简军波:“弱功能主义”对欧政策受挑战,动态务实或是最优选择

选择字号:   本文共阅读 3227 次 更新时间:2023-05-18 20:18

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简军波  

 

冷战结束以来,中欧关系在全球化高歌猛进的背景下迅速发展,尽管其中有各种磕磕碰碰,但整体上是在不断深化。然而,大约在2017年前后欧洲提出战略自主后,其中经过了疫情、俄乌冲突等各种重大事件的冲击,中欧关系曾在2021年陷入一个新的僵局,直到2022年底德国总理和欧洲理事会主席访华后,中欧关系的僵局才逐渐缓解。

如今,欧洲国家和欧盟多位领导人和高官纷纷来访,前有西班牙首相桑德斯参加博鳌论坛并访问北京,后有法国总统马克龙携欧盟委员会主席冯德莱恩来华,德国外长也到访了天津和北京,接下来可能还会有欧洲政治人物在近期内访华。短期内这一波欧洲政治人物的访问将中欧业已逐渐和缓的关系推向一个新的回暖高潮,中欧关系似乎有进入一个新的“春天”的迹象。

然而,面对当前错综复杂的国际局势,以及逐渐回暖的中欧关系,我国对欧政策实际上面临全新的内外挑战。如果从对欧政策的模式来看,这一模式面临调整重构的压力。

立于弱功能主义模式基础上的中国对欧政策

自冷战结束后至今,我国对欧政策采取的实际上是一种“弱功能主义”模式。

若从理论上看,功能主义(functionalism)作为一种政策理论,强调国际制度在缓解国际关系矛盾,促进彼此关系发展方面发挥着重要作用。同时,它也高度重视渐进的“外溢”(spill-over)效应,具有低政治(low politics)领域合作偏好,并假定低政治领域的成功合作将助力导向高政治(high politics)领域的潜在合作,尽管这将是一个渐进的过程。

若按照这个理论来审视我国的对欧政策会发现,我国对欧政策的功能主义色彩比较强烈。首先,中国对欧政策以发展经贸关系等低政治领域合作为主,几乎不涉及安全领域等高政治领域合作。当然,这一政策偏好基本不是我国主动设计的结果,而在于欧洲拒绝高政治领域双边合作。自从1980年代末期欧共体(欧盟)对中国实行武器禁运以来,至今没有解禁。20年前,中欧建立全面战略伙伴关系,当时欧盟许多成员国在解除对华武器禁运方面持积极态度,但最终在美国压力下,欧盟在2005年最终拒绝解禁。这些历史因素表明中欧高政治领域合作存在来自欧方极大的政治与法律阻碍。不过这不表明双方没有任何军事合作,在军事培训与维和行动等方面,中欧还是有着一定的交流。另外,欧洲方面常常因人权和涉华议题等政治问题对华施压或加以谴责,也使中国只能将高政治领域互动基本排除在双边合作之外。

在此情势下,中国不得不将经贸合作视为中欧关系的“压舱石”,以便在高政治领域合作缺席状态下,通过经贸关系来夯实双边关系的基本面,并期待逐渐推动中欧整体关系发展。根据“压舱石”这一论断,只要维持较高水平的经贸交流,充满矛盾的中欧政治关系会被最终淡化或遗忘,或能导向更为广泛的其他领域的合作,甚至会为高政治领域合作带来机会或奠定基础。因此,在对外实践中,我国高度重视经贸合作在中欧关系中的重要地位,并期待在政治关系不佳状态下,双边经贸关系能发挥维护相对健康的整体关系的作用。

其次,日益重视机制建设。中欧关系(包括与欧盟及其成员国的关系)至今在双边维度上建立起70多个各层级的双边交流机制,其中以中欧战略对话、经贸对话和高级别人文交流机制为代表,中国-中东欧合作机制则是另外一个中欧关系机制化的典型案例。中国将这些机制作为推动双方关系发展的重要抓手,这些机制的存续和是否顺畅运行也被视作双方关系发展状况的晴雨表。不过这些双边机制并不十分牢固,主要基于惯例和少量规制建设,而非基于中欧双边条约或法律文本。因此,这些机制在双方内部不具有法律地位,在实践中容易受到各种因素干扰。以中国-中东欧合作机制为例,它在北京设有秘书处,但这不是该多边机制的跨国行政部门或立法机构,而只是一个功能有限的隶属中国政府的协调和工作层面机构。总之,中欧相互建构了许多机制,并在实践中常常依赖这些机制来推动中欧关系发展,但它们都相对松散和不具备法律地位,无法对双边关系发展施加真正约束。

综上,无论从“外溢”的期许还是制度建设来说,中国的对欧政策符合功能主义的实质,但由于较为松散的制度化建设,以及缺乏实质性的关于双边高政治领域合作的任何方案与路线设计,它只是一种弱功能主义的政策模式。

中国对欧政策的弱功能主义模式面临挑战

如今,欧洲正在推行战略自主。尽管在俄乌冲突背景下其行动有所减缓,但这一战略的推行会长期坚持下去。在此背景下,欧洲基于战略自主而正急剧调整对华关系议程,这对我国长期坚持的弱功能主义对欧政策模式带来了严峻挑战。

一是,经济关系的“压舱石”所发挥的作用相对有限。长期紧密的双边经济关系没有导致更多的政治与安全合作,也没有在需要的时候有效改善相对紧张的政治关系。比如,它没有化解欧盟对华为5G的“安全忧虑”,没有使欧洲“谅解”在若干涉华事务上中国所采取的政策立场,更没有让欧洲松动欧美同盟关系和降低与美国在对华政策上的协同。相反,欧洲在战略自主方案指导下,甚至试图通过“去风险”(de-risking)措施来降低中欧经济关系的紧密程度。总之,目前经济合作很难消除双方在高政治领域的分歧,也没能推动在这一领域的紧密合作。

二是,中欧双边交流机制比较脆弱,作用也相对有限。中欧之间的许多机制当然发挥了重要作用,但整体来看都比较脆弱,没有为化解中欧各类双边重大矛盾分歧而发挥预想中的更大作用,甚至常常自身难保,没法顺畅运作。由于它们容易受外部干扰,从而部分丧失其调和中欧关系的功能,与其说这些机制在推动中欧关系发展,不如说它只是中欧关系好坏的晴雨表。

因此,当在战略自主背景下欧洲急速调整对华政策时,中国自冷战后一直坚持的弱功能主义对欧政策模式在某种程度上正遭遇挑战,部分失去了曾被赋予的在推动中欧关系发展中的重大功能。显然,改革基于弱功能主义的政策模式应成为建构更为恰当的对欧政策的必然方向。

对欧政策调整:激进路径是否可能?

当弱功能主义模式失效时,转向激进路径成为一种可能的选择。然而,在我国对欧战略尚待进一步明确的情况下,激进路径作为策略会有两个可能的方向:即旨在强调更多经贸合作、双边关系更高的机制化程度及由此推动的高政治领域合作的“强功能主义”(strong functionalism);或强调竞争与对抗的“去功能主义”(de- functionalism)。即要么加强功能主义,要么放弃功能主义。

如果采取以实现更多经贸合作与更多机制建构为目的的“强功能主义”,需要中国在维护核心的主权权益之外,在许多领域对欧洲妥协,改革中欧多边和双边机制,努力加深与欧方经贸联系,以各种可能方式深化多领域合作,通过双边机制约束彼此针对对方的行动。若着眼于对欧竞争与对抗的“去功能主义”模式,则需要在价值观层面采取针锋相对的斗争策略,在经济层面寻求更加独立于欧洲的举措,并与其在包括非洲等在内的第三方开展地缘政治竞争。

显然,在形式上“强功能主义”和“去功能主义”是两种截然不同的激进路线。但在实际操作中,中国对欧政策不可能采取纯粹旨在加强全面合作的、更高程度机制化的强功能主义路线。如果弱功能主义政策没有带来设想中的从紧密经贸合作导致高度政治互信的“外溢”效应,在双方存在明显价值观差异和欧洲追求战略自主背景下,致力于深化经贸合作与更多更有约束力的机制的政策未必能达到理想效果。尤其重要的是,这一政策路径需要得到欧方的支持与配合。如果欧洲并不接受中国的进一步多领域合作意愿与更多更有约束力的机制,则这一激进的强功能主义路线将无法推行,且可能在实际上伤害中国的核心利益。

但如果采取旨在竞争和对抗的去功能主义路线,人们将无法区分对美政策和对欧政策的差异,这会导致中欧关系重新陷入更大的僵局,并让我国进入几乎与整个西方世界斗争的境地。在此情势下,它也势必引发我国与西方在第三方即广大南方世界的地缘政治争夺的漩涡。鉴于许多南方国家和我国在经贸上的竞争关系及部分重要南方国家在主权问题上和我国存在着争议的现实,我国与西方在第三方的地缘政治竞争并不容易取得预想的胜利。因此,旨在斗争的去功能主义路线也难以成为我国主要的对欧政策选择。

“强功能主义”和“去功能主义”之间还有什么?

由于弱功能主义政策模式正受到严峻挑战,而强功能主义和去功能主义两种截然不同的激进路线又都存在各自的难度或风险,这是否意味着在对欧政策模式的选择上存在难以化解的困境?不尽然。

尽管无法确定哪一种选择最优,但一种相对温和的、介于强功能主义、去功能主义,但又非弱功能主义的动态路线是最可能的,这将意味着:第一,可分割的对欧政策;第二,平衡的对欧策略;第三,欧洲在中国对外战略中的清晰定位。

“可分割的对欧政策”是指不应将双边经贸关系完全工具化。在欧洲推动战略自主的背景下,中欧关系中紧密的经贸关系在实质上无法将经贸领域的合作成果“外溢”到政治领域,从而提升双边政治关系的紧密程度,也无法确保政治关系的稳定性。因此,降低对双边经贸关系发挥政治功能的期许,更可能在现实基础上促进双方经贸关系的良性发展,而不会试图通过外交关系来干预经贸领域的合作。中国可促进双方尽量不让政治关系干扰基于市场规律的经贸交流,这就需要我国从政治、经贸、人文、科技等众多领域,细致区分可合作领域及无法合作领域,从而使对欧政策具有可分割性,在此基础上建立相应的政策护栏,从而让某一领域的冲突不影响和冲击在另一领域的合作。

“平衡的对欧策略”一方面是指即使在弱功能主义模式不发挥预想中作用的时候,也应肯定其所带来的益处。紧密经贸关系尽管不一定带来稳定的政治关系,但能给紧张状态的中欧政治关系带来和缓的机会,至少一定程度上有助于避免政治关系更加恶化。为了保持双边经贸关系给自身所带来的利益,欧洲可能会寻求降低彼此政治冲突的烈度,尽管在战略自主框架下,欧洲对于所谓“利益至上”与“价值至上”的内部讨论变得更加激烈,且对后者的强调正在上升。因此,不应一味否定紧密的经贸关系在稳定双边整体关系中的作用。另一方面,“平衡策略”也意味着,在对欧关系不全面否定经贸关系的政治意义时,也不应过分夸大其意义。在操作上则体现为非激进做法,即不赞同在所有领域所有时间追求合作,或相反地致力于斗争,而应将斗争与合作结合起来,并能确保在某一点取得平衡而不会损害整体的中欧关系。只追求合作或只致力于斗争的方式并不可取。“平衡的对欧策略”意味着这将是一种动态、灵活且务实的政策模式,不会将合作或斗争作为对欧政策的单一行动原则。

然而,所有对欧政策的路线取舍均取决于一个根本前提:欧洲对我国意味着什么?因此,若要确立更为合理与清晰的对欧政策,最终需要更为清晰地确定欧洲在我国对外战略中的地位。如果认为它是我国复兴道路上不可或缺的合作伙伴,或相反,是未来无可避免的地缘政治竞争对手,显然在路径选择上会截然不同。

无论怎样,尽管双方存在重大的世界观分歧,但彼此共享诸多共同利益、偏好甚至价值观,无论从哪个角度而言,欧洲都应是我国需要在战略上极力争取的合作伙伴。然而这不意味着要否认双方存在的深刻矛盾,相反应承认这些矛盾,并理解和审视这些矛盾将带给我国的利益伤害。因此,在整体上摈弃功能主义模式的基础上,采取更为灵活的、基于利益和原则相结合、合作与斗争相交替、可分割与平衡的务实对欧政策大概是最现实的路线。

 

简军波,中国欧洲学会理事,复旦大学中欧关系研究中心副主任。

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