合群众需求和利益的政策方案。在吸纳群众意见的基础上,干部代表也会将上级指导精神贯彻到政府最终决策中。这一结论符合既有研究对于干部代表更加服从上级政府的发现,同时也拓展和补充了干部代表的决策行为研究,即干部代表不仅会服从上级意见,同时也会在政策制定过程中吸纳群众诉求。

五、结论与讨论

干部代表是我国代表制度独特且重要的政治现象,考察干部代表在国家治理中的关键作用,是理解我国代表制度本质特征的重要理论命题。对干部代表的研究不仅为国家治理提供理论支撑,同时也有助于推动政治代表理论的发展。一方面,通过对干部代表群体的研究,有助于解读现实政治运作的微观机制,改善代表机构的作用机制,从而有效提升国家治理效能;另一方面,从比较政治的视野出发,可以为代表理论的拓展提供中国式代表制度的“新类型”,从而阐释干部代表现象背后的制度内涵及其政治影响。基于全国性党政干部调查,本文利用熵均衡法探讨了干部代表群体在国家治理中扮演的重要角色,以及该制度安排的政治意涵。

干部代表的制度安排增强了国家治理体系的适应性和灵活性。一方面,干部和代表身份的结合是“双向赋能”的过程,即干部代表的制度安排促使群众意见和偏好被党政部门更充分地了解、汲取并吸纳进决策过程,使得决策和立法以更高质量、更高效率在代表机构中得以审议、辩论和决定,从而增强决策出台的有效性和及时性,增强国家治理的民主性和科学性;另一方面,两种身份的互相嵌入也引起一种“双向赋责”的效应,即“干部”和“代表”的双重责任形塑了干部代表的政治观念和政治行为,促使干部代表持有更坚定的人民观和先锋队意识。党政干部在担任代表身份后,不仅会拓宽与群众接触的渠道,也会提高与群众接触的频率,促使群众意见通过更多渠道影响决策和立法过程,提升国家治理绩效。

基于全国性调查问卷和熵均衡匹配分析,本研究发现,党政干部在兼任代表职务后在政治态度和政治行为上表现出更多亲民倾向。他们在态度上表现出更鲜明的先锋队意识,在日常行为上更加充分地践行群众路线,在决策过程中更好地兼顾民众需求和上级偏好。换言之,干部代表并非如前人所述仅仅对上级负责、不顾及民众需求,干部代表受到中华优秀传统文化、党的群众路线和正式代表制度等因素影响,具有较强的亲民意识和积极主动为人民服务的行为。

概言之,对干部代表现象的实证研究有助于对干部代表在国家治理体系中的角色的系统认知,为理解干部代表制度安排的政治意涵提供了本土化解释。党政干部兼任政治代表实质上是两种身份或两个机构的“双向赋予”,干部兼任代表的制度设计切实增强了干部与民众的密切联系,增加了民众影响政策和立法的渠道和能力,保障了国家治理兼顾民主性和科学性。需要说明的是,本文讨论的对象是基于选举产生的干部代表,其行为和态度同基于推荐产生的干部代表(譬如政协委员)的一致性问题,需要在未来进一步讨论。

①《第十三届全国人大代表选举情况报告:领导干部代表比例降低》,澎湃新闻,2018年2月24日,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forvard_2008926,2021年5月24日。

②[法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,北京:商务印书馆2005年版,第71—78页。

③[英]J.S.密尔:《代议制政府》,汪瑄译,北京:商务印书馆1982年版,第55页。

④参见[美]汉娜·费尼切尔·皮持金:《代表的概念》,唐海华译.长春:吉林出版集团有限责任公司2014年版。

⑤John Gastil,By Popular Demand:Revitalizing Representative Democracy through Deliberative Elections,Berkeley:University of California Press,2000,pp.10—13

⑥景跃进:《代表理论与中国政治——一个比较视野下的考察》,《社会科学研究》2007年第3期。

⑦朱春湖:《地方人大代表构成中干部代表比例过高问题亟待解决》,《山东人大工作》2004年第3期。

⑧张书林:《地方党委书记与人大主任应兼职还是分设》,《当代社科视野》2013年第7期。

⑨郭定平:《当代中国政党与国家关系模式的重构:比较的视野》,《社会科学研究》2009年第1期。

⑩孔繁军:《代表去官化:人大制度权力制约机制的内在要求》,《理论与改革》2010年第6期;Rhys Andrews,Karen Johnston Miller,"Representative Bureaucracy,Gender,and Policing:The Case of Domestic Violence Arrests in England",Public Administration,Vol.91,Issue 4,2013,pp.998-1014.

(11)黄冬娅、陈川慜:《县级人大代表履职积极性及其影响因素》,《党政视野》2015年第10期;杨云彪:《从议案建议透视人大代表的结构比例》,《人大研究》2006年第11期;何俊志、刘乐明:《全国人大代表的个体属性与履职状况关系研究》,《复旦学报(社会科学版)》2013年第2期。

(12)Tomoki Kamo,Hiroki Takeuchi,"Representation and Local People's Congresses in China:A Case Study of the Yangzhou Municipal People's Congress",Journal of Chinese Political Science,Vol.18,No.1,2013,pp.41-60.

(13)邹平学:《人大代表专职化问题研究》,《复旦政治学评论》2008年第1期。

(14)何俊志、王维国:《代表结构与履职绩效——对北京市13个区县的乡镇人大之模糊集分析》,《南京社会科学》2012年第1期。

(15)孙莹:《论我国人大代表结构比例的调整优化——以精英主义和多元主义代表模式为分析框架》,《中山大学学报(社会科学版)》2013年第4期。

(16)苏启林、赵永亮:《人大代表的民主代理影响公共支出的社会福利导向性吗?》,《经济社会体制比较》2014年第3期。

(17)汪利锬、李延均:《政府官员理性行为与民生性财政预算》,《经济学动态》2015年第10期。

(18)Mclanie Manion,"When Communist Party Candidates Can Lose,Who Wins? Assessing the Role of Local People's Congresses in the Selection of Leaders in China",The China Quarterly,Vol.195,2008,pp.607-630.

(19)Melanie Manion "Good Types' in Authoritarian Elections:The Selectoral Connection in Chinese Local Congresses",Comparative Political Studies,Vol.50,No.3,2017,pp.362-394.

(20)Melanie Manion,"Authoritarian Parochialism:Local Congressional Representation in China",The China Quarterly,Vol.218,2014,pp.311-338

(21)Zhang Kaiping,Meng Tianguang,"Political Elites in Deliberative Democracy:Beliefs and Behaviors of Chinese Officials",Japanese Journal of Political Science,Vol.19,No.4,2018,pp.643-662.

(22)《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》,北京:人民出版社1981年版,第48页。

(23)《人大代表的权利、义务》,中国人大网,2014年3月5日,http://www.npc.gov.cnnpc/c12674/201403/bfd632915b0d471eb6a96fabd056d03as.html,2021年5月24日。

(24)Tianguang Meng,Jennifer Pan,and Ping Yang,"Conditional Receptivity to Citizen Participation:Evidence from a Survey Experiment in China",Comparative Political Studies,Vo1.50,No.4,2017,pp.399-433.

(25)胡安宁:《倾向值匹配与因果推论:方法论述评》,《社会学研究》2012年第1期。

(26)Jens Hainmueller,Xu Yiqing,"Ebalance:A Stata Package for Entropy Balancing",Journal of Statistical Software,Vo1.54,Issue 7,2013.

(27)联系途径包括8种:直接与公众面对面接触、召开公共代表座谈会、实施听证会制度、基层调研、通过电话邮件联系、通过党政机关网站联系、通过微博微信等新媒体联系、接待群众信访。

(28)12类选项分别是:A.部门内工作人员的建议B.研究机构内参C.领导人事变动D.群众信访E.落实领导讲话/工作报告/上级文件F媒体报道G.专家学术出版物H.商业咨询公司I.互联网关注和讨论J.人大/政协提案K.突发事件/事故L.与企业家交流。

(29)教育程度来源于问卷中的“文化程度:(1)高中及以下(2)大专(3)本科(含双学士)(4)硕士研究生(5)博士研究生”,分别编码为1,2,3,4,5。

(30)行政级别来源于问卷中的“请问您现在的职级是哪一类?(1)科员及以下(2)副科(3)正科(4)副处(5)正处(6)副厅及以上”,分别编码为1,2,3,4,5,6。

(31)单位人、数来源于问卷中的“请问您所属单位的工作人员总数为?(1)10人以下(2)10—20人(3)20—50人(4)50—100人(5)100人以上”,分别编码为1,2,3,4,5。

(32)赵晓力:《论全国人大代表的构成》,《中外法学》2012年第5期。

(33)魏姝:《我国基层人大代表的代表性分析》,《江苏行政学院学报》2014年第6期。

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文章来源:本文转自《国家现代化建设研究》2023年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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