谭细龙:论我国教育法制建设中的问题及其对策

选择字号:   本文共阅读 19431 次 更新时间:2023-06-06 13:39

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谭细龙  

 

前言

法制现代化是国家现代化的基础,国家的现代化依赖于各行各业的现代化,教育是为国家培养未来人才的,更应走在现代化前列,因此,教育法制现代化就显得尤为重要。新中国成立以来,我国教育法制建设的发展走过了一段不平凡的历程,从1949年到1979年的30年间,除《宪法》中有关教育的条款外,没有由国家权力机关通过的对全国教育起统领作用教育法。十一届三中全会以后,邓小平在反思民主、法制不健全对国家带来的危害时指出:“民主和法制,这两个方面都应该加强,过去我们都不足。要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的,没有健全的法制也是不行的。”(邓小平,1994)在中央的统一部署下,我国教育法制建设发展迅速,1980年2月12日,第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过了新中国成立以来的第一个教育单行法——《中华人民共和国学位条例》,确立了我国高等教育学位制度,拉开了我国新时期教育立法的序幕。随后依次颁布了《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)、《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)、《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)、《中华人民共和国和职业教育法》(以下简称《职业教育法》)、《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)、《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》),2006年6月29日又修订颁布了《中华人民共和国义务教育法》。在国家立法机关制定的上述法律之下,地方各级权力机关制定了地方性教育法规,各级政府和各业务主管部门也制定了一系列教育行政法规和规章,基本上形成了以教育基本法为统领,以各单行法为主干,以地方性教育法规、教育行政法规和规章为实施支撑的相对独立、比较完善的教育法规体系,为依法治教提供了法律依据,有力地推动了教育事业的发展。

但是,在我国教育法制建设进程中,社会正处于由计划经济向市场经济转型的复杂时期,各法律关系主体的利益关系复杂多变,法律的“稳定性”特征与市场经济的发展性不同步,难以起到保障教育优先、持续发展,促进教育现代化的作用。由于我国教育立法尚处于起步阶段,立法经验不足,立法人员素质参差不齐,立法计划性不周全,立法程序性不强,立法民主化程度不高等问题比较突出,导致教育法律体系不全,难以起到依法保障教育事业发展的作用;已经出台的法律、法规和规章存在诸多瑕疵,严重影响了教育法的权威和教育法的实施效果。因此,要实现教育法制现代化,认清社会转型期教育发展的复杂性,必须先“治法”,找出教育法制建设中存在的问题,实行科学立法、民主立法,构建出能够规范办学行为、保障教育发展的可依、可信、可行的、完善的教育法律体系。

一、教育法制建设中存在的问题

教育法治的实现依赖于教育法制建设进程和质量,即教育法制现代化的程度。教育法制的内涵应包含三方面。第一是指国家制定的有关教育的法律和制度,是国家有关教育的法律和制度的总和,这是从静态视角来了解教育法制。第二是指有关教育的立法、执法、司法、守法和法律监督等活动和过程,即教育法制的运行机制,这是从动态视角来看教育法制。第三是指按照依法治理的原则和方式来管理教育、发展教育和规范各种教育活动,这是从管理理念来认识教育法制。总而言之,教育法制不仅包括教育法律制度,而且包括教育法律制度的运行,更包括管理者依法治理教育的管理理念。因此,教育法制建设的现代化必须从上述三方面综合进行考察。

1.从静态上看,我国教育法制体系不全,缺少“学校教育法”、“教育财政法”、“教育投入法”等保障教育发展的关键性法律

学校是实现国家教育权、公民受教育权的主要场所,学校教育的管理水平和教育质量直接关系到国家教育权的落实和公民受教育权的实现。我国有各级各类学校200余万所,学生3亿多人,约占总人口的1/4,但是,至今仍然没有一部“学校教育法”对涉及如此庞大人群的学校教育进行严格规范,导致学校教育权利不明、职责不清,学生在学校的受教育权利和应该履行的义务也没有明确的法律条款予以规范。现实中“应试教育”禁而不止,“素质教育”推而不行,学生在校伤害事故让学校体育课不敢上、课外活动不敢开展、对学生开展社会实践更是望而却步,这些都与没有一部严格规范学校、教师、学生、家长以及与学校有关的社会各方的权利和义务的“学校教育法”直接相关。

《教育法》关于教育投入和条件保障的许多原则规定,由于没有“教育财政法”、“教育投入法”等单行法律进行具体规范而无法贯彻实施,致使这些规定成了纸上谈兵,“国家保障教育事业优先发展”的战略决策无法落实,导致教育,特别是基础教育(尤其是农村基础教育)的发展严重滞后于社会经济的发展。

2.从动态上看,我国对有关教育的立法、执法、司法、守法和法律监督等活动和过程还没有科学、严格的制度规范,科学、规范的教育法制的运行机制尚未建立

党的十六届四中全会提出要“科学执政、依法执政、民主执政”,反映在教育法制建设上就必须加强对有关教育的立法、执法、司法、守法和法律监督等活动和过程进行科学、严格的制度规范。当前,在教育的立法、执法、司法、守法和法律监督等活动和过程中还存在不科学、不民主的地方。比如,在教育立法上,法律体系的完整性、下位法与上位法的一致性、部门立法的协调性都还不太理想;执法不严、司法不公的现象还时有发生,公民的自觉守法意识尚未形成;法律监督体系尚未建立,等等。这都迫切要求完善教育法制的运行机制。

原《义务教育法》第十条规定:“国家对接受义务教育的学生免收学费。”但该法于1986年7月1日起施行后学校一直在收费,直到1992年《义务教育法实施细则》出台,才在第十七条中补充规定:“实施义务教育的学校可收取杂费”,但是,已经过去的6年中收取的费用到底是学费还是杂费?既没有任何人或组织对学校收费提出质疑并监督《义务教育法》第十条的实施,也没有任何人或组织对《义务教育法》第十条本身的合理性和可行性提出质疑,更没有人对《细则》第十七条违背上位法的规定提出异议。这是教育法制监督缺位导致的直接后果。由于原《义务教育法》第十条违背了教育受制约于社会经济发展的规律,在国家财力紧张,义务教育政府投入严重不足的情况下提出“免收学费”,显然是行不通的。

3.从管理理念上看,按照依法治理的原则和方式来管理教育、发展教育和规范各种教育活动的管理理念尚未确立

当前,一些县、市政府在进行农村教育布局调整时只考虑资源集中整合,只考虑缩减教师编制、减少财政投入,对《教育法》规定的“国家扶持边远贫困地区发展教育事业”,“各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学”,原《义务教育法》第九条规定的“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校,使儿童、少年就近入学”等视而不见,大规模撤并农村小学,一些村小被撤销后,边远贫困地区村民的子女要步行十几公里上学。政府这种只顾减少财政负担、加重老百姓负担的做法严重违背了《教育法》、《义务教育法》的有关规定,严重侵害了农村边远村落农民子女受教育的权利。

最近我们在湖北某市的农村教育调查中发现,撤销“村小”后农民子女入学非常不便。农村税费改革实施后,该市的行政建制从17个乡镇(街道)合并为11个。农村中小学也随之进行了布局调整,撤销、合并了一批义务教育阶段的农村学校。与2000年相比,农村小学减少了39所,农村初中减少了3所。例如,我们实地调查的该市某镇,2003年学校布局调整,一次就撤销了钱湾、付咀、前程、猴档、石河等5所小学和小南河教学点,以上被撤学校所在村的学生上学最近的要走5公里,远的要走20多公里,最边远的团山村的孩子离学校有40多公里。该市小河镇两乡合并后,也撤销了11所小学。再例如我们调查的该市某镇猴档村教学点,2003年布局调整撤销猴档村小学后,改设教学点。该村5个村民小组共800多口人,居住分散,学生住址距离教学点最远的达6公里。原猴档小学的3-5年级学生转到5公里外的刘猴小学,教学点只剩下1-2年级11名学生和学前班8名学生,该教学点仅配置了两名教师,负责1、2年级和学前班三个班级11门课程的教学工作,只得进行复式教学,而这两位教师一位48岁,一位57岁,连汉语拼音都不会,只能自己边学边教,怎能保证教学质量,怎能保障这些学生的完整受教育权利?该教学点负责人介绍,因为小学低段学生年龄太小,农民家长不愿意送孩子到更远的学校就读,如果该教学点撤销,他们的子女只能辍学。

据猴档村的村民反映,撤销“村小”以后,他们的三年级以上的孩子要到5公里以外的刘猴小学上学,每天家长要接送,浪费大量的人力和时间,影响正常的生产劳动,中午孩子午餐要1-3元钱,困难家庭难以承受。由此看来,这种撤销学校的做法不仅仅违背了《教育法》、《义务教育法》的有关规定,也侵害了学生“就近入学”接受符合国家标准教育质量的受教育权利,还加重了农民负担,打乱了农民的生产生活秩序。

撤校之风在湖北省其他县市也比较盛行,《湖北省教育统计年鉴》2001年度、2004年度的统计数据表明,全省2001年有农村小学18173所、教学点2844个。到2004年,农村小学只有11733所,减少了6440所,减幅达35.4%,即有1/3以上的村小学在3年之内消失了;农村教学点2363个,减少了481个,减幅达16.9%。也就是说我省3年内又有近7000个村子没有了学校。截至2004年,湖北省有乡(镇)964个,行政村26697个,减去964所乡镇中心小学,只有约40%的行政村有小学,60%的行政村已经没有学校了。小学急剧减少的现象在全国也很普遍,2000-2006年《全国教育事业发展统计公报》的数据显示,全国小学每年平均减少3万多所。“九五”末的2000年全国有小学55.36万所,到“十五”末的2005年仅剩36.62万所,5年减少了18.74万所,减幅达33.85%。2006年又比2005年减少2.46万所,并有继续减少的趋势。全国有3.7万个乡(镇),65.27万个行政村,减去乡镇中心小学数,有小学的行政村不到一半。在城镇化加速的情况下,城镇小学在增加,减少的主要是村小学,如果不遏制这种撤销村小学之风,再过5—10年,恐怕没有几个村有学校了,试问,没有了学校的农村怎能算是新农村?没有文化、没有技术的农民如何建设新农村?因此,中央政府必须尽快遏制随意撤销农村小学的行为。只有大力发展乡村教育,办好村小学、教学点,才能保障适龄儿童、少年的“就近入学”权利,使所有的农民都能接受良好的教育和服务,才能更好地为建设农村和谐文化,推进新农村建设服务。

二、现行教育法律、法规和规章存在暇疵分析

由于我国教育法制建设尚处于起步阶段,立法经验不足,已经出台的法律、法规和规章存在诸多瑕疵,现以《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《〈中华人民共和国义务教育法〉实施细则》为例作简要分析。

1.有义务无责任

现行教育法律法规只设定了国家和地方各级政府的义务条款,但是,多数条款没有设定不履行义务的处罚条款。一部法律是由若干法律规范组成的,一条完整的法律规范应包含法定条件、行为准则和法律后果三个要素。但是,在已经颁行的几部教育法律中,有不少法律规范只有法定条件和行为准则而无法律后果,导致一些法律关系主体虽不履行义务却不必承担法律责任,使违法行为得不到惩处,法律变成一纸空文,教育法实施不力与立法本身存在这样的缺陷有着直接的因果关系。

《教育法》第五十三条第一款规定:“国家建立以财政拨款为主,其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,逐步增加对教育的投入,保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”第五十四条规定:“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。”第五十五条还规定了各级人民政府对教育的投入要实现“三个增长”,等等。但是,这些义务性规范在《教育法》第九章“法律责任”中却找不到相应法律后果的表述。《义务教育法》第十二条规定:“实施义务教育所需事业费和基本建设投资,由国务院和地方各级人民政府负责筹措,予以保证。”该条也是只有义务而无责任。由于这些义务性条款都未明确义务主体不履行义务所应承担的法律后果,对违法行为无法追究法律责任,背离了法是由国家强制力保证实施的行为准则这一根本特征,这些条款都得不到很好的落实也就不足为怪了。

2.法律责任主体不明,表述不清,无法追究违法主体的法律责任

法律责任是指行为人所实施的行为违反了有关法律规定而必须承担的具有强制性的法律后果。法律责任的设定,是法律规范得以贯彻实施的国家强制力保证,其表述应该清楚明确,责任分明,这样才有利于对违反法律规范者实施准确的打击,维护国家法律的严肃性。但是在现行教育法律法规中,有关法律责任的条文的表述却不甚了了。

《教师法》于1994年1月1日施行,至今已有14年了。《教师法》第二十五条规定:“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高。”但实施14年来,拖欠教师工资、不按国家规定足额发放教师工资的现象仍然没有得到遏制,有些地方国家规定的增加工资政策得不到落实,因而出现“教师加工资空调”的歇后语。这主要是因为《教师法》第三十八条仅仅规定:“地方人民政府对违反本法规定,拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的,应当责令其限期改正。”这一罚则的法律责任主体不明,根本无法遏制拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的行为。一是当拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的主体就是地方人民政府时,没有明确这一处罚条款的实施主体是谁,即由谁来“责令其限期改正”。事实上,当前拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的侵权主体基本上是地方人民政府,却让其责令自己改正,这不令人感到滑稽可笑吗?二是谁对这一侵权行为承担法律责任,是地方人民政府的主要负责人还是地方人民政府教育行政机关的主要负责人抑或是学校的校长?假如被拖欠工资的教师提起诉讼,谁是被告?三是即使拖欠教师工资的侵权主体是地方人民政府的下属单位,而且责任主体明确,这一罚则也会落空。因为仅是“应当责令其限期改正”,倘若“责令”后其不改正呢?谁也不知道下一步该怎么办。

3.法律规范不严密,有些条款表述含糊,缺乏可操作性

教育法律规范要转化为人们进行教育活动的自觉行为,有一个十分重要的实施过程。教育法实施情况的好坏,取决于教育执法制度是否完善,更取决于教育法律规范本身的表述是否准确明了,即教育法规定的各主体的权利、义务是否清楚明白,是否具有可操作性。教育法应该是一把能具体分解各个法律关系主体权利、义务的快刀,一把能严格规定各方面工作权限及其标准的标尺。美、日、韩、澳、新西兰等国的教育法律规范,都是明确规定了各个法律关系主体“应该做什么”、“不得做什么”、“怎样做”、“由谁负责”、"怎样处罚”等。如韩国的义务教育法,除规定免收学费外,还详细规定政府应向在校学生免费提供多少课本,几套校服,几餐饭,上学、放学用什么样的交通工具等。而我国1986年颁布的《义务教育法》,显得过分抽象、笼统,如第九条规定:“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校,使儿童、少年就近入学。”没有界定“合理设置”,对“就近入学”也没有界定多少距离以内才算是“就近入学”,在1992年国务院颁布的《〈中华人民共和国义务教育法〉实施细则》中也只是在第二十六条中含糊其辞地要求“由设区的市级或者县级人民政府统筹规划,合理布局”。对于究竟什么叫“合理布局”也未作说明,并在这两个规范文件中都未涉及若不“合理设置”或不“合理布局”,政府应该承担什么责任,应该处理哪些责任人。2006年颁布的新《义务教育法》同样存在上述问题,其第十二条规定:“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”也没有界定“就近入学”的距离,不能真正保证学生“就近入学”权利的实现。

三、加紧“治法”,促进教育法制建设现代化

要加快教育法制建设现代化的进程,就必须完善教育立法机制;清理、修改现行教育法;加快“学校教育法”、“教育财政法”、“教育投入法”的立法进程,完善教育法制,让教育法为我国教育的优先、持续发展保驾护航。

(一)建立科学、民主的教育立法机制

教育立法是教育法制现代化建设的基础。我国教育法律的制定是由起草小组成员起草,在有限的范围内征求修改意见,最后由全国人民代表大会或其常务委员会审议通过,而教育法规和规章的制定则只是少数立法人员参与,既不召开立法听证会,也很少征求修改意见,这种不太民主的做法必须改变。

1.要提高立法人员的法律素质

法律法规草案是由立法人员起草的,立法人员的认识能力、思想水平、道德素质和文化科学素养的高低直接影响着立法的质量。

首先,立法人员要有一定的政策水平。因为国家方针政策是教育立法的重要依据,立法人员应熟悉国家的方针政策,特别是国家有关教育改革和发展的大政方针,准确把握政策精神,使制定的法律草案尽可能体现国家对教育的要求,与国家的方针政策保持一致。

其次,立法人员应有较高的认识能力和知识素养。立法人员应当有宽厚的知识素养,能够正确认识教育与政治、教育与经济、教育与社会、教育与人的发展的内在关系,准确把握教育发展的规律。

第三,立法人员必须要有一颗正直、诚实的良心,不屈从权贵,不出卖人格,严格按照教育发展的规律和公民的教育需求制定科学的教育法律规范。

第四,立法人员应有全局观念和实事求是的态度。制定法律草案不能仅以发达地区为依据,也不能盲目赶超世界水平,不但要考虑不同地区实施法律规范的可行性,还要考虑国家和地方各级政府的承受能力。

2.制定民主的立法程序,广泛听取立法意见和建议

立法过程民主是教育立法科学化的重要条件之一。人民群众参与立法过程、分享决策机会是实现人民民主权利的重要途径。党的十五大报告指出:“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制,推进决策科学化、民主化,提高决策水平和工作效率。”十六大报告进一步强调要“扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。立法过程民主化既是党提出的要求,也是实现立法科学化的需要。要实现立法过程民主,必须从以下方面入手。

第一,要广泛吸纳各阶层社会贤达参与法律起草工作。教育法律草案的起草是教育立法最关键的一步,不仅要组织法律专家主持起草,还要广泛吸纳各阶层社会贤达参与,让他们充分发表意见,这样才能拓宽视野,博采众长,弥补法律专家视野的不足。

第二,要广泛听取社会各阶层人士对法律草案的意见和建议。法律草案起草完毕后,要在各大媒体上公布,公开听取和吸纳全体公民对法律草案的修改意见和建议,公民参与面越广,越能反映立法民主,就越能实现立法科学化。

第三,应在更大范围内通过法律。法律的审议通过,是立法的最终程序,一定要慎之又慎,参与面要广。但是,一些行政法规和部门规章,很少征求修改意见,也不召开听证会,通过程序并不严密。这就导致一些部门法都有明显的保护部门利益的倾向,或者各部门之间不协调,相互矛盾或职责权限交叉重叠,给实施带来重重困难。

3.教育立法要代表最广大人民的根本权益,充分体现人民的意志

立法的目的是为了维护社会正义,规范社会秩序,保障最广大人民的合法权益。《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第五条规定:"立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是教育立法要充分体现人民的意志的法律依据。必须形成“深入了解民情,充分反映民意,广泛集中民智”的教育立法机制,改变过去那种少数人闭门造车的立法方式。在教育立法过程中要广泛听取人民的意见和要求,通过各种程序和形式,将人民分散的、零碎的愿望和要求转变为集中的、系统的意愿,拟订法律初稿,形成法律草案,然后再到人民中去广泛征求意见,吸收人民的修改意见后再提交立法机关审议通过,使人民的意愿上升为法律规范。

(二)依法清理、修改现行教育法律、法规和规章

我国现行的教育法律、法规和规章,绝大多数是在《立法法》(2000年颁布)、《行政许可法》(2003年颁布)、《行政法规制定程序条例》(2001年颁布)、《规章制定程序条例》(2001年颁布)、《法规规章备案条例》(2001年颁布)等实施前颁布的,还有一部分是在计划经济时代制定实施的,随着社会向市场经济的转型和依法治国纲领的实施,现行法律中有不少条款与《立法法》、《行政许可法》等法律、法规的规定相抵触或已经与社会发展和依法治国的要求不相适应,必须尽快依法清理和修改。

1.以《立法法》、《行政许可法》为依据,清理现行教育法律、法规和规章

如前所述,现行教育法律、法规和规章不仅本身存在瑕疵,随着时间的推移、社会的进步和教育的发展,特别是市场经济的进一步深入和“依法治国”纲领的实施,现行教育法律、法规和规章中有许多规定与当前政策不一致甚至相抵触。如《行政许可法》第十六条第四款规定:“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定,不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。”原《义务教育法》第十条规定:“国家对接受义务教育的学生免收学费。”然而,《义务教育法实施细则》第十七条却违反上位法《义务教育法》的规定,偷换“学费”、“杂费”概念,设定“实施义务教育的学校可收取杂费”行政许可,这明显是“增设违反上位法的其他条件”的行为,现在《义务教育法》重新修订了,再制定新《义务教育法实施细则》时一定要避免这种情况发生。在现行的地方性法规和规章中,违背《立法法》、《行政许可法》规定的现象随处可见,必须严格清理,以维护教育法制的统一。

2.加紧修订《学位条例》、《教师法》、《教育法》等法律

随着教育的发展和社会对教育需求的不断变化,现行法律中许多条款与社会发展要求不相适应,急需修订。如《教育法》第五条对教育方针的表述是:“教育必须为社会主义现代化建设服务,必须与生产劳动相结合,培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”党的十六大报告提出了新的教育方针:“全面贯彻党的教育方针,坚持教育为社会主义现代化建设服务,为人民服务,与生产劳动和社会实践相结合,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。”即由“一服务”“一结合”发展成为“两服务”“两结合”,由“德智体”三育改为“德智体美”四育,变化是非常大的,教育方针是指引教育发展方向的旗帜,必须尽快修改《教育法》,将新的教育方针写入《教育法》。再如《教育法》第五十七条有关征收教育费附加、第五十九条有关集资办学等规定,与新修订的《义务教育法》和现行政策不符,必须修改。在《教育法》、《学位条例》、《教师法》等法律中,这种与当前政策不符的规定比较常见,应加紧修订。

(三)加快制定“学校教育法”、“教育财政法”、“教育投入法",建立科学、完善的教育法律体系,依法保障教育的优先发展

党的十六大提出要"加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。教育法是社会主义法律体系的重要组成部分,完善的教育法律体系是教育现代化的重要保证。但是,对保障教育发展至关重要的“学校教育法”、“教育财政法”、“教育投入法”至今尚未出台。

1.要加紧制定“学校教育法”及其配套法规

学校教育是国民教育的主要形式,制定“学校教育法”(或“学校法")及其配套法规是规范学校教育活动,保障学校教育顺利开展的重要保证。日本“二战”以后的经济腾飞与其教育的优先和持续发展是分不开的,而日本教育的发展又得益于其完善的教育法,特别是《学校教育法》及其配套法规。日本于1947年3月31日颁布了《教育基本法》,并于同一天颁布了《学校教育法》,日本文部省于 1947年5月23日颁布了《学校教育法施行规则》,日本内阁于1953年10月31日颁布了《学校教育法施行令》,短短几年日本就制定颁布了十余个与《学校教育法》配套的法规。使日本的各级各类学校教育在完善的法律体系的保障下持续发展,全面提高了日本国民的素质,有效地促进了日本经济的发展。我国尽管在20世纪80年代初党的十二大报告中就提出教育优先发展和实现四个现代化的战略,但一直没有制定“学校教育法”及其配套法规,学校与学生、教师、家长的权利义务没有法律规范,学生伤害事故成为素质教育实施的巨大障碍;学校教育的经费投入和师资配备没有法律保障,农村中小学教育仍在缺钱少人的困境中挣扎,长此下去,2020年全面实现小康社会的宏伟目标如何实现?

2.尽快出台“教育财政法”及其配套法规

教育是国家的公益事业,举办教育需要政府投入,但一直没有出台“教育财政法”及其配套法规,使教育法的原则规定无法落实,导致教育、特别是落后地区农村的教育发展严重滞后。日本在1947年3月31日《教育基本法》颁布的同一天颁布了《财政法》,1948年7月7日颁布了《地方财政法》,1948年7月10日颁布了《市町村立学校职员工资等负担法》,1952年8月8日颁布了《义务教育费国库负担法》,随后又颁布了《义务教育诸学校设施费国库负担法》等一系列规范政府财政投入的法规,使日本各级各类学校教育在财政投入充裕的良好环境下持续健康发展,这值得我们认真借鉴。

3.加快“教育投入法”及其配套法规的立法步伐

《教育法》第五十三条规定了“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”的教育投人原则,但“财政拨款为主”、“多种渠道筹措”怎样落实,要靠“教育投入法”及其配套法规的立法来实现。必须立法明确“财政拨款为主”的投入比例;“多种渠道筹措”是哪些渠道;社会团体、公民个人投资教育有哪些优惠;财产权怎样确定、如何保障;回报率最高是多少;等等。新《义务教育法》第四十四条规定:“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费,由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”国务院应尽快制定新的《义务教育法》实施细则,明确落实各级政府的经费的具体分担比例。如日本的《义务教育费国库负担法》第二条规定:对义务教育诸学校所需经费,国库“负担其实际支出的二分之一”,十分明确具体。科学、完善的教育法律体系是教育可持续发展的前提和保证,只有先“治法”,实现教育法制的现代化,才可能实现教育现代化。

 

谭细龙,二级教授,享受湖北省政府专项津贴专家,原湖北第二师范学院教师素质训练中心主任

本文刊载于《中国教育法制评论》第6辑(2008年)

详细注释和参考文献见纸刊。

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