董向荣:美日韩三边关系强化:动机、表现与前景

选择字号:   本文共阅读 6327 次 更新时间:2023-09-06 23:02

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董向荣  

近年来,受6国内政权更迭和国际局势变化等因素影响,美日韩三国关系出现诸多新变化。美日、美韩两个双边同盟明显强化,日韩关系大幅改善,美日韩三方协调和互动加强,美日韩与北约、澳大利亚等联系日趋密切。这些新变化对国际局势产生了直接影响。考虑到韩国国内政治生态因素,韩日恐难成为军事盟友,美日韩也难以构建真正的“亚太版北约”,但不排除未来三方进一步加强合作的可能性。

 

美日同盟和美韩同盟是美国亚太同盟体系的两大支柱,在美国推行“印太战略”过程中扮演重要角色。由于韩国与日本并不是条约盟友,所以美日韩关系与美国和其他北约成员国关系有根本不同。日韩这条边是美日韩三边关系中的“短板”,二者间没有共同防卫的承诺和义务。拜登、岸田文雄、尹锡悦上台执政后,美日韩关系与特朗普—安倍晋三—文在寅时期相比呈现出截然不同的态势,美日韩三角关系的“三条边”都得到明显加强,三国更加协调一致,与东北亚区域外的北约、澳大利亚等的合作也更加密切。

一、美日韩强化同盟关系的背景

本轮美日韩关系强化的背景是相关国家国内政权更替和国际局势的风云突变。从国内政治来看,最大的变数出现在美韩两国。与特朗普执政时期美国与盟友关系受到明显削弱不同,拜登上台后加大了对盟友的拉拢力度,使得美国与诸多盟友间的关系大为改善。韩国“政治素人”尹锡悦以极微弱优势赢得总统选举,取代主张外交相对自立均衡的进步派,并对其前任文在寅政府的政策采取全面否定的态度。尹锡悦政府以“全球中枢国家”为目标,在所谓“价值观外交”的旗帜下告别“战略模糊”,全方位改善对日关系,强化美日韩三边关系。日本岸田政府推进安全外交,在2022年12月16日通过《国家安全保障战略》《国家防卫战略》《防卫力量整顿计划》等“国家安全三文件”,促使日本在过去30年间念念不忘的所谓“国家正常化”进程获得重要突破。

从国际层面来看,美国对华战略遏制、乌克兰危机、朝鲜半岛局势紧张等是美日韩强化同盟关系的外部因素。同时,美日韩强化安全合作也加剧了国际局势的紧张。乌克兰危机爆发后,军事安全在各国外交决策中的重要性明显上升,军事同盟价值凸显,美国领导的同盟体系空前强化,这种态势在冷战结束以来极为罕见。受此影响,传统军事安全议题重回国际议题中心位置,各主要国家军费开支呈上升趋势。特朗普政府时期要求北约主要盟友把国防开支提升到国内生产总值2%的目标有可能在近年内实现。曾被法国总统马克龙描述为“脑死亡”的北约,在乌克兰危机的刺激下满血复活。日本利用国际变局加快军事武装,国防开支大幅度提升。乌克兰危机助力韩国保守派尹锡悦政府上台,后者在全面评估乌克兰危机、朝鲜半岛局势、美国对华战略遏制等基础上,全面加大对美倚靠。

二、美日韩关系强化的主要表现

拜登政府对美国同盟关系调整的基本策略是强化盟友在同盟体系中的地位和作用,在共同价值观的旗帜下发挥各国的主动性和能动性,通过正式和非正式的小多边机制,鼓励盟友和伙伴国之间的协调与合作,构筑一个双边轴辐、小多边、大多边相结合的网络状同盟体系。

尽管美国奉行的依然是“美国优先”,但新的同盟管理策略获得了盟友们的支持和配合。从区域战略上讲,美国的策略是重点巩固大西洋传统盟友关系,大幅度加强并重构印太盟友关系。在“印太战略”中,美国把强化与日韩的同盟关系、重塑日韩关系作为外交战略的优先事项,并通过“美英澳三边安全伙伴关系(AUKUS)+”“美日印澳四边机制(QUAD)+”等强化多边合作。美日韩同盟强化主要表现在:

第一,美日、美韩两个双边同盟明显增强。美日同盟是美国在亚太地区最重要的支柱。美日早已从特朗普政府时期要求日本增加对驻日美军军费负担额的不睦中走出,不断加强在政治、军事、经济等领域的合作。据初步统计,2021年11月岸田文雄就任首相至2023年6月底,日美领导人实现1轮互访,进行过4次通话和1次视频会晤,共同出席G7、G20、QUAD峰会、北约峰会、美日韩首脑会晤等多边会议27次(包括19次线下会议和8次线上视频会议),多边会议期间安排双边首脑会晤6次。除了领导人会晤之外,日美两国外长、财长、防长等高官对话会频频举行,围绕政治、军事、安全、经济等多个领域进行沟通和协调。2022年7月,美日启动了经济政策协商委员会(EPCC),实际上是美国国务卿和商务部长与日本外相和经济产业大臣的“2+2”经济会议,旨在应对所谓的“经济安全和基于规则的国际经济秩序的威胁”。

在美韩同盟关系方面,2022年5月尹锡悦上台后不断批评文在寅政府严重破坏了韩美同盟,并提出“重建”同盟。美韩双方利用新的国际局势和2023年美韩同盟70周年的机会加大“相向而行”,全方位加强合作。尹锡悦上台仅10天,拜登即访问韩国,给拜—尹时期美韩关系的开局注入“兴奋剂”。在2023年4月对美国的国事访问中,尹锡悦获邀在美国国会发表演讲。据初步统计,自尹锡悦上任至2023年6月底,除1轮互访、2次书信之外,拜登和尹锡悦共同出席G7、G20、北约峰会、东盟峰会等多边会议17次(其中包括14次线下会议和3次线上视频会议),其间3次安排双边首脑会晤。韩美都认可,双边关系已经从以聚焦半岛安全议题为主的军事同盟,提升为涵盖政治、军事、经济、科技等的“全球全面战略同盟”。美韩首脑在2023年4月签署的《华盛顿宣言》,被称为第二个《美韩共同防御条约》。美方表示将通过新增美韩军事训练和模拟演习、成立“美韩核磋商小组”机制、扩大半岛周边美战略资产出动等,升级对韩提供的“延伸威慑”。韩方倾向于将此解释为“核共享”,但美国白宫国家安全委员会东亚及大洋洲事务资深主管埃德加•卡根在2023年4月27日的新闻发布会上表示,“坦率地说,我们不认为该宣言实际上是核共享协议。”这表明美国与韩国政府在核威慑问题上存在一定“温差”。即便如此,韩方仍重点突出美韩核合作的含义。尹锡悦公开表示,韩美同盟已经升级为“以核为基础的同盟”。在经济领域,美国驻韩国大使菲利普•戈德堡于2023年6月1日在韩国举办的济州论坛上表示,自2021年1月拜登上台后,韩国企业对美直接投资超过1000亿美元。数额超过中韩建交以来韩国对华实际投资的总额,凸显韩国对美国的重视。

第二,日韩关系大幅度改善。日本和韩国作为美国在亚太地区的重要盟友,常常由于在历史、领土等方面的争端而发生摩擦。韩裔美国学者车维德将美日韩关系称之为“准同盟”或“类同盟”。2018年,韩国大法院判定日本企业须向二战期间强征的韩国劳工作出赔偿后,韩日关系急转直下。日本举起制裁大棒对三种关键半导体材料出口韩国进行限制,日韩双方都把对方踢出出口白名单,韩国还中止了《韩日军事情报共享协定》(GSOMIA),而这一协定是作为二者共同盟主的美国最为关注的。尹锡悦政府上台后,全方位调整外交优先顺序,将原有的“美、中、日、俄”调整为“美、日、中、俄”,重视修复与日本的关系。对于困扰韩日关系的“强征劳工案”,尹锡悦及其外交团队提出所谓的“第三方赔偿方案”,实际上是“自己赔自己”,由曾经受益于对日财产请求权的浦项制铁等韩国企业出资赔偿韩国受害者。以韩国的单方面妥协为基础,尹锡悦于2023年3月访问日本,韩日关系回暖。然而,岸田文雄并没有在历史问题上作出反省表态,一度使尹锡悦的国内支持率跌到了低谷。此后,随着岸田回访韩国、尹锡悦访美并参加广岛G7峰会等一系列外交活动,尹锡悦的支持率才有所回升。据初步统计,自尹锡悦上任至2023年6月底,其与岸田文雄除1轮互访、1次通话、1次书信、2次口信之外,还共同参加多边会议16次(其中包括13次线下会议和3次线上视频会议),在各种多边外交场合举行双边会晤4次。除首脑会晤外,韩日两国在外交、安保等各领域的部长级、司局长级等多层级对话全面重启。

第三,美日韩三边协调和互动加强。在2022年拜登政府发布的《印太战略报告》中,“扩大美日韩三方合作”被作为一节单列出来,强调美国将更多寻求在三边合作背景下协调区域战略。

在三国首脑会晤方面,2022年6月,尹锡悦赴西班牙马德里参加北约峰会,其间与美日首脑举行了尹锡悦上任后的首次三边会晤。2022年11月,美日韩三国首脑在柬埔寨金边东亚峰会期间举行会晤。2023年5月,美日韩首脑利用G7广岛峰会的机会举行短暂会晤。至此,美日韩开启了约每半年一次的高频率三方首脑会晤,三方还共同出席了G20峰会等多边会议。

与此同时,利用朝鲜半岛紧张局势,美日韩三方军事合作愈发紧密。2022年6月,美日韩三国防长同意重启联合军演。此后,美日韩在东海和日本海举行多场联合军演,涉及反潜、搜救、反导、海上拦截等多个实战性科目,不断向外界“展示武力”。2023年6月,美日韩三国防长在新加坡举行三方会晤,重申了深化三方在关键问题上的合作以促进所谓“自由开放的印太”的重要性,包括信息共享、高级别政策磋商和三方军事演习。三国还将启动数据共享机制,以在年底前交换实时导弹预警数据,提高各国探测和评估朝鲜发射导弹的能力。

第四,美日韩与美国其他盟友之间加强合作。传统上,美日韩军事同盟关系的强化主要是应对来自朝鲜的挑战。但是,随着国际局势的变化和美日韩安全外交战略的调整,三方合作应对的目标也日趋泛化。服从于美国的全球战略,日韩与美国的其他盟友和伙伴之间的交流合作日益密切。日韩加大与北约互动协调,推动北约与美国亚太盟友间的关系显著升级。2006年和2008年,韩国和日本相继成为北约的“全球伙伴”。2010年,日本与北约正式签署《情报保护协定》。2014年,日本与北约签署《国别伙伴合作计划》。2018年7月和2022年11月,日本和韩国相继设立驻北约代表处。

2022年5月和11月,韩国和日本相继作为正式会员加入北约合作网络防御卓越中心。2022年6月,日韩澳新(西兰)领导人一起出席北约峰会。2023年1月底,北约秘书长斯托尔滕贝格访问韩国和日本,并分别与尹锡悦和岸田文雄会面。2023年2月,韩国与北约军事参谋在首尔举行对话会。韩媒报道这是一个部长级定期会议机制。同时,美日印澳四边机制(QUAD)是拜登政府实施“印太战略”的重要抓手。为配合拜登的行程,2023年QUAD首脑会议从悉尼移师广岛,作为G7会议的边会举行。四方利用峰会之机联合在南海问题、朝核问题、乌克兰危机等问题上发声。韩国也有意参与QUAD,强化与澳大利亚和印度之间的关系。

在经济领域,拜登政府推出“印太经济框架”(IPEF),涵盖美国、日本、韩国、澳大利亚、印度以及多个东盟成员国,凸显美国主导印太经济的战略意图。IPEF的推出,基本上意味着美国未来不太可能加入日本主导的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),而且IPEF还会与CPTPP形成一定的竞争关系。即便如此,日本依然积极加入美国主导的IPEF,维护美国的盟主地位。韩国尹锡悦政府对加入 IPEF没有丝毫犹豫,在经济上全面融入美国主导的经济体系,并加强与IPEF内其他国家之间的经济联系。韩国也已经申请加入CPTPP,预计不久即可实现目标。美日韩与中国台湾地区组成“芯片四方联盟”(CHIP4),也对全球高科技产业链供应链产生了重要影响。

三、美日韩同盟关系的未来前景

日韩关系之于美日韩三边关系,犹如木桶理论的那块短板,决定了木桶的容量。从日本对待历史的态度、韩国国内对日态度分化和当前韩国政治生态来看,韩日关系是有天花板的。在可见的未来,韩日不太可能成为真正的条约盟友,但这并不妨碍未来美日韩在某些方面进一步加强合作。

第一,短期内美日韩难以成为真正的“亚太版北约”。是不是条约盟友对于美日韩三方的军事合作极为重要,而条约盟友的核心就是共同防御外来侵略。在韩日无法实现深度历史和解的背景下,很难想象在日本遭受外来攻击时韩国会协防日本,也很难想象韩国在遭受外来侵略时会允许日本军队再次踏上韩国领土参与防卫。韩日难以成为军事盟友,就意味着美日韩不可能组建真正的“亚太版北约”。

第二,美日韩或将迈向“三眼联盟”的军事情报合作。情报合作是本轮韩日关系修复并进一步深化的核心,也是美国关注的焦点。韩日部分历史问题在某种程度上“翻篇”后,美日韩向“三眼联盟”方向发展的可能性加大。有观点认为,美日韩三国已经启动了相当于“五眼联盟”级别的情报合作组织“三眼联盟”。韩国总统安保室第一次长金泰孝表示:“我们(韩美)共享的网络信息比‘五眼联盟’更深,在朝鲜半岛构筑了坚固的韩美情报同盟。”当被问及韩美情报同盟中是否有可能包括日本时,金泰孝回答说:“可能性很大。我认为可以分阶段根据情况进行讨论。”目前阶段,美日韩情报交流主要涉及朝鲜导弹发射等军事情报,不排除未来美日韩之间分享其他领域情报的可能性。

第三,美日韩将强化在联合国安理会的协调与合作。2023年6月6日韩国当选联合国安理会非常任理事国后,美日韩将会在2024年同时出现在联合国安理会。预计三国将在东北亚议题特别是在涉朝、涉俄、涉华等问题上在安理会进行更多协调。韩国方面还认为,凭借韩国当前的国际影响力,应该更频繁地进入联合国安理会。

第四,日韩与北约的合作将继续推进。2023年7月,日韩领导人共同出席在立陶宛举行的北约峰会。鉴于日韩已经在北约设立联络处,北约在日韩设立联络处也不意外。据多家媒体报道,北约驻日联络处可能在2024年设立。韩国民间对于与北约的合作并没有明显的反对声音,且官方积极赞成与北约及其成员国加强合作。韩国国防部长李钟燮曾表示,“感谢北约30个成员国中有11国曾派兵参加朝鲜战争,为维护韩国的和平与稳定作出贡献,希望今后继续加强友好合作关系。”基于此,在乌克兰危机爆发后,韩国在北约与俄罗斯之间坚定支持北约,积极援助乌克兰,向波兰等国大规模出口武器,全力制裁俄罗斯。此外,美日韩还在高科技产业链供应链等领域进一步加强合作。

未来,阻碍美日韩三边关系发展的主要因素在于:一是尹锡悦的对日外交政策在国内没有达成共识,韩国政府对日本支持其加入G7、QUAD等期待可能会落空,加上福岛核污染水排海等热点议题的发酵,韩国国内反日声音随时可能反弹。二是日本和韩国将会意识到,以所谓“价值观外交”为幌子的美国,终究实行的是“美国优先”甚至“美国唯一”。在《芯片与科学法案》《通胀削减法案》等的加持下,原本在半导体、新能源汽车等领域保有优势的日韩企业将受益还是受损,目前还有待观察;若受损,日韩是否还能积极支持美国的政策将成为疑问。日韩两国领导人的支持率在看似风光的穿梭外交之后很快回落,提醒两国还是需要从国家利益出发开展对外关系,特别是在面临重要选举的背景下。三是短期内美日韩快速强化同盟关系,在一定程度上有对乌克兰危机反应的成分。随着国际安全危机的缓解,强化同盟关系的外在压力减弱,美日韩合作的外部动力可能弱化。

(作者:董向荣,中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员。本文原载《当代世界》2023年第7期,注释略)

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